西部城市公共產品供給現狀與供給機制探析

摘 要：以市政公用設施為例的分析表明，西部城市公共產品供給具有以下特點：城建資金增長迅速但不夠穩定、地區之間懸殊較大；城市供水、供氣狀況大為改善，逐年趨近于全國水平，與東部城市差距有縮小趨勢；供給內容上具有一定的序列性，市民“吃水難”、“乘車難”的問題得到了優先解決；城市環境保護尚未得到徹底重視。因此，必須建立持續穩定的投入機制、壟斷業務的監管機制、合理適度的補償機制和制度創新機制予以解決。

關鍵詞：西部城市；公共產品；公用設施

中圖分類號：F062.6

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6439(2007)06-0044-05

A study of status quo of public goods supply and supply mechanism in western cities of China

--Taking municipal public facilities as an example

TIAN Yun-zhang

(Shaanxi University of Technology，Shaanxi Hanzhong 723001，China)

Abstract：An analysis，based on taking urban public infrastructure as an example，indicates that the supply of urban public goods in western China has such characters as rapid and unstable growth of urban construction funds，big growth difference between different regions，big improvement of water and gas supply for urban life approaching to national level gradually and narrowing the gap with eastern cities，certain alignment in supply contents，giving priority to the solution tothe difficulty in drinking water and taking bus，and incomplete focus on urban environment protection.As a result，sustainable and stable investment mechanism，supervision mechanism for monopoly business，reasonable and proper compensating mechanism and institutional innovation mechanism must be established.

Key words：western city of China；public goods；public facilities

城市公共產品是指滿足城市地域空間內居民公共消費的產品，包括城市供水、供氣、城市道路、公共交通等社會基礎設施以及環境保護、園林綠化等優質產品。本文以市政公用設施為例，以2000年西部大開發正式實施為起點，就西部城市公共產品的供給現狀和供給機制進行若干分析。

一、西部城市公共產品供給現狀分析

目前，西部地區共有地級城市83個，縣級城市86個，分別占全國地級城市的29%，縣級城市的23%。在大開發戰略帶動下，西部城市發展迅速，包括市政公用設施在內的城市建設更是日新月異。市政公用設施既是城市公共產品的重要組成部分，又是城市建設固定資產投資的重要領域。因此，把市政公用設施作為主要考察對象，對于了解西部城市公共產品的供給特點具一定的典型性。

(一)分析指標的選取

城市公共產品屬于地域性特征相對明顯的地方性公共產品，并非所有的設施項目都具有可比性。為此，在選取比較內容時主要考慮了兩點：第一，指標的普遍性，即分析指標在東部、中部和西部城市同時存在供給；第二，指標的代表性，即每一個項目能代表城市公共產品供給的某一種類或者某一方面。具體的分析指標包括：(1)人均擁有城市維護建設資金，指城市建設維護資金與城市人口總數的比率；(2)用水普及率，指城市用水普及人口與城市人口總數的比率；(3)燃氣普及率，指報告期末使用燃氣的城市人口數與城市人口總數的比率；(4)每萬人擁有公交車輛，指每萬人擁有的按照統一當量標準折算后的公交車輛；(5)人均道路面積，指城市道路面積與城市人口總數的比率；(6)污水處理率，指達到相應污水處理標準的污水處理量與城市污水排放量之間的比率；(7)人均公共綠地面積，指統計口徑內公共綠地面積與城市人口總數的比率；(8)生活垃圾無害化處理率，指符合垃圾處理標準的垃圾處理量和垃圾排放量之間的比率。

在上述指標中，人均擁有城市維護建設資金(以下簡稱人均城建資金)表征城市政府在公共產品供給方面的財力和投入狀況；城市供水、供氣屬于城市居民生活必需品；每萬人擁有公交車輛數、人均道路面積反映了公共交通狀況；污水處理、人均公共綠地面積和生活垃圾無害化處理綜合反映了一個地方的環境衛生狀況。本文分析數據均根據相關年份《中國城市建設統計年鑒》收集整理(特別注明出處的數據除外)。

(二)分析過程

1.對人均城建資金的考察

如表1所示，2000—2003年是西部城市人均城建資金增長較快的幾年。四年間西部城市人均城建資金絕對值從最低時的263元躍升至最高時的1 203元，從最小值到最大值增長了近5倍。2003年和2004年人均城建資金超過2002年的2倍。人均城建資金年增長率從2000年到2004年有了很大提升，分別為：2000年-57%，2001年26%，2002年31%，2003年177%。

但是，對不同地區之間人均城建資金絕對值比較發現，東西部地區之間城市差距懸殊。在人均城建資金絕對值方面，東西部城市差距有逐年拉大趨勢，差距分別為2000年535元、2001年786元、2002年944元，2004年1 172元。2003年似乎是個例外，在東部出現下降的情況下東西差距才縮小為417元。進一步比較東西部城市人均城建資金相對值，可以看出東部城市是在全國水平150%的高位上略有下降，而西部城市卻是在只占全國水平60%的情況下徘徊三年之后才向全國水平靠近。西部城市人均城建資金年增長率2000年落后于東部25個百分點，2004年竟然落后于全國48個百分點。

對西部城市市政公用設施隨人均城建資金增長的情況(見表2)的考察發現，大多數市政公用設施和人均城建資金具有同步增長趨勢。但是，污水處理率和生活垃圾無害化處理率的變化趨勢卻出現了例外情況。一是生活垃圾無害化處理率雖然隨著人均城建資金的增長但十分緩慢，二是污水處理率的增長趨勢與人均城建資金的增長趨勢相反。

2.對不同地區城市供水、供氣、公交和道路供給的考察

比較不同地區城市用水普及率相對水平和天然氣普及率相對水平(見表2)，很容易發現：總體而言，西部城市的供水、供氣狀況在逐漸改善，東西部地區之間差距有縮小趨勢，西部與全國水平在逐年靠近。西部城市供水與供氣相比，供水要好于供氣，供水落后于全國較少而供氣落后于全國較多。在城市供水方面，西部城市2000年相當于全國水平的74%，2003年已達到全國水平的97%。東西部城市供水相對水平差距由2000年的41逐漸降為2003年的7。在城市供氣方面，西部城市2000年只相當于全國水平的64%，2003年已經上升為全國平均水平的87%。東西部城市供氣相對水平差距從2000年的58逐漸降為2003年的27。2000-2003年東部城市供水、供氣水平平均達到全國水平的110%和122%，西部城市供水、供氣水平卻平均只達到全國水平的81%和70%。

如果把城市供水、供氣、公交和道路等不同市政公用設施指標的相對供給水平放在同一坐標系內考察，還會發現西部城市(圖1)和東部城市(圖2)有著不同的城市公共產品供給序列。在西部地區，城市供水、公交車輛的相對供給水平曲線更加靠近全國供給水平曲線，城市供氣、城市道路供給水平曲線遠離全國水平曲線。這表明西部城市公共產品的供給序列為城市供水、公交車輛、城市供氣和城市道路。在供給水平普遍高于全國水平的東部地區，離全國供給水平曲線由遠到近依次為城市供氣、城市道路、公共交通和城市供水。這又表明西部城市公共產品的供給序列為城市供氣、城市道路、公共交通和城市供水。西部城市和東部城市的供給序列有著很大的不同。

圖1 西部城市水、氣、車、路相對供給水平比較

圖2 東部城市水、氣、車、路供給水平比較

3.對不同地區污水處理和垃圾處理的考察

在城市里面，空氣、噪聲、污水和垃圾是四種主要環境污染。但是，在全國范圍內卻普遍存在著污水處理和垃圾處理難題，西部地區問題更加嚴重(見表3)。城市污水處理率達到最高水平的2004年，西部為33%，全國為46%，東部為48%。這意味著東部城市有近1/2的城市污水，西部則有2/3的城市污水未得到處理就被直接排放出去。比較城市污水處理的相對水平，盡管東部相對領先，但是排除最低的一年后，東部城市有三年污水處理水平在趨于下降，西部城市有三年污水處理水平在略高于全國水平70%的情況下徘徊。再比較不同地區城市垃圾處理絕對水平，還會發現近四年來全國城市的垃圾無害化處理率在“節節后退”，東部城市和西部城市出現高低波動情況。生活垃圾無害化處理率全國從60%退至52%，東部從最高時的75%退至最低時的61%，西部2004年的水平同2000年水平接近。

(三)結論

上述以市政公用設施為例的考察表明，西部城市公共產品供給的現狀是：

1.論財力投入狀況，西部城市力度在加大，城建資金增長迅速但不夠穩定。從短期趨勢看，人均城建資金的增長會推動大多數公用設施項目的供給，但是少數市政公用設施項目會有例外。與全國和東部城市相比，西部城市人均城建資金絕對值和相對值偏低，地區之間懸殊較大。

2.從滿足城市居民基本生活需要看，西部城市供水、供氣狀況大為改善，逐年趨近于全國供給水平，與東部城市差距有縮小趨勢。

3.按地區內各項目供給水平高低排序，西部地區依次為城市供水、城市公交、城市供氣和城市道路，市民“吃水難”、“乘車難”的問題得到了優先解決；東部地區則與之相反，依次為城市供氣、城市道路、城市公交和城市供水，城市能源結構正在發生變化，私人交通對公共交通的替代效應已經露出端倪。

4.城市環境保護尚未得到徹底重視。西部城市污水處理率極度偏低，進展緩慢。在生活垃圾無害化處理方面，西部城市、東部城市乃至全國城市在節節后退，時有“反彈”。

二、西部城市公共產品的供給機制

根據上述分析的結論，筆者認為要徹底改變西部城市公共產品供給整體落后的局面，從根本上緩解城市公共產品的供需矛盾，當務之急是要在城市公共產品供給機制的建立上下工夫。至少應該在以下四個方面首先有所突破。

(一)建立持續穩定的投入機制

在城市公共產品當中，城市供氣、供水、供暖和城市交通等具有明顯的規模經濟特征。這些城市公共產品所需投資多，承擔風險大，回收成本時間長，在一般情況下私人資本既不愿意提供也無力提供。因此，這些公共產品的供給主體只能是城市政府。對于供給水平普遍低于全國水平的西部地區，城市公共產品歷史欠賬太多，要在短期內補齊需要巨額資金。同時，對于規模經濟性很強的城市公共產品，短期的零散資金投入無濟于事，必須有持續穩定的投入。但是，在區域經濟落后的西部地區，化解城市公共產品供需矛盾所需的巨額資金與地方政府的有限財力之間形成了巨大矛盾。一方面，地方政府財力十分薄弱，另一方面中央政府的財力支持也不夠穩定。例如，2003年西部地區財政收入排前四位的四川(336.51億元)、云南(229.00億元)、廣西(203.66億元)和陜西(177.33億元)與東部地區財政收入排后四位的河北(335.83億元)、福建(304.71億元)、天津(204.53億元)和海南(51.32億元)基本看齊。在城市建設固定資產投資中，國家面向西部地區的撥款額占當年該項撥款總額的比例2002年為39.30%、2003年為64.06%、2004年為46.68%。除此之外，越是落后的地區城市維護建設資金的來源越有限。唯有中央和地方共同努力，建立持續穩定的投入機制才是根本的解決之道。

(二)建立壟斷業務的監管機制

在推進市政公用事業市場化改革方面，西部城市已經取得了不少成績。例如，市政公用事業市場正在走向全方位開放，行業壟斷局面已經逐步打破；競爭機制也被全面引入，多元化投資結構基本形成；產權制度改革促進了經營效率的提高，市場經濟促進了市政公用事業的持續發展。但是，在推進市場化改革的進程中，一些地方認識上還有偏差；不重視公平、公開的競爭機制的建立；存在著監管意識不強，監管工作不落實，監管能力薄弱和監管效率不高等問題。城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環境衛生和垃圾處理以及園林綠化等是自然壟斷性行業。隨著市政公用事業改革的推進，政府應該由管行業轉向管市場，履行好行政管理與監督職能，建立起對壟斷業務的監管機制。城市政府應該依據有關法律法規對市政公用事業的投資、建設、生產、運營者及其相關活動實施監管。具體包括：市場進入與退出的監管、運行安全的監管、產品與服務質量的監管、價格與收費的監管、管線網絡系統的監管、市場競爭秩序的監管等。

(三)建立合理適度的補償機制

污水和垃圾造成的污染已經嚴重影響城市的生態環境，成為制約城市可持續發展，影響城市人民生活質量的一個重要因素，也是改善人居環境的最大制約。我國也已經基本建立了污水和垃圾處理收費制度，為促進體制改革、機制創新，逐步實現污水和垃圾處理的企業化經營、市場化運作、產業化發展提供了必要的條件。2000年原國家計委、財政部、建設部等五部委《關于進一步推進城市供水價格改革工作的意見》提出“要優先將污水處理費的征收標準提高到保本微利水平”。2002年6月，原國家計委、財政部、建設部、環保總局發出了《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業化的通知》。但是，不少西部城市還沒有充分認識政策的重要性，也沒有建立合理的建設和運營投資償還機制。因此，污水和垃圾處理設施完全靠政府財政撥款建設，投資渠道單一，建設資金不足，處理設施缺乏。根據《建設部關于全國城市污水處理情況的通報》反映的情況，2004年貴州省城市污水處理率為12%，全省13個城市中有9個城市沒有建成污水處理廠；截至2005年6月底，四川省的23個城市還有11個城市沒有按計劃建成污水處理廠，廣西壯族自治區的21個城市中有15個城市尚沒有開征污水處理費。西部城市必須在考慮社會承受能力的基礎上，依法建立合理適度的補償機制。這不僅有利于補償投資和運營成本，實現建設和運行的良性循環發展，而且可以體現“污染者付費”的原則，確立“環境消費”的意識，使企業事業單位和廣大居民對環境保護履行應盡的義務。同時，有利于從源頭上進行減量，減少污染排放，有利于推行循環經濟，走出“先污染后治理”的誤區，促進城市的可持續發展。

(四)因時制宜因地制宜進行制度創新

從我國經濟發展的歷程來看，西部城市與東部城市面臨著不同的天時地利，目前西部城市只能走與東部城市不同的道路。東部城市建設起步時，一方面面臨的是短缺經濟，市場空間大，競爭壓力小；另一方面國家循序漸進的改革開放格局和非均衡發展戰略，對東部城市的發展起了很大作用。東部城市分布相對密集，體系比較合理，城市之間的“外溢效應”可以相互利用，“極點效應”容易發揮。這些條件西部城市目前都不具備。但是，國家大力發展非公有制經濟、積極推進公用事業市場化民營化改革的方針又給西部地區提供了良好的機遇。西部城市應該把制度創新作為趕超東部城市的必由之路。例如，對城市公共產品進行細分，并采取不同的供給模式；以政府信用作為擔保，發行公共設施建設公債；創設公共投資專業基金，交由專業機構操作，運用增值部分從事公共產品運營；改變“切塊管理”模式，嘗試建立和實施以城市道路為載體的道路養護、綠化養護和環衛保潔綜合承包制度，提高養護效率和質量等。換言之，西部城市政府既要善于借鑒發達國家、發達地區的經驗，又要敢于走別人沒有走過的發展道路。西部地區后發優勢發揮之時，就是西部城市崛起之日。

參考文獻：

[1] 國家統計局.中國統計年鑒[DB].北京：中國統計出版社，2004.

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[4] 建設部.建設部關于全國城市污水處理情況的通報(建城[2005]149號文件)[Z].

(責任編校：周祖德)