城鄉統籌與農民工養老保險體制的健全

摘 要：隨著重慶市城鄉綜合配套改革實驗的加速推進，農民工養老保險體制應適應城鄉統籌發展這一發展趨勢。《重慶市農民工養老保險試行辦法》實現了一定的制度創新，但仍有不足，需要以社會保障城鄉統籌發展為思路進一步健全農民工養老保險制度。

關鍵詞：城鄉統籌；農民工；養老保險體制

中圖分類號：F840.67

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6439(2007)06-0005-04

On perfection of overall urban-rural development and endowment insurance system of peasant-workers

——Explanation of Proposed Chongqing Peasant-Worker Endowment Insurance MethodZENG Chong-bi

(School of Politics and Social Development，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400067，China)

Abstract：With accelerating the reform experiment of Chongqing overall urban-rural development，the endowment insurance system of peasant-worker should accord with the trend of overall urban-rural development.Proposed Chongqing Peasant-Worker Endowment Insurance Method realizes certain institutional innovation，but still has shortcomings and needs to be further perfected based on overall urban-rural development idea.

Key words：overall urban-rural development plan；peasant-worker；endowment insurance system

隨著重慶市城鄉統籌綜合配套改革和“一圈兩翼”戰略的實施，到2020年將會有以農民工為主體的近1 000萬農村人口從農村轉移到城鎮。如何將其納入到社會養老保險體系？如何實現農民工的保險關系與城鎮職工的養老保險的轉移續接？農民工養老保險如何促進其向城鎮有序流動？這些問題將是城鄉統籌改革和“一圈兩翼”戰略推進中不得不面臨的挑戰。

一、重慶市農民工養老保險模式的制度創新

(一)城鎮職工基本養老保險體制不適應農民工的原因分析

2007年6月以前，重慶市農民工養老保險是直接納入到城鎮企業職工基本養老保險(以下簡稱“城保”)體制，但根據重慶市勞動和社會保障局的資料，制度運行12年之后，參保農民工僅有9.47萬，僅占市內就業農民工數的2.59%。之所以參保率低，究其原因：第一，城鎮職工基本養老保險的繳費負擔重、繳費比例高，農民工和用人單位難以接受。重慶是一個老工業城市，老職工、離退休人員多，導致基本養老保險繳費標準較高，而農民工收入較低，難以承受如此高的繳費標準。將農民工納入到城鎮職工養老保險體系實質上讓農民工承擔著城鎮職工基本養老保險制度轉軌的歷史債務，即本應由國家承擔的“老人”的養老金和“中人”過渡性養老金部分轉嫁到農民工身上。第二，社會保險轉移機制不完善，國家對社會保險跨省轉移還沒有出臺相應的辦法。農民工流動性較大，農民工參保后，流動就業或資金不能轉移接續，可能享受不到相應待遇，直接影響農民工的參保積極性。第三，個人賬戶的比例偏低，對農民工缺乏吸引力。現行城鎮基本養老保險辦法規定，農民工達到法定退休年齡時繳費年限不滿15年的，由社會保險經辦機構將其基本養老保險個人賬戶儲存額一次性發給本人，統籌賬戶養老金不轉移也不返還給本人，農民工享受不到統籌賬戶養老金權益，這對于農民工是不公正的。

重慶市農民工在市外就業的近200多萬，參保率也不足20%。且由于國家沒有出臺養老保險關系的轉移續接辦法，在繳費不滿15年時需要跨地區流動時，大多選擇了退保。

(二)重慶市農民工養老保險模式的創新

2007年5月市政府審議通過了《重慶市農民工養老保險試行辦法》(以下簡稱《試行辦法》)。《試行辦法》規定，農民工養老保險費由用人單位和農民工共同繳納，用人單位繳納農民工養老保險費，以本單位屬于參保繳費范圍的農民工繳費基數之和乘以10%計繳；農民工個人繳納農民工養老保險費，以本人繳費基數乘以5%計繳。建立農民工養老保險個人賬戶和共濟基金，個人賬戶規模為農民工繳費基數的14%。其中，5%為個人繳費部分，9%為用人單位繳費劃轉部分。共濟基金主要從用人單位繳納的農民工養老保險費中，按農民工繳費基數的1%劃入；用于個人賬戶資金不足時農民工養老保險待遇的支付。在繳費基數方面，《試行辦法》規定，農民工養老保險繳費基數按照本人上年度月平均工資總額核定；農民工本人上年度月平均工資總額低于上年度全市城鎮經濟單位職工月平均工資60%的，按上年度全市城鎮經濟單位職工月平均工資的60%核定繳費基數；超過300%的，超過部分不計入繳費基數。在待遇給付方面，《試行辦法》規定，養老金標準為：個人賬戶累計儲存額÷計發月數(計發月數比照同期城鎮企業職工基本養老金計發月數執行)。

相較其他農民工養老保險模式，《試行辦法》的制度創新體現在：低費率、廣覆蓋、可轉移、保障水平適當等特點。

重慶市農民工養老保險具有低費率的特征，農民工和城鎮職工的繳費基數、繳費比率存在較大差距(見表1)，農民工繳費相對較低。低費率的必要性在于：一是農民工所在企業大多是勞動密集型企業，需考慮企業的贏利能力和承受能力。二是以低費率促進參保擴面。三是農民工養老保險不需要承擔城鎮職工“老人”、“中人”的隱性債務。

《試行辦法》還通過完善制度以及行政法律等手段促進農民工養老保險的廣覆蓋。如實施低費率、由稅務部門代為征費等措施提高覆蓋面。

《試行辦法》體現了可轉移性的特點。以個人賬戶為核心的保障模式，便于保險關系的轉移續接。農民工在市內跳槽，只轉移養老保險關系，不轉移資金；如果新工作在市外，個人賬戶資金暫時由社保經辦機構保管，并按規定計息，待國家確定跨省(區、市)轉移辦法后，按其規定辦理。

《試行辦法》體現了保障水平適當的特點。據初步測算，參保農民工繳費15年以上，男滿60歲，女滿55歲時，平均每月可領取360元養老金。養老保險金與土地保障、家庭贍養、社區扶助等相結合，基本能滿足返鄉農民工的養老需要。若轉移到城鎮，可通過以“土地換保障”的思路，以土地轉讓收益實現養老。

二、農民工養老保險模式對城鄉統籌社會保障體制適應性分析

(一)城鄉統籌社會保障體制對農民工養老保險模式的挑戰

社會保障的城鄉統籌，是指在社會保障制度的設計和運行中，突破城鄉二元結構，從城鄉統一整合原則出發，構建覆蓋城鄉全體居民的社會保障網絡，適應工業化、城鎮化、老齡化的發展趨勢。在發展路徑上，可采取保障水平由低到高多層次的梯度結構，保障范圍采取由局部到整體的漸進過程。現階段的主要目標是建立一種低門檻、廣覆蓋、分層次、自由轉接的保障制度體系。

統籌城鄉社會保障的內涵應當包括四個方面：一是覆蓋城鄉。社會保障體系應當由覆蓋城鎮居民到覆蓋鄉村居民，建立起覆蓋城鄉全體居民的社會保障體系。二是有效接轉。社會保障關系能適應參保人身份(如農民、農民工、職工的身份轉換)和地域轉換實現保險關系的轉移續接。三是架構統一。盡管城鄉之間、地區之間的經濟發展不平衡，很難建立城鄉完全相同的社會保障制度，但城鄉社會保障的總體架構應當是明確的和統一的，不能隨意更變。四是適度保障。城鎮居民和農村居民都能得到適度的社會保障，共享經濟發展成果。分析表明，統籌城鄉社會保障的核心內涵是覆蓋城鄉、有效接轉、架構統一和適度保障。

統籌城鄉社會保障體制是城鄉統籌的重要內容，農民工養老保險體制的構建應不斷探索和完善，主動適應統籌城鄉社會保障體制的挑戰，具體體現在：

第一，擴大農民工社會保險的覆蓋面。依據城鄉統籌綜合配套改革和“一圈兩翼”戰略規劃，到2020年重慶市將有1 000萬人納入到城鎮，其中需要納入到養老保險的15-64歲的勞動年齡人口占69.14%，共計691.4萬^[1]。其中還包括即2007-2020年期間轉移的280萬左右的大中專學生(考慮到高中生源減少和大學入學率提高兩方面反向因素的影響，預估我市每年平均約有20萬以上的大中專學生從農村轉移至城鎮，2007-2020年預計共計轉移280萬大中專學生)，剩余的411.4萬轉移人口便是以農民工為主體，如此規模的勞動力轉移無疑是場巨大的挑戰。

第二，實現農民工保險關系的轉移續接。社會保險的轉移續接包括：身份轉化(如農民、農民工、城鎮職工身份的轉化)引起的保險關系轉移續接和空間轉換(因工作調動、異地定居等)引起的保險關系的轉接，更多的情況可能是身份和空間都變動而引起的保險關系轉接。目前農民工面臨更多的是因空間轉換引起保險關系的轉移續接。目前全國分為近2 000多個統籌地區，各統籌地區的養老保險關系難以實現轉移續接，導致其保險權益受損。重慶市農民工實行市級統籌，實現了保險關系市內轉移續接，但全國保險關系的轉移續接辦法沒有出臺，農民工的保險關系的全國流動仍受到阻滯。

隨著城鎮化的推進，今后面臨更多的是因身份關系(如由農民工轉換為城鎮職工、農民工轉換為農民)引起的保險關系的轉移續接，養老保險制度要不斷完善適應其身份的轉換，才能有效地促進城鎮化的發展。

第三，逐步實現農民工與城鎮職工養老保險的架構統一。重慶市農民工的養老保險實行的是小共濟基金(1%)+大個人賬戶(14%)，而城鎮職工養老保險實行的是大統籌賬戶(20%)+小個人賬戶(8%)，兩者的制度構架呈現較大差異性，制度銜接整合存在較大障礙，且易導致養老保險體系的碎片化，不利于制度的整合統一。

第四，保障水平適當。農民工是一個待分化的群體，隨著城鄉統籌的推進，大部分農民工會逐步融入到城鎮，而少部分仍將返回到農村。農民工養老金加上土地收益大致能滿足其養老需求。但農民工一旦融入到城鎮，由于農民工養老金較城鎮職工存在較大差距。因此，問題的關鍵是如何盤活其責任田，將責任田的轉讓收益充實其養老金。

(二)幾種農民工養老保險模式對城鄉統籌的適應性簡要分析

目前，全國各地實施的農民工養老保險模式大致包括：^[2]

1.擴面型：將農民工的社會養老保險放入“城保”體系，試圖通過“城保”擴面，實現城保對農民工的覆蓋，此種模式以廣東、河南等為代表。擴面型的另一種模式即“雙低型”，以浙江為代表，即在城保的框架內實行“低門檻，低標準”享受模式，適度降低門檻，農民工養老保險的企業和個人繳費比例分別降到12%到4%，但享受的待遇只略低于城鎮職工。

2.仿城型：此模式參照“城保”做法，但獨特之處在于農民工養老保險是單獨設計且獨立運行模式，以北京市為典型。

3.綜合保險型：此模式將農民工養老、醫療、工傷等放在綜合保險下承辦，是政府和社會保障部門依托商業保險公司運作的一種帶強制性的商業保險。保險費由用人單位繳費，費率為12.5%(其中5%為老年補貼，7.5%是大病住院醫療和工傷保險)。這種模式率先由上海市于2002年創立，2003年成都市也為農民工推出類似保險。

4.個人賬戶型：重慶市為代表，農民工養老保險實行以個人賬戶為核心，企業繳費的絕大部分與個人繳費納入到個人賬戶。

從城鄉統籌角度看，“擴面型”的優點在于制度構架統一且保障水平較高，但是費率較高，擴面困難，保險關系轉移困難。“仿城型”的優點在于繳費基數降低，擴面相對容易，制度構架相對統一，但缺點是轉移續接困難，保障水平相對較低。“綜合保險型”的優點是繳費基數降低，擴面相對容易，但缺點是制度構架不統一，轉移續接困難，保障水平較低。“個人賬戶型”的優點是具有激勵效應，方便轉移，但缺點是制度構架不統一，制度對接困難，保障水平相對較低。總體而論，筆者認為農民工養老保險的“雙低型”和“個人賬戶型”相較“擴面型”、“仿城型”、“綜合保險型”對城鄉統籌適應性略強。

三、以建立城鄉統籌社會保障體制為思路健全農民工養老保險制度

(一)努力擴大農民工養老保險的覆蓋面

農民工社會保險的覆蓋面窄產生原因是多方面的，既有農民工社會保險本身的原因，如繳費率高、轉移續接困難等；也有用人單位的原因，用人單位降低成本，推卸責任，抵制參保；還有農民工自身原因，自我保障意識不高，繳權意識差，甚至拒絕參保；此外，個別地方政府將農民工不參保作為吸引投資的優惠政策。從城鄉統籌的角度，將農民工納入養老保險體制成為當務之急，不然今天的保障空白就會成為明天城鎮養老保險的歷史債務。

應綜合采取各種措施，提高農民工參保率。通過地方立法，強化用人單位參加社會保險的責任，增大用人單位應參保不參保及漏繳少繳社會保險費的風險；加大勞動監察力度，促使用人單位依法及時履行參保義務，維護職工的養老保險權益；加快社會信用體系建設，將社會保險繳費情況作為用人單位信用評級的重要指標；目前要將非公有制經濟和建筑行業企業作為養老保險擴面的重點，提高用人單位的參保率。

(二)完善農民工養老保險的轉移續接辦法

農民工保險關系的轉移續接包括：因身份轉化(如農民、農民工、城鎮職工之間的身份轉化)引起的保險關系轉移續接和因空間轉換(因工作流動、異地定居等)引起的保險關系的轉接，更多的情形是身份和空間皆有變動。

身份轉化引起的養老保險關系的轉移銜接主要解決統籌賬戶的對接問題，由于農民工與城鎮職工養老保險的統籌賬戶規模不同、繳費基數懸殊，導致農民工對統籌賬戶的貢獻與城鎮職工有較大差距，因此在農民工轉為城鎮職工養老保險時，可考慮將其個人賬戶的部分資金和將其土地流轉的部分收益一次性注入統籌賬戶，再依據農民工對統籌賬戶籌資總額與城鎮職工15年統籌賬戶平均總額的比例進行繳費年限的折算。如折算后年限達不到最低繳費年限時，可依城鎮職工的繳費標準續繳費。

當農民工向農民養老保險轉換時，如繳費不滿15年返回農村的，應將個人賬戶關系全部和統籌賬戶資金絕大部分轉出至農村社會養老保險，轉出資金小部分納入至農村統籌賬戶，大部分納入到個人賬戶，轉移手續完成后，享受農民養老保險待遇。若農村沒有社會養老保險的，可一次性領取個人賬戶積累額或者由當地社會保障部門分年度發放。

空間轉化引起的養老保險關系的轉移續接主要解決遷出地與遷入點之間的統籌地區權責問題。重慶市城鎮職工和農民工養老保險已經實現市級統籌，市級轉移接續體制性障礙已經消除，但由于兩地的社會平均工資、養老金水平存在較大差距，可以兩地社會平均工資比例部分進行繳費年限的折算，或者兩地社會平均工資差額由個人繳費和財政轉移部分補足。

市外轉移時，個人賬戶隨同轉移，其統籌賬戶資金轉移尚需國家出臺相關政策予以規范。重慶市為勞動力凈輸出地區，約200多萬農民工在外市就業，作為勞動力輸出省份應呼吁國家出臺相應的轉移續接辦法，以便在外市就業的農民工統籌賬戶基金轉入我市，充實養老保險基金。

(三)促進農民工逐步向城鎮職工養老保險過渡

由于農民工是一個不斷分化的階層，或者“進城”或者“返鄉”，對于城鄉統籌的綜合配套試驗區的農民工來說，更多是“進城”的牽引。因此，如何實現農民工養老保險與城保、農村保險的對接，促進農民工逐步向城鎮職工養老保險過渡將是制度完善的著力點。

逐步擴大農民工養老保險統籌賬戶的規模，現行農民工養老保險的統籌賬戶規模(1%)與城鎮職工的統籌賬戶(20%)規模差距太大，不利于農民工向城鎮職工養老保險過渡。因此，應在擴大覆蓋面的基礎上，綜合考慮農民工的收入水平、企業的承受能力、統籌賬戶運行狀況、農民工的規模等因素有步驟提高農民工統籌賬戶的規模。

盤活土地資源，促進土地流轉，將土地流轉收益充實養老基金，實現與城鎮養老保險的接軌。只有保障農民工交出責任田之后至少能享受城鎮職工的最低養老金，并不斷分享土地增值的收益，實現養老金的動態調整，農民工才有可能向城鎮轉移。應探索土地產權制度改革，完善土地賠償政策和征用管理，協調農民、集體及政府之間的利益分配關系，優先安排農民工的養老保險基金，加強土地賠償費的安全保障措施，提高養老保險水平。

(四)農民工養老保險的政府責任

從政府承擔財政責任看，城鎮職工(含個體工商戶和靈活就業人員)和農村居民養老保險方面，政府都承擔財政補貼和最低保障責任，而唯獨農民工養老保險政府未承擔相應的財政責任。從公平角度出發，應允許農民工也參加農村社會養老保險，享受相應的政府補助，且兩份保險積累有利于實現與城保接軌。

對于那些在城鎮務工10年以上且已屆一定年齡(男：45-55；女：40-50)的農民工，他們很難達到15年的最低繳費年限，對于這部分農民工政府可考慮給予相應的財政補貼，以降低其繳費年限或充實其養老保險基金。

隨著城鄉統籌綜合配套改革的推進，農民工養老保險制度完善應放在這一大背景下來思考，應努力擴大農民工養老保險的覆蓋面，完善保險關系的轉移續接辦法，促進農民工逐步向城鎮職工養老保險過渡，政府承擔相應的財政責任，不斷提高其保障水平，有效地促進城鄉統籌的實現。

參考文獻：

[1] 蒲奇軍.重慶市人口發展及對經濟社會的影響與對策[R]//重慶社會科學院，重慶市人民政府發展研究中心.重慶藍皮書：2007年經濟社會形勢分析與預測.重慶：重慶出版社，2007：187.

[2] 楊翠迎.農村基本養老保險制度理論與政策研究[M].杭州：浙江大學出版社，2006：146-148.

(責任編輯：周祖德)