抵御外來(lái)物種入侵：我國(guó)立法模式的合理選擇

摘 要：通過(guò)法律規(guī)制外來(lái)物種入侵是各國(guó)防治外來(lái)物種入侵采取的重要手段之一。目前國(guó)際社會(huì)倡導(dǎo)和各國(guó)立法主要確立了“法律＋國(guó)家防治戰(zhàn)略”的法律規(guī)制模式，既包括確立預(yù)防、早期監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)、控制管理評(píng)估等基本的法律制度，也包括以國(guó)家防治戰(zhàn)略形式體現(xiàn)的靈活性對(duì)策措施。此外各國(guó)還建立了對(duì)外來(lái)物種入侵實(shí)施統(tǒng)一管理的行政體制。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外通過(guò)法律規(guī)制外來(lái)物種入侵的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快制定外來(lái)物種入侵防治法律并構(gòu)建統(tǒng)一的防治外來(lái)物種入侵的管理體制。

關(guān)鍵詞：外來(lái)物種入侵；防治；法律規(guī)制模式；立法；體制

中圖分類號(hào)：DF468 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言：外來(lái)物種入侵與法律規(guī)制

外來(lái)物種入侵一般指一定地域范圍內(nèi)原本不存在的某些物種，因人類活動(dòng)從外地引入（有意或者無(wú)意引入）后在自然條件下建立種群并對(duì)本地性質(zhì)相異的生態(tài)系統(tǒng)造成不良影響或者對(duì)生物多樣性構(gòu)成威脅的現(xiàn)象。伴隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，外來(lái)物種入侵已成為危害人類健康、造成各國(guó)經(jīng)濟(jì)巨大損失以及對(duì)國(guó)家生物安全帶來(lái)重大威脅的現(xiàn)象。鑒于這種看似自然界生物行為的外來(lái)物種入侵現(xiàn)象的根本原因在于人類日益增強(qiáng)的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，各國(guó)有識(shí)之士均認(rèn)為抵御外來(lái)物種入侵的有效方法應(yīng)當(dāng)針對(duì)人類的各種行為［1］。為此，世界各國(guó)紛紛制定了各種以規(guī)范人的行為（尤其是有意引入行為）為核心的外來(lái)入侵物種規(guī)制法律，并構(gòu)建了相應(yīng)的行政管制體制。

在國(guó)際層面上，目前已制定有以《生物多樣性公約》為首的防治外來(lái)物種入侵等多邊環(huán)境條約以及與之相關(guān)的衛(wèi)生、檢疫制度或運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)指導(dǎo)文件等。從國(guó)家層面確立的法律對(duì)策上看，各國(guó)在上述條約或指導(dǎo)性文件的基礎(chǔ)上也針對(duì)本國(guó)的實(shí)際制定了相關(guān)的國(guó)內(nèi)外來(lái)物種入侵規(guī)制法律，設(shè)立了包括預(yù)防、早期監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)、控制管理評(píng)估等制度和具有各國(guó)特色的行政管制制度。

目前我國(guó)的入侵外來(lái)物種有400多種，其中有50余種屬于世界自然保護(hù)聯(lián)盟公布的全球100種最具威脅的外來(lái)物種［2］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年因外來(lái)物種造成的損失已高達(dá)1 198億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.36%［3］。事實(shí)證明，我國(guó)已成為遭受外來(lái)入侵生物危害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。

對(duì)此，我國(guó)從21世紀(jì)初葉開始制定了一系列與外來(lái)入侵物種防治有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章并建立了相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制。但近年來(lái)愈演愈烈的外來(lái)物種入侵事件表明，我國(guó)構(gòu)建的外來(lái)入侵物種防治制度在有效性和執(zhí)行性等方面還存在著許多問(wèn)題。如何通過(guò)立法和行政構(gòu)建一套有效抵御外來(lái)物種入侵的制度，走出我國(guó)外來(lái)入侵物種防治中存在的“法令頻彰，而盜賊彌熾”的困境等問(wèn)題便擺在了我們的面前。

本文擬以外來(lái)入侵物種的全過(guò)程控制——即從預(yù)防、早期監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)到控制和清除的全過(guò)程——和行政管制機(jī)構(gòu)的設(shè)置為中心，對(duì)各國(guó)有關(guān)外來(lái)物種入侵防治立法的制度措施進(jìn)行比較分析，并針對(duì)中國(guó)目前的現(xiàn)狀和問(wèn)題提出相應(yīng)的解決之道。

二、各國(guó)防治外來(lái)物種入侵法律規(guī)制模式的比較

（一）國(guó)際社會(huì)有關(guān)外來(lái)物種入侵法律規(guī)制模式的形成

外來(lái)物種入侵及其危害問(wèn)題從20世紀(jì)50年代開始就引起了人類社會(huì)的注意［4］。外來(lái)物種入侵的主要途徑是伴隨貿(mào)易、運(yùn)輸、旅行、旅游等活動(dòng)無(wú)意引入，或者直接通過(guò)農(nóng)牧漁業(yè)生產(chǎn)、景觀美化、生態(tài)環(huán)境改造與恢復(fù)、觀賞等活動(dòng)有意引入［5］。結(jié)合有關(guān)國(guó)際環(huán)境條約的規(guī)定分析，目前在大約50多件重要國(guó)際和區(qū)域環(huán)境法律文件中，都或多或少地涉及防治外來(lái)物種入侵問(wèn)題。但在全球經(jīng)濟(jì)一體化背景與國(guó)際社會(huì)尚未確立統(tǒng)一的行動(dòng)原則的條件下，由單個(gè)國(guó)家對(duì)外來(lái)物種入侵采取孤立的行動(dòng)無(wú)法控制所有可能發(fā)生物種入侵行為，因此世界各國(guó)一致認(rèn)為必須通過(guò)國(guó)際合作有效預(yù)防和管理外來(lái)物種。

外來(lái)入侵物種的危害在全球范圍內(nèi)引起廣泛關(guān)注并開始采取有計(jì)劃的行動(dòng)，是在1992年里約熱內(nèi)盧的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)簽署《生物多樣性公約》之后。根據(jù)《生物多樣性公約》第8條“就地保護(hù)”第h款“成員國(guó)必須對(duì)那些威脅生態(tài)系統(tǒng)、棲息地或物種的外來(lái)物種進(jìn)行預(yù)防引入、控制或根除”的規(guī)定，1996年7月聯(lián)合國(guó)與挪威環(huán)境部合作，共同在挪威特拉赫姆召開了有80個(gè)國(guó)家和地區(qū)代表出席的國(guó)際外來(lái)物種大會(huì)。這次大會(huì)倡導(dǎo)將“污染者負(fù)擔(dān)原則”適用于防治外來(lái)物種入侵的各個(gè)領(lǐng)域，將過(guò)去由國(guó)家或者政府承擔(dān)的因進(jìn)出口貿(mào)易而有意或無(wú)意引入外來(lái)物種導(dǎo)致本國(guó)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)損害的責(zé)任確定為由進(jìn)口人或者貿(mào)易上的受益人承擔(dān)。

2000年初，由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界環(huán)境科學(xué)委員會(huì)等共同發(fā)起成立的“全球入侵物種項(xiàng)目”，項(xiàng)目的法律與制度框架項(xiàng)目工作組于同年完成了《關(guān)于設(shè)計(jì)外來(lái)入侵物種立法和制度框架的指南》［6］。這份指南雖不具有約束力，但它對(duì)完善防治外來(lái)物種入侵的國(guó)際和國(guó)內(nèi)立法具有非常重要的參考價(jià)值。

2002年4月，在荷蘭海牙召開的《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第六次會(huì)議上通過(guò)了《關(guān)于預(yù)防引入對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、生境或物種構(gòu)成威脅的外來(lái)物種并減輕其影響的指導(dǎo)原則》。該指導(dǎo)原則的目的是協(xié)助各國(guó)政府共同采取措施抵御外來(lái)物種入侵，并分別就外來(lái)物種入侵的預(yù)防與分級(jí)處理，國(guó)家的作用，監(jiān)視、邊境控制與檢疫，情報(bào)交流與合作，有意引入與無(wú)意引入，減輕影響及其根除、圍堵、遏制等確立了十五項(xiàng)對(duì)策措施［7］。

目前，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)通過(guò)了50多項(xiàng)涉及外來(lái)物種入侵防治的國(guó)際文件，它們所確立并推薦的防治外來(lái)物種入侵的措施和方法主要有如下三個(gè)方面：

第一，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行保護(hù)管理的基本原則。包括將管理分散到適當(dāng)?shù)淖畹蛯哟巍⒖紤]管理活動(dòng)對(duì)鄰近和其他生態(tài)系統(tǒng)的影響、生態(tài)系統(tǒng)管理的經(jīng)濟(jì)背景、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的保護(hù)、承認(rèn)生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程所特有的不同的時(shí)間范圍和滯后效應(yīng)、所有相關(guān)部門和學(xué)科參與等。

第二，建立國(guó)際和跨界合作的框架機(jī)制。在防治外來(lái)物種入侵方面，外來(lái)物種被引入時(shí)可能跨越國(guó)家邊境運(yùn)動(dòng)，這使得雙邊或區(qū)域合作特別重要。因此在對(duì)付產(chǎn)生有害引入的大多數(shù)途徑和活動(dòng)中，合作是必不可少的。

第三，采取預(yù)防措施。主要手段包括對(duì)有意引入行為進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)分析，并實(shí)行許可制等。

《生物多樣性公約》與上述履約執(zhí)行文件以及國(guó)際文件，為各國(guó)制定防治外來(lái)物種入侵奠定了國(guó)內(nèi)立法和確立行政規(guī)制模式的基礎(chǔ)。

（二）對(duì)各國(guó)防治外來(lái)物種入侵立法模式的考察

20世紀(jì)末葉以來(lái)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛制定實(shí)施了防治外來(lái)入侵物種的綜合性法律及其戰(zhàn)略，對(duì)防治外來(lái)入侵物種的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行了全面的規(guī)定和部署?？傮w上可以將各國(guó)關(guān)于入侵外來(lái)物種防治的立法分為如下三大模式。

1.制定專門規(guī)制外來(lái)物種入侵法律并輔以實(shí)施綜合防治的戰(zhàn)略。比較典型有美國(guó)、加拿大、新西蘭、澳大利亞。

（1）美國(guó)具有代表性的處理外來(lái)物種入侵事務(wù)的聯(lián)邦法律包括1900年《聯(lián)邦野生動(dòng)物保護(hù)法》、1990年《非本土水生有害物種預(yù)防和控制法》、1996年《國(guó)家入侵物種法》以及1999年處理入侵物種事務(wù)的13 112號(hào)總統(tǒng)令。

《國(guó)家入侵物種法》主要針對(duì)水生外來(lái)物種入侵和褐樹蛇的防治、特別對(duì)壓艙水管理作出了規(guī)定。

首先，確立了明確水生有害物種的引入途徑、評(píng)估外來(lái)生物體成為水生有害物種的風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估用來(lái)預(yù)防引入水生有害物種的措施是否有效以及在公眾參與下通過(guò)聯(lián)邦與州等協(xié)作將引入的風(fēng)險(xiǎn)降至最低等預(yù)防機(jī)制。其次，確立了早期監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)機(jī)制。該法規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)確立并實(shí)施根據(jù)該法制定的規(guī)劃，以發(fā)現(xiàn)無(wú)意引入水生有害物種與決定驅(qū)散已經(jīng)引入的水生有害物種，并為尚未受到影響的流域提供早期的預(yù)警。再次，對(duì)已經(jīng)存在的外來(lái)物種規(guī)定了具體的控制措施?？刂拼胧┌ㄏ麥缛肭治锓N、減少它們的數(shù)量、利用適當(dāng)?shù)娜祟惢顒?dòng)和公共設(shè)施來(lái)調(diào)節(jié)物種入侵，以及防止水生有害物種擴(kuò)散到其他地域。最后，該法明確了防治外來(lái)物種入侵行動(dòng)的優(yōu)先順序：一是向美國(guó)水體引入水生有害物種所導(dǎo)致的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和影響；二是水生有害物種引入和擴(kuò)散的主要途徑；三是預(yù)防、監(jiān)測(cè)和控制水生有害物種的可能的方法；四是對(duì)預(yù)防、監(jiān)測(cè)和控制措施有效性的評(píng)估。

此外，依照13 112號(hào)總統(tǒng)令，美國(guó)于1999年成立了綜合性的國(guó)家入侵物種委員會(huì)并于2001年依照《國(guó)家入侵物種法》規(guī)定，發(fā)布了《國(guó)家入侵物種戰(zhàn)略》，分別對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與合作、預(yù)防、早期檢測(cè)和快速反應(yīng)、控制和管理、恢復(fù)、國(guó)際合作、研究、信息管理、教育和公眾覺(jué)悟等九個(gè)相關(guān)領(lǐng)域提出了防治外來(lái)物種入侵應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮的具體對(duì)策措施［8］。

（2）加拿大在加拿大《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境評(píng)價(jià)法》、《野生動(dòng)植物保護(hù)和國(guó)際省際貿(mào)易管制法》以及《漁業(yè)法》中規(guī)定了外來(lái)物種入侵防治措施。

加拿大環(huán)境部認(rèn)為，外來(lái)物種是《環(huán)境保護(hù)法》新的規(guī)制對(duì)象，因此任何引入新的外來(lái)物種的行為都必須向政府衛(wèi)生部和環(huán)境部提供充分的信息，以便對(duì)該行為進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定引入該物種可能給人類健康與環(huán)境帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)估的結(jié)果既可能是禁止引入，也可能是同意引入或有條件地同意引入。環(huán)境部部長(zhǎng)享有實(shí)施這些條款的自由裁量權(quán)。

鑒于外來(lái)物種入侵涉及的管理事項(xiàng)和部門較多，加拿大于2002年制定了《加拿大入侵外來(lái)物種戰(zhàn)略》，為加拿大防治外來(lái)物種入侵提供了全面的整體性框架。該戰(zhàn)略包括目的、構(gòu)想、原則、實(shí)施戰(zhàn)略等部分。提出了四個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)并針對(duì)每個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)制定相應(yīng)的行動(dòng)：預(yù)防有害的有意和無(wú)意引入；在邊境前和邊境上發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)新的入侵物種；在發(fā)現(xiàn)后盡快對(duì)新的入侵物種作出反應(yīng)；通過(guò)消除、遏制和控制措施來(lái)管理已經(jīng)立足和正在擴(kuò)散的入侵物種。準(zhǔn)備通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析、科學(xué)研究、制定法律和規(guī)章、教育和擴(kuò)大服務(wù)項(xiàng)目、國(guó)際合作和確立優(yōu)先事項(xiàng)等六個(gè)方面來(lái)實(shí)施戰(zhàn)略。目前，比較值得期待的是加拿大漁業(yè)和海洋部制定的《引入和轉(zhuǎn)移水生生物體的國(guó)家政策法案》。該法案一旦獲得通過(guò)則可能成為加拿大第一部專門防治外來(lái)物種入侵的法律。

（3）新西蘭新西蘭以1993年制定的《生物安全法》以及1996年制定的《有害物質(zhì)和新生物體法》兩部法律來(lái)涵蓋對(duì)外來(lái)物種入侵的防治，它們共同確立了建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和引入許可證制度等預(yù)防對(duì)策以及實(shí)施有害物管理戰(zhàn)略制度、緊急事件制度等控制與管理措施。

《生物安全法》主要針對(duì)有害物和有害生物體，內(nèi)容涉及適用范圍、主管部長(zhǎng)的職權(quán)職責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)物品的進(jìn)口、減低與控制、有害物管理、行政管理、緊急事件、違法與懲罰以及過(guò)渡條款。該法的另一個(gè)特點(diǎn)在于它沒(méi)有對(duì)任何一個(gè)特定機(jī)構(gòu)做出強(qiáng)制性的要求，而僅僅是授權(quán)［9］。

而《有害物質(zhì)和新生物體法》針對(duì)的是有害物質(zhì)和新生物體，它是新西蘭目前在維護(hù)生態(tài)安全方面最主要的法律。該法的目的是通過(guò)阻止或管理有害物質(zhì)和新生物體的不利作用來(lái)保護(hù)環(huán)境與人類社會(huì)的健康和安全，并分別對(duì)環(huán)境部長(zhǎng)的權(quán)力、職能和職責(zé)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的建立和職能，有害物質(zhì)和新生物體的評(píng)估，控制措施，檢查、執(zhí)行以及補(bǔ)充的權(quán)力，上訴，緊急事件等作了詳盡的規(guī)定。

新西蘭政府還專門設(shè)立了綜合管理機(jī)構(gòu)生物安全委員會(huì)，并制定了新西蘭《生物安全戰(zhàn)略》，目標(biāo)是建立一套更可行的、完整的管理經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和人類健康的生物安全風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)［10］。

（4）澳大利亞澳大利亞是通過(guò)根據(jù)國(guó)際海事組織壓艙水指南技術(shù)和指導(dǎo)原則制定的《壓艙水管理指南》（1991年，1999年修訂）作為專門實(shí)施防治水生外來(lái)物種入侵的對(duì)策。同時(shí)，澳大利亞還制定有《國(guó)家雜草戰(zhàn)略》（1991年）和《生物多樣性保護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略》（1996年）等規(guī)范性指導(dǎo)文件，適用于清除雜草和生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的政府行動(dòng)。在1997年到2002年的5年中，國(guó)家雜草戰(zhàn)略執(zhí)行委員會(huì)成功地實(shí)現(xiàn)了《國(guó)家雜草戰(zhàn)略》的大部分目標(biāo)［11］。比較分析澳大利亞上述規(guī)范性法律文件的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)澳大利亞外來(lái)物種入侵的法律對(duì)策主要是由預(yù)防、早期檢測(cè)、控制、科學(xué)研究與公眾教育、資助計(jì)劃、國(guó)家合作等制度共同構(gòu)成的。

2.制定綜合性防治外來(lái)物種入侵的法律。典型的國(guó)家是日本。日本于2004年頒布實(shí)施了《關(guān)于防止特定外來(lái)生物致生態(tài)系統(tǒng)損害的法律》。該法的特點(diǎn)在于只將從境外引入日本的、無(wú)論當(dāng)前是否生存與日本本土之內(nèi)的生物作為法律規(guī)定需要控制的“特定外來(lái)生物”。而像渡鳥或者隨著海潮進(jìn)入日本的魚類以及植物等，由于它們是依靠自然力移動(dòng)的外來(lái)生物，因此不屬于法律規(guī)制的對(duì)象［12］。

與其他國(guó)家有關(guān)外來(lái)物種入侵立法相比，日本采用的是專門立法的方式對(duì)外來(lái)物種入侵進(jìn)行統(tǒng)一的管理和控制，它有如下特點(diǎn)：第一，沿襲了一般環(huán)境立法的規(guī)制方式，采用內(nèi)閣決定防止特定外來(lái)生物損害基本方針的方式，對(duì)特定外來(lái)生物采取措施等基本事項(xiàng)作出規(guī)定；第二，明確防止外來(lái)物種入侵的行政主管部門，規(guī)定由環(huán)境省在總體上掌管防止外來(lái)物種入侵的職權(quán)，在有關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域由環(huán)境省和農(nóng)林水產(chǎn)省分別掌管職權(quán)；第三，實(shí)行外來(lái)物種的指定制，將外來(lái)生物分為特定外來(lái)生物、未判定外來(lái)生物兩大類實(shí)行分別管理；第四，對(duì)特定外來(lái)生物實(shí)行一般禁止；第四，對(duì)未判定外來(lái)生物實(shí)行進(jìn)口申報(bào)與限制。

日本的防止特定外來(lái)生物損害基本方針的地位相當(dāng)于其他國(guó)家針對(duì)外來(lái)物種入侵制定的“國(guó)家防治戰(zhàn)略”［13］。該方針依法由主管大臣在聽(tīng)取中央環(huán)境審議會(huì)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上制定草案提交內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)。2005年日本內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)了《防止特定外來(lái)生物損害基本方針》，對(duì)特定外來(lái)生物導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)損害的基本框架、特定外來(lái)生物選定的基本事項(xiàng)、特定外來(lái)生物處理的基本事項(xiàng)、國(guó)家等特定外來(lái)生物防治的基本事項(xiàng)等重要事項(xiàng)作出了規(guī)定。

在對(duì)特定外來(lái)生物的規(guī)制方面，除了明確“特定外來(lái)生物”和“生態(tài)系統(tǒng)損害”的定義外，主要對(duì)飼養(yǎng)特定外來(lái)生物等行為規(guī)定實(shí)行一般禁止和特別禁止制、許可制以及提交報(bào)告和現(xiàn)場(chǎng)檢查制。在對(duì)特定外來(lái)生物的防治方面，該法除了確立預(yù)防外來(lái)生物損害不得進(jìn)口可能造成不良影響的外來(lái)生物、不得將飼養(yǎng)的外來(lái)生物隨意向野外丟棄、不得將已經(jīng)在野外生存的外來(lái)物種向其他地域擴(kuò)散等三原則外，還規(guī)定了政府公務(wù)員可以依法進(jìn)入他人土地、損失補(bǔ)償及其訴訟、費(fèi)用負(fù)擔(dān)以及地方公共團(tuán)體實(shí)施的特定外來(lái)生物防治措施等。在對(duì)未判定外來(lái)生物采取的措施方面，主要實(shí)行進(jìn)口申報(bào)制和進(jìn)口限制制。

此外，該法還對(duì)違法行為規(guī)定了嚴(yán)厲的制裁措施。例如在法人違法的場(chǎng)合，最高處罰的罰金可以達(dá)到一億日元。

3.以歐盟指令為依據(jù)，只在本國(guó)單項(xiàng)法律中部分規(guī)定防治外來(lái)物種入侵事項(xiàng)，又稱為歐盟國(guó)家模式，典型的國(guó)家如德國(guó)和意大利，它們均未制定專門防治外來(lái)物種入侵的法律。

由于歐盟可以通過(guò)條例、指令和決定等方式確立成員國(guó)適用的一般法律制度，因此歐洲國(guó)家可以直接、全面予以適用。在有關(guān)防治外來(lái)物種入侵的指令方面，歐盟已經(jīng)制定有棲息地指令、鳥類指令、野生生物貿(mào)易規(guī)則、環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令、林業(yè)種質(zhì)資源指令、植物健康規(guī)則、動(dòng)物健康規(guī)則、魚類健康指令、植物保護(hù)產(chǎn)品指令等，指令是對(duì)成員國(guó)的命令，但并不要求各成員國(guó)適用，而是將其作為一項(xiàng)義務(wù)要求各國(guó)在一定時(shí)間內(nèi)將指令的內(nèi)容調(diào)整為國(guó)內(nèi)法，它對(duì)達(dá)到的目標(biāo)有約束力。而具體方法則由各國(guó)自行采用。

為履行歐洲和其他國(guó)際環(huán)境公約，德國(guó)在《自然保護(hù)法》、《狩獵法》、《漁業(yè)法》、》《森林法》、《植物保護(hù)法》、《動(dòng)物疾病控制法》以及《動(dòng)物保護(hù)法》中都規(guī)定了防治外來(lái)物種入侵的條款。主要法律制度包括三個(gè)方面：

第一，是對(duì)在自然環(huán)境中釋放非本地物種的行為實(shí)行許可制。德國(guó)《自然保護(hù)法》規(guī)定，在自然環(huán)境中釋放和培育非本地的野生或非野生動(dòng)植物應(yīng)當(dāng)獲得所在區(qū)域行政主管當(dāng)局的許可。上述許可不適用農(nóng)業(yè)和林業(yè)中的植物培育。對(duì)農(nóng)業(yè)和林業(yè)有意引入物種，實(shí)行事前無(wú)害證明制，申請(qǐng)者要承擔(dān)相當(dāng)重的舉證責(zé)任證明這種危險(xiǎn)不存在或者很小。

第二，為控制無(wú)意引入外來(lái)物種，對(duì)從境外進(jìn)口原料也實(shí)行特定的許可制，只有在外來(lái)物種入侵的危險(xiǎn)被排除的條件下才給以許可。

第三，對(duì)外來(lái)物種的管理、控制和清除措施，德國(guó)并未在法律中予以規(guī)定，而是通過(guò)授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保機(jī)構(gòu)履行外來(lái)物種入侵后的治理職責(zé)。此外，聯(lián)邦各州可以在州環(huán)境保護(hù)法中制定有關(guān)控制措施。

遺憾的是，德國(guó)在行政管理機(jī)構(gòu)上對(duì)防治外來(lái)物種入侵采取了分部門管理的方式，所以無(wú)論是聯(lián)邦、還是州，有關(guān)防治外來(lái)物種入侵的管理權(quán)都分散在很多部門。此外，由于德國(guó)尚未確立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)和程序，《自然保護(hù)法》和一些州法在執(zhí)行上也不可能清楚地表明什么行為是被禁止以及如何禁止，造成許多外來(lái)物種被無(wú)意釋放到環(huán)境之中［14］。

意大利采取了在國(guó)家有關(guān)規(guī)范性文件中規(guī)定外來(lái)物種入侵防治措施的辦法。例如，1997年的《共和國(guó)總統(tǒng)357政令》直接采納了歐盟棲息地指令。該政令的目的是保護(hù)物種及其棲息地，要求對(duì)非本地物種的有意引入實(shí)行許可制，由國(guó)家野生動(dòng)物機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)擬引入的外來(lái)物種實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。只有在證明引入不會(huì)給自然棲息地和本地動(dòng)植物帶來(lái)危害的情況下才由環(huán)境部長(zhǎng)發(fā)放許可。但是哪些物種屬于非本地物種政令并未予以明確。因此具體的實(shí)施還必須依靠地方制定更嚴(yán)格的外來(lái)物種引入規(guī)定。

1992年的《第157號(hào)國(guó)家法律關(guān)于保護(hù)野生生物和限制捕獵的規(guī)定》是適用于哺乳動(dòng)物和鳥類野生生物保護(hù)的法律，主要立法目的是保護(hù)野生生物和限制狩獵。其中，對(duì)為恢復(fù)阿爾卑斯山地區(qū)種群目的的引入行為作出了規(guī)定，要求在遵循國(guó)家野生生物機(jī)構(gòu)建議的條件下制訂再引入計(jì)劃并由農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)許可實(shí)施。

在意大利，有關(guān)控制和清除計(jì)劃的法律基礎(chǔ)并不明確?！兜?57號(hào)國(guó)家法律》僅規(guī)定了野生生物保護(hù)的一般原則，即野生生物應(yīng)當(dāng)處于自然狀態(tài)。只有當(dāng)出現(xiàn)可能對(duì)野生生物產(chǎn)生明顯影響的情況時(shí)才可以采取措施對(duì)物種實(shí)行控制。

鑒于1948年由北美洲引入意大利西北部的灰松鼠嚴(yán)重威脅本地原產(chǎn)的紅松鼠的生存，20世紀(jì)90年代意大利政府曾發(fā)起一場(chǎng)清除灰松鼠行動(dòng)，但這一行動(dòng)因公眾提起訴訟而被法院判決終止。對(duì)此，環(huán)境部長(zhǎng)只能建議而不能命令這種控制措施的實(shí)施，控制行動(dòng)必須由省級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。

為履行《瀕危物種國(guó)際貿(mào)易控制公約》，意大利于1992年制定了《第150號(hào)國(guó)家法律》。該法主要適用于對(duì)逃逸危險(xiǎn)動(dòng)物管制的行為，其中也包括外來(lái)物種［15］。

（三）比較分析

1.有關(guān)外來(lái)物種入侵防治條約以及國(guó)際組織指南性文件對(duì)各國(guó)立法具有普遍的影響。盡管各國(guó)針對(duì)外來(lái)物種入侵確立的法律方法各不相一，但總體上都選擇了“法律＋國(guó)家防治戰(zhàn)略”的立法模式。這一點(diǎn)與20世紀(jì)80年代以后國(guó)際社會(huì)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域確立的“框架條約＋議定書（協(xié)定）＋附件”的國(guó)際環(huán)境條約模式極為相似，應(yīng)當(dāng)引起我們的注意。只不過(guò)因國(guó)家結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境、地理位置、立法傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和外來(lái)物種入侵狀況的不同，每個(gè)國(guó)家的防治入侵外來(lái)物種的立法模式也不盡相同。

2.各國(guó)外來(lái)物種入侵防治法律制度主要體現(xiàn)在預(yù)防、控制以及清除等內(nèi)容方面。比較上述三類模式的國(guó)家立法，不難發(fā)現(xiàn)各國(guó)在外來(lái)物種入侵的防治立法方面，不外乎設(shè)立了包括預(yù)防、早期監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)、控制管理評(píng)估等在內(nèi)的全過(guò)程監(jiān)控制度，以確保外來(lái)入侵物種“從搖籃到墳?zāi)埂倍继幱谟行У谋O(jiān)管之下。其中，早期預(yù)防和監(jiān)測(cè)措施的實(shí)施又是各種措施的重中之重。

此外，鑒于防治外來(lái)物種入侵涉及政府諸多部門的職權(quán)，各國(guó)還通過(guò)立法確立了專門的管理機(jī)構(gòu)或者設(shè)立高級(jí)別的委員會(huì)對(duì)外來(lái)物種實(shí)行統(tǒng)一管理。選擇跨部門機(jī)構(gòu)的模式不僅僅是出于職能集中的考慮，也在于入侵外來(lái)物種防治是一個(gè)綜合性的工程，需要得到各部門、社會(huì)各主體的支持。此外，跨部門機(jī)構(gòu)還能協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系和利益，有利于提高行政效率。

通過(guò)比較可以看出，在入侵物種防治上，國(guó)家防治戰(zhàn)略扮演著極其重要的角色。這可能有兩方面的原因，一是由于戰(zhàn)略本身的內(nèi)容較法律抽象、宏觀，對(duì)整個(gè)防治工作有提綱挈領(lǐng)之用。二是戰(zhàn)略相對(duì)于法律來(lái)說(shuō)更為靈活，在立法（包括制定、修改、廢除等）程序復(fù)雜的國(guó)家，這點(diǎn)優(yōu)勢(shì)就更為突出。

三、我國(guó)外來(lái)物種入侵立法模式的合理選擇

（一）我國(guó)防治外來(lái)物種入侵立法的現(xiàn)有模式與存在問(wèn)題

早在20世紀(jì)50年代，我國(guó)政府就在部門規(guī)章中確立了國(guó)內(nèi)不同地區(qū)之間引入農(nóng)業(yè)物種的管理規(guī)則。但我國(guó)政府真正意識(shí)到外來(lái)物種入侵的危害是在20世紀(jì)末葉以后。對(duì)此，我國(guó)的法律策略主要采取了國(guó)務(wù)院和各部門制定條例或者部門規(guī)章的方式對(duì)防治外來(lái)物種入侵予以規(guī)范的。20世紀(jì)末葉以后，全國(guó)人大常委會(huì)陸續(xù)通過(guò)制定或者修訂國(guó)家法律，在《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《動(dòng)物防疫法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》、《種子法》、《漁業(yè)法》以及《畜牧法》等八部法律中規(guī)定了防治外來(lái)物種入侵的條款，對(duì)從境外引入外來(lái)物種或者在國(guó)內(nèi)異地引入物種的行為確立了審批制度，要求在經(jīng)過(guò)檢疫或科學(xué)論證后才準(zhǔn)予引入，并且應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的安全措施。

從法律淵源的角度看，我國(guó)有關(guān)外來(lái)入侵物種防治的立法在數(shù)量上已經(jīng)比較豐富，相應(yīng)的監(jiān)督管理體制也已經(jīng)建立。但因法律規(guī)定與國(guó)務(wù)院授權(quán)環(huán)保、衛(wèi)生、動(dòng)植物檢疫、海洋、草原、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)以及畜牧獸醫(yī)等九大行政主管部門負(fù)有防治外來(lái)物種入侵的管理責(zé)任，所以在尚未構(gòu)建國(guó)家統(tǒng)一管制模式的前提下，各該立法目的與防治外來(lái)物種入侵無(wú)關(guān)的上述法律只對(duì)防治外來(lái)物種入侵作出原則性規(guī)定，未能實(shí)質(zhì)上對(duì)外來(lái)物種入侵管制的法定職權(quán)關(guān)系作出明晰的規(guī)定。因外來(lái)物種防治所涉及的事項(xiàng)領(lǐng)域非常廣泛，各部門只能在權(quán)限范圍內(nèi)通過(guò)制定部門規(guī)章或者決定的方式，確立與防治外來(lái)物種入侵“單打獨(dú)斗”的執(zhí)行措施。

例如，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局曾分別在《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》（2000年）、《2003年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作要點(diǎn)》和《關(guān)于加強(qiáng)外來(lái)入侵物種防治工作的通知》（2003年）中，要求建立轉(zhuǎn)基因生物活體及其產(chǎn)品的進(jìn)出口管理制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，防止外來(lái)物種入侵，并要求各級(jí)環(huán)保部門聯(lián)合有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)物種引入的監(jiān)管工作；國(guó)家林業(yè)局則在《商業(yè)性經(jīng)營(yíng)利用馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成熟的梅花鹿等54種陸生野生動(dòng)物名單》（2003年）中，對(duì)列名中的外來(lái)物種在馴養(yǎng)繁殖、運(yùn)輸、經(jīng)營(yíng)利用、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)規(guī)定采取措施防范其逃逸至野外；農(nóng)業(yè)部在《水產(chǎn)苗種管理辦法》（2005年）中規(guī)定進(jìn)口水產(chǎn)苗種投放于河流等自然水域要遵守外來(lái)物種管理規(guī)定；衛(wèi)生部在《關(guān)于加強(qiáng)紅火蟻傷人事件監(jiān)測(cè)防控工作的通知》（2005年）中要求防治入侵紅火蟻對(duì)人類的侵害；建設(shè)部在《城市濕地公園規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則(試行)》（2005年）中要求防止外來(lái)物種入侵城市濕地；國(guó)家林業(yè)局在《國(guó)家林業(yè)局2006年工作要點(diǎn)》（2006年）中規(guī)定，要研究起草外來(lái)物種管理等法規(guī)、規(guī)章。

日益嚴(yán)重的外來(lái)物種入侵狀況說(shuō)明，我國(guó)在防治外來(lái)入侵物種的立法及其執(zhí)行機(jī)制上還存在著制度的障礙。

從制度內(nèi)容上看，上述涉及外來(lái)物種入侵管理的八部國(guó)家法律而言，它們大多運(yùn)用的是禁止性規(guī)范、號(hào)召性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范，尚未明確確立包括預(yù)防、早期監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)、控制管理評(píng)估等一整套防治外來(lái)物種入侵在內(nèi)的行政監(jiān)控和規(guī)制制度，更缺乏專門防治外來(lái)物種入侵的法律或者行政法規(guī)。國(guó)務(wù)院及其各部門制定發(fā)布的規(guī)章辦法只能在各自的職權(quán)范圍內(nèi)作局部的修補(bǔ)，這種狀況已經(jīng)嚴(yán)重地制約了我國(guó)在外來(lái)物種管理和控制方面采取全面、有效的防治行動(dòng)。

此外，在對(duì)外來(lái)物種引入行為的控制中，現(xiàn)有法律、法規(guī)等規(guī)定尚未區(qū)分和論證有意與無(wú)意的引入行為，更未建立積極的外來(lái)物種入侵的路徑識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在涉及外來(lái)物種入侵管制的衛(wèi)生防疫和動(dòng)植物檢疫管理實(shí)踐中，重點(diǎn)依舊放在對(duì)無(wú)意引入的防范方面，而忽視對(duì)有意引入的規(guī)制。在我國(guó)，有意引入外來(lái)物種的行為所導(dǎo)致的損失在全部引入行為所導(dǎo)致?lián)p失中占有很大的比重，相關(guān)法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致了有意引入外來(lái)物種的活動(dòng)長(zhǎng)期失控并且危害仍在繼續(xù)，它表明我國(guó)現(xiàn)有涉及外來(lái)物種的法律規(guī)定尚存在著價(jià)值定位和利益取向上的誤區(qū)。

（二）合理構(gòu)建我國(guó)防治外來(lái)物種入侵立法模式之我見(jiàn)

1.應(yīng)當(dāng)選擇“法律＋國(guó)家防治戰(zhàn)略”模式構(gòu)建我國(guó)防治外來(lái)物種入侵法律制度。從以上比較分析可以看出，無(wú)論國(guó)際社會(huì)還是國(guó)內(nèi)立法，防治外來(lái)物種入侵對(duì)策立法所選擇的主要模式是“法律＋國(guó)家防治戰(zhàn)略”。實(shí)踐證明，這種模式一方面可以與國(guó)際社會(huì)有關(guān)外來(lái)物種入侵的防治對(duì)策保持一致并可以適時(shí)更新，另一方面對(duì)各國(guó)現(xiàn)行行政管理體制的影響也較小，有利于國(guó)家采取綜合防治對(duì)策應(yīng)對(duì)日益加劇的外來(lái)物種入侵現(xiàn)象。相對(duì)而言，因歐盟國(guó)家與歐盟統(tǒng)一法機(jī)制相關(guān)，因此歐盟各國(guó)立法所選擇的模式與機(jī)制對(duì)我國(guó)并不具有較大的借鑒意義。

2.應(yīng)當(dāng)以預(yù)防原則為基礎(chǔ)構(gòu)建防治外來(lái)物種入侵的法律對(duì)策。在外來(lái)物種入侵防治領(lǐng)域，實(shí)施預(yù)防原則主要應(yīng)當(dāng)建立三方面的法律制度：一是對(duì)有意引入外來(lái)物種行為實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，二是對(duì)外來(lái)物種有意引入實(shí)行許可制度，三是對(duì)有意引入外來(lái)物種行為構(gòu)建全過(guò)程規(guī)制制度。

目前，我國(guó)已在農(nóng)業(yè)和林業(yè)主管部門分別設(shè)立了外來(lái)入侵生物預(yù)防與控制研究中心和林業(yè)有害生物檢驗(yàn)鑒定中心，在進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫程序中規(guī)定了審批許可程序，但因各種措施和方法僅僅著眼于某個(gè)領(lǐng)域、某個(gè)目標(biāo)以及某些經(jīng)濟(jì)利益的單一衡量，所以在執(zhí)行效果上不僅會(huì)受到部門職權(quán)職責(zé)的局限，也會(huì)受到制度目的不同的限制。

筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立超越部門及其利益、集合各學(xué)科專家構(gòu)成的跨部門外來(lái)物種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。針對(duì)有意引入和無(wú)意引入，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和許可實(shí)行不同的程序與方法。例如，對(duì)于有意引入應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括對(duì)入侵路徑的識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)或環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)維度應(yīng)對(duì)包括對(duì)人體健康、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、本土動(dòng)植物、環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)等效益和損失的比較。

在許可制度的構(gòu)建方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立名錄制度（又稱清單制度）指導(dǎo)外來(lái)物種防治。目前，我國(guó)已陸續(xù)發(fā)布了若干入侵物種名單，如《中國(guó)第一批入侵外來(lái)物種名單》（2003年）、《進(jìn)境植物檢疫危險(xiǎn)性病蟲雜草名錄》（2004年）。但是這種名錄制度目前只是我國(guó)各部門應(yīng)急防治外來(lái)物種入侵的方式，應(yīng)當(dāng)盡早將其“升格”為法律規(guī)范。

此外，在有意引入外來(lái)物種之前、之中和之后等各個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法確立早期監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)、控制和根除、評(píng)估等不同的防治措施。

3.應(yīng)當(dāng)建立跨部門的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外來(lái)物種防治的統(tǒng)一管理。如上所述，我國(guó)現(xiàn)有對(duì)外來(lái)物種實(shí)行管理的權(quán)限一直依法由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、邊防和檢疫、交通以及環(huán)保等部門負(fù)責(zé)管理。出于本部門利益的考慮，各部門行使與入侵外來(lái)物種相關(guān)權(quán)力時(shí)往往更關(guān)注短期的、局部的利益，而忽視了長(zhǎng)期的、全局的利益，從而導(dǎo)致決策的整體性失誤。為防止決策失誤，我國(guó)已設(shè)立有入侵外來(lái)物種防治協(xié)作組，但該機(jī)構(gòu)的法律地位尚不明確。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法將外來(lái)物種防治的統(tǒng)一綜合監(jiān)督管理職權(quán)授權(quán)某個(gè)部門行使，輔之以農(nóng)、林、檢驗(yàn)檢疫、科技、財(cái)政、外貿(mào)等部門內(nèi)部的專門管理。

此外，可以參考借鑒美國(guó)國(guó)家入侵物種防治委員會(huì)或者新西蘭模式，[美國(guó)國(guó)家入侵物種防治委員會(huì)的成員包括國(guó)務(wù)卿、財(cái)政部部長(zhǎng)、國(guó)防部部長(zhǎng)、內(nèi)政部部長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)、商務(wù)部部長(zhǎng)、運(yùn)輸部部長(zhǎng)、聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)、國(guó)土安全部部長(zhǎng)以及美國(guó)貿(mào)易代表辦公室主任。該委員會(huì)由農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)、商務(wù)部部長(zhǎng)以及內(nèi)政部部長(zhǎng)擔(dān)任聯(lián)合主席。而新西蘭則將外來(lái)物種入侵防治的專門管理賦予某政府部門，在該部門下設(shè)立跨部門的安全委員會(huì)。]建立由各部門官員和各領(lǐng)域?qū)＜乙约安煌娲順?gòu)成的政府咨詢和綜合決策機(jī)構(gòu)，輔助外來(lái)物種入侵防治的主管部門制定有關(guān)統(tǒng)一性的防治戰(zhàn)略或者方針政策。

四、結(jié)論

面對(duì)日益嚴(yán)重的外來(lái)物種入侵，世界各國(guó)已在國(guó)際環(huán)境條約和相關(guān)國(guó)際文件的基礎(chǔ)上制定了本國(guó)法律和執(zhí)行戰(zhàn)略，并建立了相應(yīng)的行政管制體制。在我國(guó)，盡管目前的國(guó)家立法在進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫、動(dòng)物防疫、海洋環(huán)境保護(hù)、草原、農(nóng)業(yè)（種子）、畜牧和漁業(yè)領(lǐng)域確立了防治外來(lái)物種的綜合性原則，但因缺乏有效的綜合決策機(jī)制和管理機(jī)制，各種措施在具體適用上還存在著許多障礙。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在比較外國(guó)外來(lái)物種入侵防治立法與管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，建立一套行之有效的外來(lái)入侵物種防治體制，并盡快制定一部綜合性外來(lái)入侵物種防治法律及其相應(yīng)的國(guó)家戰(zhàn)略，確立整合性外來(lái)入侵物種防治的預(yù)防原則及其制度，以及全過(guò)程控制制度和具體措施。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在政府層面建立對(duì)外來(lái)物種入侵防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，并建立跨部門的政府咨詢和綜合決策機(jī)構(gòu)，提高外來(lái)入侵物種防治領(lǐng)域的行政效率。

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本文責(zé)任編輯：曹明德