《農民專業合作社法》的正負效應分析

摘 要：目前，我國各種不規范的農民專業合作經濟組織發展模式是對農民制度創新的一種替代，同時也是對政府制度供給缺位的自發填補，這在一定程度上解決了農民進入市場的問題。《農民專業合作社法》促進條款會降低農民發展專業合作社的交易成本，但其有關規范農民專業合作社的條款可能在短期內會產生一定的負面效應，應該引起足夠的重視。

關鍵詞：《農民專業合作社法》；交易成本；制度供給

中圖分類號：F306.4

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6439(2007)06-0018-04

Analysis of positive and negative effects of Farmers’ Cooperatives Law

WANG Shi-hai，LIU Jun-hao，

(School of Economics and Trade，Shihezi University，Xinjiang Shihezi 83200，China)

Abstract：At present，China’s all kinds of nonstandard development modes of farmer’s cooperatives are a kind of replacement of the farmers’ institutional innovation and are also the spontaneous complement to the insufficient supply of the institution and the defect of governmental institutional supply，which can solve the problems of farmers’ entry into the market to some extent.The promoting provisions in Farmers’ Cooperatives Law can reduce the transaction cost to develop cooperatives，but some provisions related to standardizing farmers’ cooperatives may cause certain negative effects in short-term，which should be paid attention to.

Key words：Farmers’ Cooperatives Law of the People’s Republic of China；transaction cost；institutional supply

《中華人民共和國農民專業合作社法》(以下簡稱《農民專業合作社法》)的頒布，適應了現階段農民專業合作經濟組織發展的客觀需要，對于規范和促進農民專業合作社建設，推進農村經營體制的創新都具有重要意義。同時也應該看到，《農民專業合作社法》可能在短期內會產生一定的負面效應，這一點應當引起重視。

一、《農民專業合作社法》出臺的背景

《農民專業合作社法》的出臺有特殊的社會背景。首先是中國的農民專業合作經濟組織發展相對滯后，難以滿足社會主義市場經濟發展的需要；其次是盡管中國的農民專業合作經濟組織已經出現了二十多年，但一直沒有專門的立法，阻礙了農民專業合作社的健康發展。

(一)農民專業合作經濟組織發展滯后

農民專業合作經濟組織發展滯后主要表現在發展緩慢和發展不規范兩個方面。

1.發展緩慢

現有國家統計年鑒沒有對農民專業合作經濟組織的數量進行統計，無法找到具體的權威數據。2005年農業部宣布，中國農民專業合作組織總數已超過15萬個，成員數量達到2 363萬人，占全國農戶總數9.8%。從現有研究看，山東是各種農民專業合作組織發展較多的省，農戶覆蓋率約16%(潘勁，2001)；到2000年底，浙江省共有各類農民專業合作組織2 667個，社(會)員20.18萬，占全省農戶1.88%(黃祖輝等，2002)；到2000年底，江蘇省共有農民專業合作社965個，專業協會3 586個，共有社員146.35萬，占全部農戶的9.8%(孫亞范，2003)；截至2002年底，四川省有各類農民專業合作組織8 500多個，社(會)員90多萬，占總農戶的4%(丁一，2004)。不過需要說明的是，這里所指的農民專業合作經濟組織包括各種專業協會，真正的合作社應該要少得多。

2.發展不規范

(1)關于創建主體。農民合作經濟組織是農民自建、自營、自享的組織，但是現實的情況是現有大部分合作經濟組織是由包括基層政府、農業部門、供銷社、科協和涉農企業等多元主體組建的。根據全國人大農業與農村委員會課題組(2004)調查統計的全國17個省市自治區的農民專業合作經濟組織中，由農民創建的有46.8%。閆玉科(2006)對廣東省101家試點農民專業合作組織的調查發現，其中由農民大戶牽頭創建的占56.72%，如果樣本數量擴大，這個比例應該不會這么高。黃祖輝等(2002)調查的浙江2 667家農民專業合作經濟組織中真正由農民牽頭創辦的只占19.84%。敖毅和許鳴(2004)調查的湖北的62家農民專業合作經濟組織中單獨由科技示范戶和專業大戶發起沒有掛靠單位的只有2家，占總量的3.2%。郭紅東(2006)對云南元謀縣的調查顯示，在他們調查的29家單位中只有4家由農民自己創辦，占總量的14.8%。總的來說盡管不同的人得出的結果不盡相同，但是都能反映出中國農民專業合作經濟組織創建主體的多元化是一個事實，而且由農民創建的只占少部分，甚至是很少一部分。

(2)關于產權安排、組織治理和盈余分配。在產權安排上，現有的農民合作經濟組織沒有建立社員所有的產權制度，大部分社員與合作經濟組織的利益相關性不強，一股獨大或股權集中的現象相當嚴重。根據黃祖輝、徐旭初等人的調查，在浙江的合作社中有57.58%的合作社社員入股比例不超過3成，63.64%的合作社的前十大股東的股本占總股本的一半以上。從組織治理的角度看，理論上講農民專業合作經濟組織的決策原則應該是“一人一票”，然而由于實踐中合作經濟組織已經出現了明顯的股份化傾向，“一人一票”讓位于“一股一票”，造成普通社員參與度低，內部人控制現象嚴重。從盈余分配的角度看，大部分合作經濟組織不能實現盈余分配，特別是合作社基本上不能體現惠顧者優先的原則。應瑞瑞(2002)綜合江蘇省47家農民專業合作社和山東萊陽10個專業合作社的情況，發現他們當中大多數實行股金分紅，少數實行分紅和返利相結合。總的來說，中國農民合作經濟組織，尤其是合作社發展極不規范，還不能很好地體現社員利益。

(二)專門法律的缺位

從20世紀80年代到現在，中國的農民專業合作經濟組織已經出現了二十多年，但是中國始終沒有與其有關的專門立法，法律的缺位嚴重制約了合作經濟組織的存在和發展。首先，由于法律缺位，難以對合作經濟組織的法律地位、性質等加以明確規定，從而其與政府及相關部門的關系不明晰。其次，由于法律缺位，導致農民合作組織在法人登記方面缺乏必要的法律依據，農民合作經濟組織分別在工商、民政、農業等部門注冊登記的都有，這給合作組織的經營活動帶來種種不便。最后，由于法律缺位，致使農民合作經濟組織的建立和發展得不到必要的支持與保護，而且使其合作權益難以得到有效保護，等等。因此，學術界以及社會各界人士紛紛呼吁相關法律的出臺。

二、《農民專業合作社法》促進條款會降低農民發展專業合作社的交易成本

20世紀80年代起，中國農民合作經濟組織開始出現，但是發展相對緩慢，90年代甚至曾經一度停滯不前。針對這個問題，一些學者給出了自己的解釋。杜吟棠(2002)、孫亞范(2006)、傅晨(2006)、郭紅東(2004)等都認為農業商品化和專業化水平低、農民意識問題和外部環境等是十分重要的原因；傅晨(2006)、喻國華(2006)等認為合作社自身的一些不足導致了它發展滯后；程同順(2003)還認為新中國農業合作化運動失敗的影響和政府的不當干預也是重要原因。各位專家的分析都能從不同的方面說明問題，但是都沒有形成一個系統的分析框架。筆者認為，中國合作經濟組織發展滯后的根本原因是農民自身的約束條件使其發展合作經濟組織的交易成本過大，并且政府有關制度供給缺位，致使制度創新難以進行。

目前，中國農民在農業生產中受到三大約束：(1)經營規模小。目前中國農業人均勞動力耕地面積是0.43公頃，這個數值不但遠低于美國的59.4公頃和法國的21.5公頃，也低于日本的1.7公頃和韓國的0.7公頃。(2)農村社區成員的異質性大。隨著農村市場經濟的發展，農村社會結構日趨分散，農民利益異化加強。目前農民職業越來越多元，從事農業生產的人已經由1985年的81.89%降為2005年的59.49%，相應的，農業在農民總收入的比重也已經降到50%以下。(3)農村社區成員的人均人力資本存量少。雖然進入21世紀以來農村社區勞動力小學文化程度以下的人已經降到40%以下，但這主要是由于改革后新一代勞動力的出現和老一代勞動者的退出造成的。然而這些新增加的勞動力大多不再從事農業生產，現實的農業勞動力的文化程度要遠比這差。

這三個約束條件導致了農民發展合作經濟組織的交易成本過大：

首先，農民經營規模過小導致了發展合作經濟組織的交易成本過大。其機制有兩個：(1)對農戶而言，過小的經營規模限制了農業經營收益的絕對額，制度創新所帶來的“額外利潤”就相當有限。加之制度創新會增加自己的經營成本，這樣合作經濟組織對農民的吸引力就會大大降低。(2)對合作經濟組織而言，要想增加自己的市場實力就需要擴大規模。而在現有的小農格局下，要擴大規模就要意味著增加成員數量，這勢必會增加組織在組建和管理上的成本，這一問題使合作社的發展面臨一個矛盾：要想降低外部交易成本、增強合作經濟組織的市場實力就要擴大組織規模；要擴大組織規模就要吸納更多的小農戶加入，從而增加組織的內部交易成本。簡而言之，過小的經營規模使得制度創新的成本過高。

其次，農村社區成員的異質性使得成員之間的相互依賴程度不對稱，激化了人們的機會主義傾向，使得集體行動的不確定性增強。在比較效益的誘使下農民會進一步減少在農業經營中的專用性投資(比如組建合作經濟組織)，而且這種趨勢分布是不均勻的。可以想象，一般來說，農民合作經濟組織對一個以農為主的農民和一個以商為主的農民不可能是同樣重要的。

最后，農村社區成員的人均人力資本存量過低，一方面使得人們對于農民合作經濟組織的認識不一致，難以形成共同的意識以遏制機會主義行為；另一方面，使其難以承擔起運營農民合作經濟組織的責任。農村社區成員的人均人力資本存量過低不但會增加農民合作經濟組織的事前交易成本，還會增加事后交易成本，從而抑制了人們發展合作經濟組織的熱情。

除了上述三個約束，農民專業合作經濟組織發展緩慢還與政府的制度供給缺位有關。20世紀80年代我國小農戶與大市場之間的矛盾開始顯現，與西方國家和日、韓等國不一樣，政府在制度供給上并沒有給農民專業合作社以足夠的扶持，這也使得農民專業合作社缺乏降低交易成本的制度環境。

總之，中國農民專業合作經濟組織發展緩慢的根本原因是交易成本過大，而交易成本過大是由農民的約束和政府制度供給缺位造成的。《農民專業合作社法》中有關保護、扶持合作社發展的條款無疑會從外部降低農民發展合作社的交易成本，從而有利于農民專業合作社的發展。

三、《農民專業合作社法》規范條款會產生短期負面效應

《農民專業合作社法》既是一部“促進法”，又是一部“規范法”，立法的意圖應該是希望中國的農民合作社邊發展邊規范，以規范促發展。該法對農民專業合作社的特征和運作規則作了嚴格的界定，有利于農民專業合作社的長期發展。但是正是由于這些嚴格的界定可能會在短期內產生一定的負面效應。

本文第一部分分析了農民專業合作社發展不規范的現狀，這與涉農企業等非農民主體的參與有直接關系。如何看待農民專業合作社發展緩慢和發展不規范之間的關系將決定如何看待發展不規范這一現象。事實上，農民專業合作社發展緩慢是其發展不規范的直接原因，本文第二部分已經分析了中國農民合作經濟組織發展緩慢的原因，根本一點就是交易成本過大。從創建主體看，涉農企業、供銷社等其他經濟實體等擁有比較顯著的資本、市場和社會關系等資源，更有利于使合作經濟組織得到更高的市場地位和更快的組織發展；從產權安排看，農民規模的普遍偏小和經濟能力的有限使他們不愿意投資于合作經濟組織，因此涉農企業等經濟實體和農業大戶在股份中占主導也是必然的；從治理結構和盈余分配上看，經濟主體投資于合作經濟組織就是出于利益的考慮，大股東控制合作經濟組織并以股份為依據進行盈余分配是股份集中的必然結果；從農民的角度看，由于絕大部分農民參與合作經濟組織的目的是為了低風險地進入市場并獲取服務，因而并不重視對合作經濟組織進行投資，也不在意合作經濟組織的管理和盈余分配。在這種情況下，那些看似不規范的產權安排、治理結構和盈余分配方式實際上是農民節約交易成本的手段。也可以說，各種不規范的農民專業合作社發展模式是對農民制度創新的一種替代，同時也是對政府制度供給缺位造成的制度供給不足的自發填補。

自從合作社產生起，勞動對資本的控制就一直是它的道德原則，限制資本成為它與投資者導向型組織最大的區別。《農民專業合作社法》有關組織治理和盈余分配的規定也體現了限制資本的原則。該法第十七條規定：“農民專業合作社成員大會選舉和表決，實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權。出資額或者與本社交易量(額)較大的成員按照章程規定，可以享有附加表決權。本社的附加表決權總票數，不得超過本社成員基本表決權總票數的百分之二十。享有附加表決權的成員及其享有的附加表決權數，應當在每次成員大會召開時告知出席會議的成員。”同時，該法第三十七條在盈余分配問題上規定可分配盈余“按成員與本社的交易量(額)比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十”。這就意味著無論農民專業合作經濟組織的出資人出資額在總股本中的比重多大，他最多也只能獲取盈余中的40%和17.5%的控制權(當社員超過100人時)。在這種約束下，原有農民合作經濟組織的大股東就失去了投資合作經濟組織的動力，農民也就是去了這個降低交易成本的手段。在這種情況下農民降低交易成本的唯一有效手段就是政府的扶持，但是在近期內政府扶持在多大程度上可以彌補該法帶來的消極效應還是不確定的。

四、結論

《農民專業合作社法》第一次承認了農民專業合作社的法人地位，明確規定了國家對合作社的扶持政策，這些都會大大降低農民組建和發展合作社的交易成本，勢必會促進農民專業合作經濟組織的發展。同時該法對合作社這種經濟組織有了較為規范的界定，從長遠來看，這些界定有利于合作經濟組織的健康發展。但是，從短期來看，也會使農民失去一種降低易成本的手段，可能會阻礙合作經濟組織的發展。因此筆者認為，對農民專業合作社的規范不但要參考國際合作經濟組織的一般原則，更要結合中國實際。起碼在近期，在該法的執行中應該注意它所帶來的短期負面效應，采取相應措施以實現長期績效和短期績效的平衡。

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(責任編校：夏 冬)