公民政治參與的制度化

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步及人民生活水平的不斷提高，群眾的利益日趨多樣，利益主體呈現(xiàn)多元化的局面。而這些主體的利益往往有一致的一面，也有矛盾的一面。但互相矛盾的利益，只要是合法的，就都是正當(dāng)?shù)摹Ｒ虼宋展駨V泛參與政治生活成為了國(guó)家理性的選擇，也是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。2006年溫家寶總理政府工作報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)，要完善公眾參與立法的機(jī)制、程序和方法，健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與。這表明我國(guó)政府積極鼓勵(lì)和支持公民參與民主政治生活，并通過(guò)完善制度實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)社會(huì)大眾共同參與政治的進(jìn)程。此舉將不僅能提高各種社會(huì)力量在政府決策和公共管理事務(wù)中的地位，而且對(duì)于鞏固和發(fā)展我國(guó)的政治民主有著重要的意義。

現(xiàn)代民主政治需要公民的政治參與

所謂公民的政治參與是特定體制框架內(nèi)的普通公民或公民團(tuán)體試圖影響政府人事構(gòu)成和政府政策指定的各種行為。它是公民溝通政治意愿、制約政府行為、從而實(shí)現(xiàn)公民政治權(quán)利的重要手段。如果政府缺少事先的溝通，其決策往往只能在政府封閉的系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行，這無(wú)疑是對(duì)公民參與權(quán)利的忽視，也往往是政府決策無(wú)法順利進(jìn)行的關(guān)鍵原因。充分有效的政治參與是現(xiàn)代民主政治的重要體現(xiàn)。

首先，公民政治參與是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)。國(guó)家的權(quán)力屬于人民，公權(quán)力實(shí)際上是公眾權(quán)力的部分讓渡，民眾是權(quán)利的母體。但作為一個(gè)國(guó)家的公民，他們讓渡的只是管理權(quán)、統(tǒng)治權(quán)、保衛(wèi)權(quán)等部分權(quán)利，所保留的參政議政權(quán)力是不可非法剝奪的。人類出于各種需要結(jié)成了社會(huì)，過(guò)著有組織的生活是一種積極的行為，政府的組成更是這種積極行為的體現(xiàn)。而政府就是這種公共權(quán)力下產(chǎn)生的政府，其權(quán)力也根本上來(lái)源于人民權(quán)力的讓渡。列寧指出，“民主意味著形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國(guó)家制度和管理的平等權(quán)利”。民主意味著公民的平等和參政權(quán)利。公民有著天然的參政權(quán)利，公民的參與政治過(guò)程是國(guó)家民主政治的風(fēng)向標(biāo)。

其次，公民的政治參與維護(hù)了民主政體的穩(wěn)定發(fā)展。如果我們把國(guó)家當(dāng)作一個(gè)大系統(tǒng)，那么政府和社會(huì)就是并列的子系統(tǒng)，并共同構(gòu)成一個(gè)大的系統(tǒng)。公民的政治參與，實(shí)際上維護(hù)了社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部及其與政府系統(tǒng)之間的生態(tài)平衡，根本上有利于政治民主的穩(wěn)定發(fā)展。一方面，社會(huì)是公眾群體和關(guān)系的集合。沒(méi)有公眾關(guān)系的和諧就沒(méi)有穩(wěn)定生態(tài)的社會(huì)系統(tǒng)，而和諧的公眾關(guān)系需要不同利益群體的利益整合與妥協(xié)。實(shí)現(xiàn)這樣的利益整合，首先要為公眾提供合適的渠道表達(dá)自己的利益訴求，讓公民參與政治過(guò)程。因?yàn)樯鐣?huì)的容忍度是有限的，需要有“排氣孔”。如果說(shuō)社會(huì)是一潭湖水，湖水滿了不及時(shí)排水，到一定程度湖水勢(shì)必會(huì)以決堤的方式發(fā)泄自己。這樣的成本和損害遠(yuǎn)比為湖開(kāi)設(shè)“宣泄渠道”來(lái)得高。另一方面，社會(huì)又是在政府控制下的共同體。無(wú)論政府如何順應(yīng)民意，為民謀利都不可能百分百地讓社會(huì)的所有民眾滿意，社會(huì)上總會(huì)有部分權(quán)利讓渡者的利益受損。在這個(gè)時(shí)候，要想社會(huì)系統(tǒng)和政府系統(tǒng)保持平衡而不至于失控，國(guó)家必須為社會(huì)安置大量的“排氣孔”，以保證社會(huì)與政府間的“生態(tài)平衡”。這樣的“排氣行為”就是我們所提倡的民眾參與行為。這個(gè)參與過(guò)程，實(shí)際上也是社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部各利益群體的利益整合的過(guò)程。這不僅僅維護(hù)了民眾的發(fā)言權(quán)，也是促進(jìn)政治民主的重要表現(xiàn)。

公民的政治參與需要制度化地進(jìn)行

國(guó)家不僅僅要認(rèn)可和肯定公民的政治參與權(quán)利，而且要力圖把公民的政治參與納入制度化的框架內(nèi)，以實(shí)現(xiàn)公民公平有序的參與。所謂制度化，它是一種動(dòng)態(tài)的過(guò)程，是指組織原則和組織程序不斷取得社會(huì)認(rèn)可、并為社會(huì)普遍遵守的過(guò)程。而政治參與的制度化就是公民對(duì)政治參與組織原則和程序的普遍認(rèn)可的過(guò)程。我們強(qiáng)調(diào)政治參與是公民的基本政治權(quán)利，是政治民主的重要表現(xiàn)，但卻不一定帶來(lái)民主的進(jìn)步，只有制度化的政治參與才是帶來(lái)民主進(jìn)步的參與方式。

首先，政治參與的制度化有利于政治系統(tǒng)維持自身的穩(wěn)定。制度化參與是相對(duì)于非制度化而言，是一種體制內(nèi)的參與。人們通過(guò)體制內(nèi)的渠道參與政治過(guò)程基本上是一種體制內(nèi)的非暴力行為，它的途徑多種多樣：人們可以直接與政府官員接觸對(duì)話，也可以是投票選舉、合法的游行、示威、集會(huì)、結(jié)社等等。這些制度化的參與方式共同點(diǎn)是提倡公平有序的進(jìn)行。而非制度化的參與，是在體制外進(jìn)行的，如政治恐怖主義、軍事政變、武裝暴亂等。二戰(zhàn)后的一些亞非拉地區(qū)的許多發(fā)展中國(guó)家陷入政局混亂，其重要原因就在于政治制度化的落后。所以，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政治參與制度化的落后，往往會(huì)迫使利益訴求者轉(zhuǎn)而尋求體制外途徑實(shí)現(xiàn)自身利益。這顯然不利于政治穩(wěn)定，也與政治民主相背離。因此作為制度化的政治參與才是現(xiàn)代國(guó)家的理性選擇。

其次，現(xiàn)代社會(huì)的利益多元化要求國(guó)家必須以制度化來(lái)保證公民的參政權(quán)利。在將近30年的改革開(kāi)放的過(guò)程中，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了重要變化，這種變化表現(xiàn)在社會(huì)結(jié)構(gòu)上，就是不同利益主體的出現(xiàn)，這些主體各自具有自己的利益，他們的利益有一致的一面，又有矛盾的一面。在這樣的時(shí)代，需要我們思維方式的變化，即改變正確與錯(cuò)誤的兩分法。這些互相矛盾的利益，只要是合法的，就都是正當(dāng)?shù)摹Ｎ覀儚?qiáng)調(diào)構(gòu)建“和諧社會(huì)”，應(yīng)該是各方面利益關(guān)系都能得到協(xié)調(diào)的社會(huì)。和諧社會(huì)的不同利益之間的多元性，決定了各種矛盾的廣泛存在，有矛盾就必須要溝通表達(dá)，并通過(guò)表達(dá)實(shí)現(xiàn)利益整合。通過(guò)建立利益表達(dá)渠道，把政治參與納入到一個(gè)經(jīng)常性、可預(yù)測(cè)的制度化渠道，這恰是建設(shè)和諧社會(huì)、化解矛盾的有效方法之一。從而讓矛盾得到有效控制，并在系統(tǒng)內(nèi)合理解決矛盾，維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安和國(guó)家的興旺發(fā)達(dá)。

制度化的參與渠道需要政府和社會(huì)共同構(gòu)建

我們提倡吸收公民制度化的參與政治過(guò)程，但是這個(gè)過(guò)程也不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生，需要各方面做出共同的努力，通過(guò)政府和社會(huì)本身的不斷完善以及制度安排才能實(shí)現(xiàn)。

首先，政府要通過(guò)轉(zhuǎn)型來(lái)完善自身的運(yùn)行系統(tǒng)。因?yàn)椴煌嬷g的有效整合始終是圍繞政府系統(tǒng)進(jìn)行的。政府能否有效轉(zhuǎn)型是關(guān)系到政府的制度安排能否構(gòu)建的前提條件。一方面，政府的轉(zhuǎn)型目標(biāo)是最大限度地代表公共利益。政府的公共權(quán)力并不是自身天然擁有的，其內(nèi)在邏輯在于“公眾作為委托人讓政府代理部分公共權(quán)力的過(guò)程”。政府履行職能的目的在于提供公共物品、維護(hù)公共利益。但公共利益又是一種抽象的價(jià)值規(guī)范。它往往與政府自身利益，利益集團(tuán)利益和政治競(jìng)爭(zhēng)相互交織在一起，導(dǎo)致政府職能的履行容易變味。特別是在缺乏公民制度化的政治表達(dá)渠道情況下，政府的決策往往不容易被民眾所認(rèn)同。另一方面，政府的轉(zhuǎn)型方向應(yīng)該是以公共服務(wù)為主。我們不能否認(rèn)傳統(tǒng)政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步上的卓越表現(xiàn)，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，相對(duì)封閉的傳統(tǒng)政府治理模式已經(jīng)越來(lái)越難以完全實(shí)現(xiàn)政府的職能。而政府之所以要轉(zhuǎn)向以公共服務(wù)為主，就在于公共服務(wù)型政府符合了現(xiàn)代政府的治理模式。正像林肯曾說(shuō)的那樣：“政府的性質(zhì)為民有、民治、民享。”公共服務(wù)型政府重視人的作用，要求把民眾和公民利益作為政府行政的根本目標(biāo)，這也與我國(guó)堅(jiān)持“以人為本”的理念相一致。

其次，政府不僅僅要完善自身系統(tǒng)，還要為公民政治參與做出實(shí)質(zhì)性的制度安排。也只有通過(guò)制度上的安排，才能實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)團(tuán)體、公民之間的“討價(jià)還價(jià)”的有序進(jìn)行。制度上的設(shè)計(jì)可以從制定共同認(rèn)可的行為規(guī)范和建立穩(wěn)定的參與渠道入手。一方面，制度上的設(shè)計(jì)必須首先要實(shí)現(xiàn)參與的有法可依。制度化參與是一種規(guī)范化的參與，要規(guī)范化就必須制定共同遵守的“規(guī)則”，包括法律法規(guī)或部門規(guī)章制度、專門條例等。這些“規(guī)則”若上升到法律的高度，往往對(duì)制約公民、社會(huì)組織及政府的行為比較有效，因?yàn)榉删哂衅毡榈募s束力。實(shí)際上這種共同的“規(guī)則”的設(shè)計(jì)不僅僅體現(xiàn)了政府的依法行政，對(duì)于樹(shù)立公民和平理性的參與政治也起著重要的作用。另一方面，制度上必須設(shè)計(jì)一種穩(wěn)定的參與渠道。公民要參與，沒(méi)有一個(gè)載體是不可能順利進(jìn)行的，而穩(wěn)定的參與渠道就是這種參與載體。也就是說(shuō)公民可以在某種比較穩(wěn)定的、有共同“規(guī)則”的框架內(nèi)表達(dá)自己的要求。這種穩(wěn)定的參與渠道實(shí)際上是為國(guó)家提供一個(gè)可控制的公民利益訴求的空間，實(shí)現(xiàn)在體制內(nèi)化解矛盾。

再次，制度安排不能單靠政府，也必須發(fā)揮社會(huì)系統(tǒng)其應(yīng)有的功能。社會(huì)通過(guò)營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境，為公民有序參與政治提供社會(huì)支持。一方面，社會(huì)通過(guò)分散社會(huì)群體矛盾對(duì)政府的壓力和接受政府讓渡的權(quán)力，與政府共同構(gòu)建公民政治參與制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的利益主體多元化往往容易導(dǎo)致不同社會(huì)群體之間的沖突，這就使政府系統(tǒng)往往處于空前緊張狀態(tài)，而社會(huì)通過(guò)建立解決沖突、化解矛盾的“緩沖空間”（如社會(huì)組織），來(lái)促使社會(huì)治理結(jié)構(gòu)合理化和社會(huì)控制方式多樣化，以實(shí)現(xiàn)分散政府系統(tǒng)的壓力。而在政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府為了更好實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)，將把一些職能交由社會(huì)來(lái)運(yùn)作，社會(huì)將更多地作為權(quán)力主體身份參加政治生活。在這一過(guò)程中，社會(huì)在某些領(lǐng)域取代政府實(shí)現(xiàn)自我管理，從而克服傳統(tǒng)政府“管得過(guò)多、管的過(guò)死”的毛病，并有力地支持了政府職能的轉(zhuǎn)變，從而以這種互動(dòng)方式，推動(dòng)政府對(duì)公民政治參與的制度安排。另一方面，社會(huì)系統(tǒng)在制度化設(shè)計(jì)的過(guò)程中，通過(guò)對(duì)政府系統(tǒng)的監(jiān)督和制衡，與政府共同構(gòu)建公民政治參與制度。因?yàn)檎闹贫劝才藕蜆?gòu)建，實(shí)際上也是靠政府決策來(lái)推動(dòng)的。政府在構(gòu)建參與制度過(guò)程中不能缺少社會(huì)對(duì)政府的具體行為的檢測(cè)，即社會(huì)的監(jiān)督和制衡。總體上來(lái)講，行政決策與社會(huì)環(huán)境是一種雙向的制約關(guān)系，即社會(huì)環(huán)境是行政決策存在的條件，而行政決策又能反作用于社會(huì)環(huán)境。如果社會(huì)對(duì)政府構(gòu)建制度化參與渠道的政策措施，持積極評(píng)價(jià)，那么就意味著這種制度化的渠道獲得了民眾的普遍認(rèn)可。

因此，只有通過(guò)政府自身完善以及有意識(shí)的制度化安排，以及社會(huì)系統(tǒng)發(fā)揮其應(yīng)有功能才能真正實(shí)現(xiàn)公民政治參與的制度化。在這個(gè)過(guò)程，社會(huì)通過(guò)分散社會(huì)群體矛盾對(duì)政府的壓力和接受政府讓渡的權(quán)力，以及對(duì)政府系統(tǒng)的監(jiān)督和制衡，實(shí)現(xiàn)其與政府的良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)制度化渠道的建立。

總之，現(xiàn)代政治民主需要公民廣泛地參與政治過(guò)程，但這種參與不是無(wú)序混亂的，而應(yīng)該是制度化的政治參與，以保證政治參與以社會(huì)普遍認(rèn)可的方式有序進(jìn)行。然而，政治參與的制度化本身不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生和完善，需要通過(guò)政府和社會(huì)兩大組織系統(tǒng)的共同努力才能構(gòu)建起來(lái)。這個(gè)過(guò)程既要以政府轉(zhuǎn)型為前提，又要以充分發(fā)揮社會(huì)的制衡監(jiān)督功能為條件。通過(guò)政府和社會(huì)雙方的協(xié)調(diào)互動(dòng)，最終建立起各方都能接受的制度化參與渠道。