北京“借債”例外成功

地方政府成立投融資公司，并沒有給當地的債務狀況帶來好轉，相反還帶來一些新的問題。同時，只有在人大的財政監督體制完善之后，才能有條件來談地方債券合法化。

北京財政收支計劃外秘密

2007年1月29日，北京市十二屆人大五次會議召開第三次新聞發布會，北京市財政局公布了2007年的財政收支計劃：2007年是2008年奧運會的決戰之年，北京市財政將加大奧運籌辦以及城市交通、環境保護的重點投入。

城市交通中軌道交通尤其受到北京人的關注。世紀初以來，北京市制定了龐大的城市軌道交通路網規劃，到2020年全市計劃鋪設地鐵線路20條，總長度要達到700公里，總投資達2000億元以上，年均建設38公里，年均投資約117.65億元。由于奧運會的舉辦對于客運運輸的需要，2008年前北京將新建156.7公里城市軌道交通線路，年均建設31.34公里，總投資630多億元，平均每年126億元。在閱讀這些數字的時候，北京人感到的更多是欣喜，畢竟對市政工程的投入帶來的是生活的方便，但對其資金的來源和操作方式卻較少有人關心。

一方面軌道工程建設周期長，投資大，另一方面是軌道建設盈利率低，在這樣的情況下，該怎么籌措到所需要的資金，如何解決城市軌道交通的投融資問題，維持投融資機制的良性循環，就成為當前一個亟待解決的重要問題。

這也是很多的地方政府所面臨的共同問題：如何通過合適的手段來獲得較多的資金來用于城市建設。我國的《預算法》第二十八條明規定：“地方各級預算按照“量入為出、收支平衡”的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”這樣的規定把地方政府欠債列為禁止項目，但現實卻是，地方政府為了發展，不得不發掘合適的融資體系來為城市發展獲得必要的資金。

在這樣的情況下，出現了很多融資方式，包括已經被叫停的“打捆貸款”等等方式。就目前來看，隨著各城市建設規模的不斷擴大，城市投資公司應運而生，并已成為城市投融資的最主要載體。對政府融資深有研究的北京高科創業投資顧問公司總經理王鐵軍將其稱為“目前來看最為合適的政府的投融資載體”。

北京市最大的市政投融資載體是北京市基礎設施投資有限公司，它是由北京市國資委出資的國有獨資公司。公司網站主頁上這樣介紹它的主要經營業務“城市基礎設施項目（近期以軌道交通為主）的投融資和資本運營”。

在北京，就連區縣也各有自己的投資有限公司，例如北京市創通基礎設施建設投資公司就是北京市宣武區的投融資載體。

王鐵軍向記者介紹說，目前全國各地省級及市級都有這樣的由地方政府控股的公司來為地方的建設與發展融資。上海浦東的開發就是采取投融資載體的形式，由當時的上海財政及計委部門成立城市開發總公司，因這個國有公司的融資力量，把浦東建設得有聲有色。

有消息透露，北京市為了奧運等項目的順利施工，已經從投融資市場上獲得180億資金。

糟糕的地方財政狀況

根據國家基本建設標準匡算，每個城市人口大約需要城市建設費用9萬元。如果每年城市化率提高１個百分點，則每年新增城市人口大約1400萬，因此，每提高一個城市化率百分點，每年就需新增投資12600億元。如此龐大的資金需求需要多種融資方式加以保證。

北京、上海的投融資載體建設得比較順利，是因為這些大城市具有得天獨厚的優勢（城市本身財政狀況很好），但對其他地方來說，舉債經營的情況則經常會出現。一份公開資料顯示，目前全國近40%的縣一般預算均呈赤字狀態，鄉鎮基層債務額已超過5000億元，其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過 2500億元。

河北省財政科學研究所研究員朱祥林近年來一直在關注河北省的地方債務問題。他2006年做的一份調研顯示，從河北省來看，全部可用財力占總支出比例達到40%以上的縣不多，河北136個縣中，大概有100個縣這一比例在30%以下，也就是說，在1000萬元的支出中，有700萬到800萬要依靠上級轉移支付解決。

朱祥林在對大名縣的調查中發現，該縣雖然已經被河北省首批列入“擴權強縣”改革的試點，但長期以來由于經濟發展落后，其縣級財政一直捉襟見肘。2005年，河北大名縣為了修建拘留所和在幾個鄉鎮建設審判法庭，又形成了1000多萬元的債務。這些建設項目是省里要求必須達標的，而來自上級政府的資金遠遠不夠，大名縣只能通過貸款和借款的方式自籌剩余資金。由于財政緊張，目前大名縣5大班子的辦公經費只能勉強保證，其他各政府部門的辦公經費都難以保證，欠債并不是欠發達地區的專有名詞，據浙江省有關領導對《小康》記者透露，就是在浙江一個相當發達的一個縣級政府，欠債情況也很嚴重，兩年來的所有財政收入都不夠填補債務。

國務院發展研究中心魏加寧研究員認為，中國地方政府目前債務風險實際上已經超過金融風險，成為威脅中國經濟安全與社會穩定的頭號殺手。由于地方政府舉債時大多巧立名目，隱蔽性強，透明度差，無人清楚其規模究竟有多大。可以肯定的是，地方債務種類之多，負擔之重，已超出一般人想象，由于地方政府不能破產，其債務風險對政府威信和社會穩定，都會產生直接影響。

人大財政監督體制亟待完善

中央已經注意到了隱性債務，從2004年就開始了債務摸底調查，地方政府債務化解工作也已納入政府工作考核內容中，有地方通過財政超收收入來化解債務。但很多學者認為，在當前的財政體系下，政府欠債是不可避免的。

中國社科院金融研究所楊濤研究員認為，這和財政體系給地方政府留的空間不大有關。在中國經歷高速城市化的時期，地方政府的大量資金需求和高投資具有客觀合理性。現在，一方面國家財政體系造成地方資金短缺，另一方面，地方稅收體系、市場化債務融資體系都沒建立起來，宏觀政策又把“打捆貸款”、銀政合作、土地出讓金等地方融資來源都嚴加控制，那么城市發展如何能保持持續健康的道路呢？所以“未來似乎應少討論一些地方政府原罪，以及事后調控，應事先更多關注如何理順城市投融資機制。”

由地方政府成立投融資公司被認為是有效途經之一。目前各地的省級市級都有這樣的機構，東南富裕地區的一些縣級也成立了這樣的投融資公司，但就目前來看，此種運作，并沒有給當地的債務狀況帶來好轉，相反還帶來一些新的問題。這在浙江省的一次審計可以看出端倪。

2005年，浙江省對全省609家縣以上政府國有投融資機構進行了專項審計。調查表明，國有投融資機構主要存在管理和融資資金使用不規范等問題—

首先是政企不分，體制不順。國有投資機構的主要負責人一般由政府部門的領導兼任，海寧市12家國有投融資機構的法定代表人都由政府或政府部門領導兼任。

其次則是融資資金使用不規范。路橋區個別國有投融資機構按月向其主管部門行政及事業編制人員發放獎金補貼，每年人均兩萬多元。

另外還有多頭開立銀行賬戶。玉環縣3家國有投融資機構及其所屬10個全資子公司和4個建設項目指揮部共開設66個銀行賬戶，其中浙江玉環城市建設投資集團有限公司有13個銀行賬戶，玉環縣交通投資集團有限公司有11個銀行賬戶。

更多的學者把解決途經放在地方債券的發行上。國家財政局財科所副所長蘇明認為，我國《預算法》第28條明確規定不允許地方政府發債，這是出于擔心失控的考慮，如果政府還不起債，就意味著政府的破產，而這在我國是不允許的。發展市政債券的改革方案被多次推遲，表明中央政府對于發行市政債券存在種種顧慮，擔心無法控制地方政府的發債規模，難以承受債券償付風險導致的經濟和社會動蕩。

因為正規的渠道不被許可，于是就出現了很多的非正規渠道來融資，客觀上很多地方都已經形成了融資體系，而且產生了各種變相的地方政府融資行為。由于融資機構分散，合法與不合法的債務并存，以及缺乏統一的規范化管理，使地方政府債務的總量難以把握，而且沒有建立相應的償還機制。蘇明和許多的專家的意見一樣，“與其放任這種情況不斷發展，不如將地方政府融資行為納入法制化軌道。”

蘇明認為，可進行地方債券的試點——可在西部地區選擇一些大中城市進行。

也有學者認為，發行地方債券的條件還遠遠不成熟。浙江省委政策研究室方元龍處長認為，現在很多地方的欠債是財政監督體制有問題，往往都是黨委一把手簽字，出現問題之后卻無人負責，只給當地政府留下債務。事實上現在很多地方也都是承擔了以往多屆留下的債務。另一個因素是很多舉債行為是為了出政績，是為了面子工程。在這樣的情況下，發行政府債券的合法化無疑更會縱容地方債務的泛濫。

他的建議是，對地方債務進行法律上的限制，壓制地方欠債經營的沖動，量力而行是根本。只有在人大的財政監督體制完善之后，才能有條件來談地方債券合法化。