大國公共服務弈局

2006年，中國財政預算安排發生了顯著變化，支出安排開始向公共服務領域傾斜；2007年及以后，我們有理由期待更明顯的傾斜。

這是一次痛苦而艱難的轉型。在國家經濟能力有限的前提下，由經濟建設型政府轉向公共服務型政府。

西方通行的觀點認為，當一個國家人均GDP處于3000美元以下的時候，政府對社會成員提供的社會保障發展相對較慢；到了人均GDP3000美元以后，這方面的投入才會大幅增加。2005年，我國人均GDP1700美元。

意味著我們對公共服務不應有過多的需求嗎？事實恰恰是，社會成員的公共需求增長前所未有，他們需要一個健康的身體，需要最基本的保障，需要基本的安全，需要提高受教育的程度，需要好的生態和社會環境，從生存到發展，強烈而迫切。而政府提供公共服務的能力遠遠滯后于現階段的需求。全社會公共需求的增長與公共產品的短缺成為當下社會最急需解決的矛盾。

2006年，中國財政預算安排發生了顯著變化，支出安排向農業、教育、就業和社會保障、公共衛生等經濟社會發展薄弱環節傾斜；其中，支農、教育、社會保障、公共衛生和科技等重點支出，比總支出增長率高3.5個百分點。

然而，《小康》調查結果顯示，受訪者的答案仍讓人感到憂慮。

服務型政府口號下的尷尬

尷尬一：80%受訪者拒說滿意

從最基本的就業、教育、醫療、社會保障、安全生產以及社會安全等等，政府提供的公共服務難盡人意。在社會保障、醫療衛生、基礎教育、公共安全、環境衛生、就業服務、公共交通、公共事業等八個公共服務領域中，“您對哪些領域表現較為滿意？” 80%以上的受訪者拒絕作答，在他們看來，無論哪一個領域，都很難讓他們感到滿意或較為滿意。僅有17.5%的人作出了選擇，在他們看來，公共交通被認為是較為滿意的。盡管仍然存在很多問題，但在過去一年，政府在這方面做出的努力有目共睹。

2007年1月1日，北京出臺的《關于優先發展公共交通的意見》正式施行，宣告北京公交服務市場化改革的結束。為此，北京市財政在今年將投入116.5億元用于本輪改革中的基礎設施建設和公交部門的虧損補貼。北京市政府還將投資1000余億元人民幣用于交通環境等方面的改善。這意味著通過政府補貼北京市民可以享受價廉質優的公交服務。

2007年1月10日，中國鐵道部新聞發言人王勇平對外宣布：從今年起，鐵路春運火車票價格不再實行上浮制度。春運漲價長達6年的歷史就此畫上句號。

這一切無不讓民眾拍手稱好，然而，擔憂并不因此而完全消除。不少受訪者發問，北京每年都能拿出100多億來進行補貼嗎？這是一次為了解決奧運會期間的擁堵而進行的短期行為嗎？其他的大中城市有望效仿嗎？春運票價雖然不漲了，但年復一年的擁擠和混亂，什么時候能夠結束呢？什么時候我們終于不需要穿“紙尿褲”踏上春節回家之路？

市場化似乎是最好的出路。不僅僅在公共交通領域，一直由國企壟斷經營的城市水、電、氣等城市公用事業和公共基礎設施建設等公共服務領域亦是如此。公共服務市場化改革的目的是，通過引進市場機制，挖掘社會一切可以利用的資源來提高政府提供公共服務的能力。但前提是，政府部門不放棄制訂公共政策的責任。政府的責任必須得到強調，才能避免市場化對公共利益的忽視和市場化帶來的公共責任的缺失。公交服務市場化改革的失敗有這方面的原因。

在《小康》調查中，“您認為所在地區的自來水、電力、電信等供應情況哪些方面需要改進？”大多數受訪者認為，在價格的合理性方面、服務人員的態度和專業性方面需要改進。而這都是缺乏競爭的壟斷所帶來的弊端。目前最重要的問題在于，在壟斷領域政府缺乏市場化的動力。如何改變政府部門自身的利益化傾向是更深層次的問題。這一問題得不到解決，政府的越位就無法避免，實現從無限政府向有限政府、從低效政府向有效政府的轉變也就遙遙無期。

尷尬二：公共投入不均衡

但在更多的公共服務領域，政府不能期待通過市場化得以解決，譬如被證明失敗的教育市場化和醫療市場化改革。在所有屬于基本民生類的公共服務體制中，政府都負有不可推卸的責任，不可能推給企業或任何機構，更不可能留給老百姓自行承擔。這些領域的任何一方面出了問題，都會讓老百姓苦不堪言，也因此深受百姓關注。《小康》調查顯示，社會保障、醫療衛生、基礎教育、公共安全是人們最關心的四種公共服務。

而恰恰在社會保障、醫療衛生、基礎教育三個領域，情況不容樂觀。《小康》在調查問卷中問：“目前為止，您享有幾項社會保障項目？”結果顯示，35.7%的城鎮居民無任何社會保障，享有兩項社會保障的約為17%，享有一項和三項的均在15%左右。相對貧困的廣大農村，情況更令人擔憂，高達78.6%的人無任何社會保障。來自國家統計局的數據顯示，盡管國家在這方面的投入在持續加大，但是該項投資占GDP的比重僅為2.6%，仍然距離中等發達國家甚遠。

“如果得了病，您擔心看不起病嗎？”92.3%的城鎮居民非常擔心或比較擔心，而在農村，這個比例更高，將近98%。這幾乎沒有多大意外，“看病難，看病貴”已經成為了頑疾。而公共醫療資源分配不均衡的問題也已經引起專家學者的關注。2006年9月，前衛生部前副部長殷大奎引用中科院一份調查報告中的數據：在中國政府投入的醫療費用中，80%是為850萬以黨政干部為主的群體服務的。全國13億人所享受的醫療費用僅為850萬以黨政干部為主的群體的1/4。

尷尬三：公安城管形象受考驗

公共安全是受訪者關心的第四大問題，尤其是廣州市民。2006年，廣東公安廳長稱，廣州是最安全的城市之一，一時成為全國的笑柄。即便根據最新的官方統計數據顯示，2006年度，廣州的公共安全狀況有好轉，但廣州市民似乎并不因此而買公安部門的賬。

事實上，根據《小康》在全國的調查結果顯示，公安在百姓心中的形象離滿意還是有一段距離的。《小康》問，“您對以下哪些行政部門的服務相當不滿意？”結果顯示，在地方政府、公安、法院、稅務、城管等將近16個司法行政部門中，受訪者較不滿意的是地方政府、公安部門，城管緊隨之，然后是食品藥品監管部門。

在受訪者的不滿意排序中，城管位于食品藥品監管部門之前，這是一個不小的意外。畢竟，食品安全關乎所有人，而與城管直接相關的只是少數群體，況且，2006年的食品安全事故頻發。但從另一個側面似乎說明，關乎少數弱勢群體的城市管理制度，在挑戰社會容忍的底線。

2006年12月12日，北京海淀區城管干部李志強被害案在北京第一中級人民法院一審開庭。小販崔英杰被控故意殺人罪，等待他的最壞結果可能是死刑。

據說，李志強是北京城管成立8年來第一個犧牲者，但沒有人統計過，全國在城管執法中身受重傷甚至死亡的小販數目。

從城管執法的手段，到城市管理制度本身的合理性，再一次遭受質疑。不知道還會有多少城管或是小販要為此而犧牲。

尷尬四：地方政府重經濟輕服務

現代政府行政改革的方向應該是為公民提供優質的公共服務。

但宿遷市委書記張新實在接受國內媒體采訪時認為，那是針對發達地區提出來的，在像宿遷那樣的欠發達地區，還沒到這個階段。在國家尚未形成可持續的支持公共服務的財政體制之前，地方政府，尤其是欠發達地區政府要實現從經濟建設型政府向服務型政府的轉型幾乎是不可能的。更何況，GDP又是衡量政績的標準。所以，地方政府的重心仍然在經濟建設。

宿遷是一個縮影，折射的卻是中國基本公共服務制度安排的缺陷。中國（海南）改革發展研究院院長遲福林作了一個總結：第一，政府在公共服務的主體地位、主導作用沒有真正形成，沒有建立從中央到地方公共服務的嚴格的分工體制以及在嚴格分工體制基礎上的可問責制。這是制度的缺陷，而且越來越明顯；第二，沒有形成可持續的支持公共服務的財政體制。財政功能性支出比例最大的依然是經濟建設；第三，城鄉完全兩元分割，城市有的，農村沒有，這也是公共服務制度的極大缺陷；第四，還沒有形成公共服務的社會多元參與機制和有效的監管機制。他建議，建立以政府為主導的，以提供基本而有公共保障的產品為責任的，以全體社會成員公平分享改革發展成果為基本目標的一系列制度安排。

2007年以后，我們有理由期待更明顯的財政支出傾斜。因為，隨著經濟持續快速的增長，無論是東部地區或西部地區，城鎮居民或農村居民，富人或窮人，都應當享受到最基本的公共產品的供給，共享經濟繁榮的成果，無一例外。