影響環(huán)境資源法實(shí)施的障礙研究

摘 要：“十五規(guī)劃”期間的環(huán)境資源狀況說(shuō)明，我國(guó)的環(huán)境資源法沒(méi)有得到有效實(shí)施。當(dāng)前環(huán)境法律法規(guī)實(shí)施不力的深層原因，在于開(kāi)展環(huán)境資源保護(hù)工作在短期內(nèi)既不符合地方政府的經(jīng)濟(jì)利益，也不符合地方政府的政治利益，還在于立法工作中的部門(mén)利益問(wèn)題嚴(yán)重影響國(guó)家層面環(huán)境資源立法的質(zhì)量。為了有效實(shí)施環(huán)境資源法，應(yīng)當(dāng)建立有利于環(huán)境資源法全面實(shí)施的機(jī)制，加強(qiáng)民主立法和科學(xué)立法，并強(qiáng)化環(huán)境資源法律和有關(guān)法律的執(zhí)法、司法和監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：環(huán)境資源法；實(shí)施；機(jī)制；法制

中圖分類(lèi)號(hào)：DF468 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、我國(guó)環(huán)境資源法實(shí)施的若干情況

什么是法律實(shí)施？吳大英、沈宗靈說(shuō)，法律實(shí)施就是把憲法和法律規(guī)定付諸實(shí)踐，把文字的規(guī)定變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)［1］。筆者據(jù)此認(rèn)為，所謂環(huán)境資源法的實(shí)施，就是把憲法和法律有關(guān)保護(hù)環(huán)境資源的規(guī)定付諸實(shí)踐，把保護(hù)環(huán)境資源的文字規(guī)定變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)。

如何評(píng)價(jià)法律的實(shí)施狀況？全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“七五”規(guī)劃法學(xué)重點(diǎn)科研項(xiàng)目《法理學(xué)研究》提出了評(píng)價(jià)法律實(shí)施的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：

第一，國(guó)家和社會(huì)的利益，公民和組織的合法利益是否（或在什么程度上）受到保護(hù)；違法者（包括犯罪者）在人口中的比重以及他們是否依法受到制裁；民事糾紛是否得到合理解決。

第二，一般公民和國(guó)家工作人員，特別是國(guó)家機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和執(zhí)法、司法人員的法律意識(shí)是否增長(zhǎng)（或增長(zhǎng)到什么程度）。

第三，與其他時(shí)期、其他地域或國(guó)家的法律實(shí)行情況進(jìn)行可比性研究。

第四，法律的社會(huì)功能、社會(huì)目的是否有效實(shí)現(xiàn)及其程度［2］。

這一評(píng)價(jià)體系著重于從“法律實(shí)施的社會(huì)效益，即法律的一定社會(huì)目的或社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)及其程度”來(lái)評(píng)價(jià)法律實(shí)施［2］265。它的意義在于從法的整體實(shí)現(xiàn)的程度及其實(shí)現(xiàn)的社會(huì)效果這一角度，來(lái)衡量一個(gè)社會(huì)的法治狀況，從而得出一個(gè)適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)結(jié)論。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)考核我國(guó)環(huán)境資源法律的實(shí)施效果，具有一定的參考價(jià)值。

根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，可以認(rèn)定我國(guó)的環(huán)境資源法律沒(méi)有得到有效實(shí)施。1979年以來(lái)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)已經(jīng)制定了26部環(huán)境資源法律，基本形成了環(huán)境資源法律體系，但這些法律的實(shí)施情況又是如何呢？舉一個(gè)最近的例證：2006年8月27日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行全體會(huì)議，聽(tīng)取環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施情況的檢查報(bào)告。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)盛華仁在《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于跟蹤檢查有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）中說(shuō)，“十五”時(shí)期環(huán)境保護(hù)的兩個(gè)主要指標(biāo)沒(méi)有完成：二氧化硫排放量不降反升；化學(xué)需氧量排放量明顯反彈。發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，在我國(guó)已集中出現(xiàn)。” ［3］

《報(bào)告》指出：“二氧化硫排放量，‘十五’計(jì)劃要求消減10%，實(shí)際上不僅沒(méi)有減少，反而大幅度上升，2005年排放量達(dá)到2 549萬(wàn)噸，比2000年增加了27%；化學(xué)需氧量排放量，‘十五’計(jì)劃要求消減10%，2005年實(shí)際排放1 414萬(wàn)噸，只比2000年減少了2%，但比2004年又增加了5%，出現(xiàn)了明顯的反彈趨勢(shì)。

2005年全國(guó)城市生活垃圾集中處理率雖然已經(jīng)達(dá)到52%，但從有關(guān)部門(mén)的調(diào)查數(shù)據(jù)看，實(shí)際上無(wú)害化處理率大約只有35%。這就是說(shuō)，全國(guó)還有將近一半的城市生活垃圾沒(méi)有經(jīng)過(guò)有效處理。大量的低標(biāo)準(zhǔn)填埋處理方式，必將產(chǎn)生有害的滲濾液，對(duì)地下水、地表水造成嚴(yán)重污染。

我國(guó)的危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置工作也進(jìn)展緩慢。2003年，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組針對(duì)非典醫(yī)療廢物可能傳播疫情的情況，提出必須加快危險(xiǎn)物處置中心設(shè)施建設(shè)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據(jù)檢查組的建議，制定了《全國(guó)危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，共安排新建處置設(shè)施331個(gè)，計(jì)劃總投資150億元。截至目前，已建和在建的只有70個(gè)，總投資約38億元，僅完成計(jì)劃的25.3%。”［3］6

以上情況證實(shí)了我的上述觀點(diǎn)，我國(guó)環(huán)境資源法律沒(méi)有得到有效的實(shí)施。

國(guó)家“十一五規(guī)劃”，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作又提出了新的任務(wù)，即要求“十一五”時(shí)期，在實(shí)現(xiàn)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻一番的同時(shí)，比“十五”時(shí)期，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右，主要污染物二氧化硫和化學(xué)需氧量排放總量減少10％。該規(guī)劃明確規(guī)定，上述三項(xiàng)指標(biāo)是“約束性指標(biāo)”［4］。國(guó)家首次把上述環(huán)境資源保護(hù)目標(biāo)作為約束性指標(biāo)，引起了社會(huì)各方面的高度關(guān)注。

但“十一五規(guī)劃”開(kāi)局之年的實(shí)際執(zhí)行情況如何呢？根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，2006年上半年我國(guó)能源的單位能耗上升了0.8%，二氧化硫排放上升了6.5%，化學(xué)需氧量排放量上升了4.1%［5］。這就是說(shuō)，環(huán)境污染的老賬不但沒(méi)有還清，反而又欠下新賬。2006年上半年新開(kāi)工約10萬(wàn)個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，投資規(guī)模增長(zhǎng)了29.8%。現(xiàn)在又有40%的項(xiàng)目在土地征用、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和審核程序上，不同程度地存在著違法違規(guī)的現(xiàn)象。有的縣級(jí)環(huán)保部門(mén)審批的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)行率只有30%到40%。以二氧化硫的污染控制為例，2006年上半年新上馬的燃煤機(jī)組達(dá)3 200萬(wàn)千瓦，但是同步運(yùn)行脫硫裝置的只占一半［5］。

根據(jù)2006年前三個(gè)季度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比去年同期增長(zhǎng)10.7%，達(dá)到141 477億元人民幣［9］。雖然污染和節(jié)能降耗的數(shù)據(jù)尚在統(tǒng)計(jì)核算中，但發(fā)電量增長(zhǎng)的數(shù)字已經(jīng)公布，即2006年前三個(gè)季度比2005年同期增長(zhǎng)12.9%［7］。這在一個(gè)側(cè)面上告訴我們，節(jié)能降耗的目標(biāo)再一次沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

實(shí)踐不斷向我們發(fā)問(wèn)，我國(guó)環(huán)境資源法律為什么實(shí)施不力？根本性的原因究竟在哪里？

二、影響環(huán)境資源法律實(shí)施的機(jī)制障礙

對(duì)于我國(guó)環(huán)境資源法律為什么實(shí)施不力的原因，人們常常歸結(jié)為“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”。最近指責(zé)地方政府違法的現(xiàn)象比較普遍，也處分了因本地環(huán)境污染嚴(yán)重和違法占地而對(duì)此負(fù)責(zé)的一些地方政府和主管部門(mén)的一些負(fù)責(zé)人。給人的感覺(jué)，污染嚴(yán)重、生態(tài)破壞的主要原因在于地方政府違法，而地方政府責(zé)任人之所以違法破壞環(huán)境資源又在于其追求政績(jī)多撈選票。根據(jù)有關(guān)部門(mén)的調(diào)研情況，我認(rèn)為問(wèn)題沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。下面，我試圖從污染環(huán)境的違法現(xiàn)象入手，找到“隱藏”在其背后的、產(chǎn)生這些問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)原因、社會(huì)原因和體制機(jī)制原因，對(duì)環(huán)境法律執(zhí)行不力的根源進(jìn)行盡可能深入的分析。

我認(rèn)為，目前的“分灶吃飯”的財(cái)政體制或者分成辦法不利于地方政府重視環(huán)境與資源保護(hù)工作。目前在一些地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，之所以出現(xiàn)諸多的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的問(wèn)題，例如地方政府或明或暗地支持一些單位公然違反環(huán)境與資源保護(hù)法律，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)不良后果，其中固然有認(rèn)識(shí)原因和追求政績(jī)多撈選票等動(dòng)機(jī)，但從財(cái)政體制的角度講，根本的原因是地方政府全力追求本地方的經(jīng)濟(jì)利益。在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政是采取“分灶吃飯”的制度，地方政府所屬的干部生活條件好壞，工資水平的高低，直接取決于地方政府的財(cái)政狀況。而由于地方政府的財(cái)政收入直接與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度掛鉤，只有高速度增長(zhǎng)，才能改善地方政府的財(cái)政收入狀況，也才能提高當(dāng)?shù)馗刹康氖杖胨剑裕非蟾咚俣炔⒉皇堑胤绞组L(zhǎng)一個(gè)人的主觀愿望，而是符合當(dāng)?shù)厮懈刹康脑竿蚨鴷?huì)得到當(dāng)?shù)芈毮軝C(jī)構(gòu)和干部們的普遍支持。

回顧一下我國(guó)財(cái)政制度改革的歷史。20世紀(jì)80年代開(kāi)始經(jīng)濟(jì)體制改革之后，中央財(cái)政集中度越來(lái)越低，在全國(guó)財(cái)政收入中，中央財(cái)政一度只占不到10％。由于財(cái)政集中度過(guò)低，中央的權(quán)威受到影響。1993年以后，實(shí)行分稅制改革，劃分了國(guó)稅、地稅，逐步扭轉(zhuǎn)了這一局面。到1999年、2000年，情況發(fā)生了根本性的變化，財(cái)政收入格局變?yōu)椤拔迦保词窃谌珖?guó)財(cái)政收入中，中央財(cái)政占了50％，省市級(jí)財(cái)政占30％，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政占20％。其中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政所供養(yǎng)人員占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的67％，但是財(cái)力只占20％，所以縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政普遍負(fù)債累累。而縣鄉(xiāng)是直接面向農(nóng)村的，因而有人指出，財(cái)政分配不合理，是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題積重難返的根源。其實(shí)，環(huán)境資源問(wèn)題的根源也是如此。地方的事權(quán)不斷增加，而其財(cái)權(quán)卻有相對(duì)減少的趨勢(shì)。中央與地方財(cái)政收入的分成比例，2004年已經(jīng)上升到55：45。因此，地方政府必須尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)彌補(bǔ)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事業(yè)所需資金的不足。在現(xiàn)行體制下，地方政府對(duì)各類(lèi)資源仍保持著強(qiáng)大的控制權(quán)，由此出現(xiàn)了地方政府之間為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而進(jìn)行的激烈競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)是上世紀(jì)90年代中期以來(lái)各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Γ涔餐奶攸c(diǎn)就是以犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境和資源為代價(jià)的。無(wú)論誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任地方領(lǐng)導(dǎo)，都不得不在千方百計(jì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)這個(gè)問(wèn)題上耗費(fèi)精力。

一些地方的工業(yè)熱、開(kāi)發(fā)區(qū)熱，也與目前的金融體制有關(guān)。前不久，內(nèi)蒙古新豐電廠項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)并發(fā)生了重大施工事故，為此國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議作出決定，對(duì)直接責(zé)任人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理，其中給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分7人，移交司法機(jī)關(guān)處理2人，并責(zé)成對(duì)項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的內(nèi)蒙古自治區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)向國(guó)務(wù)院作出書(shū)面檢查，并對(duì)全區(qū)違規(guī)建設(shè)電站規(guī)模高達(dá)860萬(wàn)千瓦的問(wèn)題予以通報(bào)批評(píng)，所有違規(guī)電站項(xiàng)目一律停止建設(shè)。 內(nèi)蒙古為什么要大上火電項(xiàng)目？其中另一個(gè)原因，就是國(guó)內(nèi)9家銀行與2家財(cái)務(wù)公司給其提供了200億元電力貸款，其中已有60億元用到了7個(gè)違規(guī)項(xiàng)目上［8］。地方從銀行拿到錢(qián)，必然要上項(xiàng)目，合法要上，非法也要上，否則如何還貸？既然上項(xiàng)目又可以貸款，何樂(lè)不為？以上是地方政府大辦工業(yè)的第一個(gè)好處。至于上項(xiàng)目必然占用土地、污染環(huán)境的問(wèn)題，地方政府只能將其放到次要地位了。

第二個(gè)好處，就是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上去了，政績(jī)也就上去了，地方政府負(fù)責(zé)人的職務(wù)提升也就有了“資本”了。也就是說(shuō)，除了財(cái)政推、銀行拉之外，政府職能未轉(zhuǎn)變、用人機(jī)制不合理也是引導(dǎo)各地?fù)尳?xiàng)目、加重環(huán)境污染的深層原因。

既然不顧環(huán)境保護(hù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)有那么多的利益，地方政府負(fù)責(zé)人必然趨之若鶩。這里又涉及到地方環(huán)保局的管理體制。 雖然環(huán)境保護(hù)法賦予環(huán)保部門(mén)對(duì)新建擴(kuò)建項(xiàng)目有“一票否決”的權(quán)力，但是“官帽子”掌握在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)手里，地方環(huán)保局根本不可能自主行使這個(gè)權(quán)力，否則地方環(huán)保局長(zhǎng)的官位難保。因此，法律規(guī)定的環(huán)保部門(mén)“一票否決”權(quán)力不可能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

這也足以說(shuō)明，我國(guó)多數(shù)環(huán)境法律法規(guī)之所以執(zhí)行不力，中央下達(dá)的節(jié)能降耗、保護(hù)環(huán)境的指標(biāo)之所以不易落實(shí)，根源在于這些指標(biāo)既不符合下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)利益，也不符合下級(jí)政府的政治利益，因而得不到地方政府真心實(shí)意的支持。

三、立法階段的機(jī)制障礙

法律能否有效實(shí)施，還要看法律本身是否公平合理。公平合理的法律，是法律有效實(shí)施的重要前提和基礎(chǔ)。為什么要提起這個(gè)問(wèn)題呢？這與當(dāng)前一些部門(mén)過(guò)于謀取本部門(mén)利益而影響國(guó)家利益有關(guān)。當(dāng)前要高度注意政府機(jī)構(gòu)中的部門(mén)利益問(wèn)題。所謂部門(mén)利益是指行政部門(mén)偏離公共利益導(dǎo)向，追求部門(mén)局部利益，變相實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體的利益，其實(shí)質(zhì)就是“權(quán)力衙門(mén)化”與“衙門(mén)權(quán)力利益化”。

近年來(lái)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)中的部門(mén)利益問(wèn)題日益突出。在決策或履行職能過(guò)程中，有些部門(mén)過(guò)多從本部門(mén)的利益出發(fā)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)、維護(hù)與謀取本部門(mén)的利益，影響了國(guó)家決策的戰(zhàn)略性、正確性和前瞻性，損害了社會(huì)公正與人民利益，增添了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)險(xiǎn)。尤其要高度關(guān)注部門(mén)利益法定化。 依法行政和依法執(zhí)政本是社會(huì)主義法治和現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求，但是一些政府機(jī)構(gòu)廣泛存在著借立法來(lái)謀取、鞏固部門(mén)利益的現(xiàn)象。如通過(guò)“職權(quán)法定”、“行為法定”與“程序法定”使部門(mén)利益法定化。有些政府部門(mén)利用本部門(mén)掌控的資源優(yōu)勢(shì)，在制定有關(guān)法律草案時(shí)，千方百計(jì)為部門(mén)爭(zhēng)權(quán)力、爭(zhēng)利益，借法律來(lái)鞏固部門(mén)利益，獲取執(zhí)法權(quán)，獲得相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和財(cái)權(quán)。其結(jié)果是，將部門(mén)意志上升為國(guó)家意志，或?qū)?guó)家意志歪曲為部門(mén)意志，以部門(mén)利益取代國(guó)家利益，借維護(hù)國(guó)家利益之名，行謀取部門(mén)利益之實(shí)，使部門(mén)利益出現(xiàn)比較嚴(yán)重的國(guó)家化傾向。有時(shí)中央幾個(gè)部門(mén)經(jīng)反復(fù)討價(jià)還價(jià)在“利益均沾”上取得了一致意見(jiàn)，但卻給地方和群眾辦事加大了過(guò)高的成本，使法規(guī)變得不可行。在中央提出全面構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的形勢(shì)下，這個(gè)問(wèn)題到了必須認(rèn)真解決的時(shí)候了。

四、貫徹中央建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的決定，為環(huán)境資源法律的全面實(shí)施掃清障礙

（一）建立有利于環(huán)境資源法律全面實(shí)施的機(jī)制

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出，必須堅(jiān)持以人為本，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀。要以解決危害群眾健康和影響可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問(wèn)題為重點(diǎn)，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。要完善有利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、價(jià)格政策，建立生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)體系和補(bǔ)償機(jī)制［9］。《決定》還指出，要完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。要健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入。進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法制化，以保障各級(jí)政權(quán)建設(shè)的需要。要完善財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策和省以下財(cái)政管理體制，著力解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。要逐步增加國(guó)家財(cái)政投資規(guī)模，不斷增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力［9］。《決定》為今后的財(cái)稅體制改革指明了方向。

筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看還應(yīng)做到：

第一，要逐步將地方政府從目前的“準(zhǔn)企業(yè)”狀態(tài)還原為真正意義上的政府，把資源配置的權(quán)力真正交給市場(chǎng)，從根本上避免政府對(duì)企業(yè)各種不合理的行政干預(yù)。

第二，要用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，即用正確的導(dǎo)向來(lái)引導(dǎo)干部。提拔了一個(gè)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的干部，就會(huì)鼓舞一批堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的干部；相反，提拔了一個(gè)反對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的干部，就會(huì)傷害一批堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的干部。

第三，如果一時(shí)不能改變“分灶吃飯”的財(cái)政體制，中央和地方財(cái)政當(dāng)前都要加大對(duì)環(huán)境保護(hù)、治理的轉(zhuǎn)移支付的力度。各級(jí)政府都要切實(shí)履行改善生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。目前，要在繼續(xù)加大國(guó)債資金和各級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)環(huán)保投資力度的同時(shí)，還要鼓勵(lì)社會(huì)資金、外資等參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。如果不在環(huán)保投入上足額保證，那么，試圖如期完成“十一五規(guī)劃”規(guī)定的資源節(jié)約和污染控制指標(biāo)，是絕無(wú)可能的。

（二）認(rèn)真解決立法工作存在的部門(mén)利益問(wèn)題，做好民主立法、科學(xué)立法

在環(huán)境資源領(lǐng)域?qū)嵤┟裰髁⒎ㄒ龅剑?/p>

第一，立法工作要按照立法法的要求，進(jìn)一步民主化、公開(kāi)化，要讓地方直接參與。

第二，起草法律草案盡量由地位超脫的機(jī)構(gòu)進(jìn)行。起草工作要有高層領(lǐng)導(dǎo)直接組織，防止各自為政，互相牽扯。

第三，要依法提高法律法規(guī)草案在人大審議期間的審議質(zhì)量，使制定的法律法規(guī)真正代表最廣大人民的根本利益。

第四，在改革財(cái)政體制的同時(shí)，還應(yīng)適度擴(kuò)大地方的立法權(quán)限，使地方能夠根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，制定出更加符合本地實(shí)際情況的地方性法規(guī)。

在環(huán)境資源領(lǐng)域?qū)嵤┛茖W(xué)立法要注意做好“三個(gè)結(jié)合”：

第一，要把制定環(huán)境資源法與制定其他有關(guān)法律結(jié)合起來(lái)。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和中央有關(guān)文件精神，當(dāng)前需要加強(qiáng)環(huán)境與資源保護(hù)的立法。主要包括三個(gè)方面：第一，資源能源節(jié)約方面，研究制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》、《能源法》、《原子能法》，修改《節(jié)約能源法》、《電力法》、《煤炭法》等；第二，污染防治方面，研究制定或修改《水污染防治法》、《有毒化學(xué)品污染防治法》、《土壤污染防治法》等；第三，生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，研究制定或修改自然保護(hù)法、海島保護(hù)法、水土保持法等。

還要抓緊制定與環(huán)境資源保護(hù)有關(guān)法律的制定工作。這是因?yàn)椋瑥囊欢ㄒ饬x上講，環(huán)境資源法領(lǐng)域之外的法律，對(duì)解決環(huán)境資源問(wèn)題所起的作用可能更為重要。例如，在《刑法》中對(duì)環(huán)境資源犯罪行為規(guī)定有力的刑事制裁條款，可以更好地產(chǎn)生預(yù)防和威懾的效果，提高全社會(huì)的環(huán)境意識(shí)；在預(yù)算法、審計(jì)法、稅法等財(cái)經(jīng)法律中對(duì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)規(guī)定扶持措施，可以更有效地引導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。因此，為了保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，我們不能僅僅注意制定幾部環(huán)境資源法律，而要將加強(qiáng)環(huán)境資源立法與制定其他相關(guān)法律密切結(jié)合起來(lái)。

第二，制定法律要與配套規(guī)范性文件相結(jié)合。在每一部環(huán)境資源法律中，都有若干條款，要求國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)或地方制定與法律配套的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、規(guī)劃、技術(shù)規(guī)范。配套法規(guī)也具有規(guī)范性和強(qiáng)制性，是完備的法律體系的重要組成部分，也是法律實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。它們往往是根據(jù)環(huán)境資源保護(hù)迫切的需要，針對(duì)較為突出的環(huán)境問(wèn)題制定的，在彌補(bǔ)法律的局限性和解決急迫問(wèn)題兩方面具有重要作用。我國(guó)人口多、地域差異大、發(fā)展不平衡問(wèn)題突出，全國(guó)性的立法不可能對(duì)各方面的問(wèn)題都作出細(xì)致規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)重視做好與法律相配套的法規(guī)、規(guī)章的制定工作，做到一法多規(guī)、協(xié)調(diào)配套、各司其職、體系合理。

當(dāng)前，我們正在進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的起草工作。在起草該法律草案的同時(shí)，就要考慮組織配套規(guī)范性文件的研究起草工作。例如，需要同時(shí)考慮制定節(jié)約用水條例、廢舊家電回收處理管理?xiàng)l例、石油節(jié)約條例以及建筑節(jié)能、包裝物和廢舊輪胎回收等資源節(jié)約與綜合利用的法規(guī)規(guī)章等。

第三，法律調(diào)整要和其他手段調(diào)整相結(jié)合。雖然離開(kāi)法律是萬(wàn)萬(wàn)不行的，但法律絕非萬(wàn)能。調(diào)整社會(huì)關(guān)系的有效手段多種多樣，法律規(guī)范只是其中之一，法律手段需要與行政、經(jīng)濟(jì)、工程、技術(shù)以及道德規(guī)范等多種手段結(jié)合運(yùn)用。當(dāng)前需要研究的問(wèn)題是，如何更好地發(fā)揮環(huán)境資源立法與行政指導(dǎo)、財(cái)稅保障、技術(shù)支撐和道德約束等各種手段功能的協(xié)同作用。在環(huán)境資源領(lǐng)域，一方面，立法時(shí)要了解其他調(diào)整手段的功能，為這些手段發(fā)揮作用留出足夠的空間；另一方面，對(duì)于那些屬于法律制度范疇的，就應(yīng)在條件成熟時(shí)及時(shí)立法予以規(guī)范。

（三）要強(qiáng)化環(huán)境資源法律和有關(guān)法律的實(shí)施

第一，加強(qiáng)宣傳教育、注重公眾參與，提高全民族的環(huán)境法治觀念。

第二，強(qiáng)化環(huán)境資源領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能和司法機(jī)關(guān)司法職能。各級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)是環(huán)境資源法律的行政執(zhí)法主體。各級(jí)司法機(jī)關(guān)是環(huán)境資源法律的司法主體。這些機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行，對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源立法目的、發(fā)揮環(huán)境資源法律的功能十分關(guān)鍵。當(dāng)前，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)依法嚴(yán)肅處理一批未批先建、不執(zhí)行環(huán)評(píng)制度和“三同時(shí)”制度的違法建設(shè)項(xiàng)目，與國(guó)家宏觀調(diào)控的目標(biāo)是完全一致的，必須再接再厲，決不能心慈手軟，決不允許違法排污的項(xiàng)目繼續(xù)存在，決不允許嚴(yán)重危害人民利益的環(huán)境違法者逍遙法外。 在對(duì)待污染的問(wèn)題上，要在緊縮“銀根（金融調(diào)控）”、“地根（供地指標(biāo)）”的同時(shí)，緊縮“污根（排污指標(biāo)）”，將“三根”置于同等重要的地位［10］。

第三，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境資源法律實(shí)施情況的檢查監(jiān)督。全國(guó)人大常委會(huì)1993年作出對(duì)法律實(shí)施情況開(kāi)展檢查監(jiān)督的規(guī)定以來(lái)，執(zhí)法檢查工作取得了很大成就。在環(huán)境資源領(lǐng)域，十屆全國(guó)人大常委會(huì)先后開(kāi)展了對(duì)《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《土地管理法》、《水污染防治法》等法律實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)了法律實(shí)施中存在的重大問(wèn)題，提出了整改建議，有效推動(dòng)了一系列環(huán)境資源問(wèn)題的解決，在社會(huì)上產(chǎn)生了良好反響。2006年上半年進(jìn)行的環(huán)保法律跟蹤檢查又取得了新的實(shí)效。2006年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《監(jiān)督法》，這對(duì)于各級(jí)人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán)，健全監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，促進(jìn)依法行政和公正司法，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。通過(guò)實(shí)施《監(jiān)督法》，將會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對(duì)性和實(shí)效性，進(jìn)一步保障環(huán)境資源法律的全面實(shí)施，進(jìn)一步促進(jìn)人與自然的和諧共處。

簡(jiǎn)短的結(jié)論：環(huán)境資源法律的實(shí)施狀況是與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和整體法治環(huán)境緊密相聯(lián)的。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)已從著重解決無(wú)法可依的問(wèn)題深入到法律實(shí)施的攻堅(jiān)階段。國(guó)家需要進(jìn)一步加大實(shí)施環(huán)境資源法律的工作力度，優(yōu)化環(huán)境資源法律實(shí)施的社會(huì)環(huán)境和資源配置。我們應(yīng)當(dāng)從認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度，從思想認(rèn)識(shí)上提高全面落實(shí)環(huán)境資源法律的緊迫感，在環(huán)境資源立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督等各個(gè)領(lǐng)域全面努力，切實(shí)推進(jìn)環(huán)境資源法律的有效實(shí)施。

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本文責(zé)任編輯：曹明德