公民政治參與的制度化

隨著社會的不斷進步及人民生活水平的不斷提高，群眾的利益日趨多樣，利益主體呈現多元化的局面。而這些主體的利益往往有一致的一面，也有矛盾的一面。但互相矛盾的利益，只要是合法的，就都是正當的。因此吸收公民廣泛參與政治生活成為了國家理性的選擇，也是時代發展的必然趨勢。2006年溫家寶總理政府工作報告中也強調，要完善公眾參與立法的機制、程序和方法，健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與。這表明我國政府積極鼓勵和支持公民參與民主政治生活，并通過完善制度實質性地推動社會大眾共同參與政治的進程。此舉將不僅能提高各種社會力量在政府決策和公共管理事務中的地位，而且對于鞏固和發展我國的政治民主有著重要的意義。

現代民主政治需要公民的政治參與

所謂公民的政治參與是特定體制框架內的普通公民或公民團體試圖影響政府人事構成和政府政策指定的各種行為。它是公民溝通政治意愿、制約政府行為、從而實現公民政治權利的重要手段。如果政府缺少事先的溝通，其決策往往只能在政府封閉的系統內進行，這無疑是對公民參與權利的忽視，也往往是政府決策無法順利進行的關鍵原因。充分有效的政治參與是現代民主政治的重要體現。

首先，公民政治參與是人民主權原則的體現。國家的權力屬于人民，公權力實際上是公眾權力的部分讓渡，民眾是權利的母體。但作為一個國家的公民，他們讓渡的只是管理權、統治權、保衛權等部分權利，所保留的參政議政權力是不可非法剝奪的。人類出于各種需要結成了社會，過著有組織的生活是一種積極的行為，政府的組成更是這種積極行為的體現。而政府就是這種公共權力下產生的政府，其權力也根本上來源于人民權力的讓渡。列寧指出，“民主意味著形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理的平等權利”。民主意味著公民的平等和參政權利。公民有著天然的參政權利，公民的參與政治過程是國家民主政治的風向標。

其次，公民的政治參與維護了民主政體的穩定發展。如果我們把國家當作一個大系統，那么政府和社會就是并列的子系統，并共同構成一個大的系統。公民的政治參與，實際上維護了社會系統內部及其與政府系統之間的生態平衡，根本上有利于政治民主的穩定發展。一方面，社會是公眾群體和關系的集合。沒有公眾關系的和諧就沒有穩定生態的社會系統，而和諧的公眾關系需要不同利益群體的利益整合與妥協。實現這樣的利益整合，首先要為公眾提供合適的渠道表達自己的利益訴求，讓公民參與政治過程。因為社會的容忍度是有限的，需要有“排氣孔”。如果說社會是一潭湖水，湖水滿了不及時排水，到一定程度湖水勢必會以決堤的方式發泄自己。這樣的成本和損害遠比為湖開設“宣泄渠道”來得高。另一方面，社會又是在政府控制下的共同體。無論政府如何順應民意，為民謀利都不可能百分百地讓社會的所有民眾滿意，社會上總會有部分權利讓渡者的利益受損。在這個時候，要想社會系統和政府系統保持平衡而不至于失控，國家必須為社會安置大量的“排氣孔”，以保證社會與政府間的“生態平衡”。這樣的“排氣行為”就是我們所提倡的民眾參與行為。這個參與過程，實際上也是社會系統內部各利益群體的利益整合的過程。這不僅僅維護了民眾的發言權，也是促進政治民主的重要表現。

公民的政治參與需要制度化地進行

國家不僅僅要認可和肯定公民的政治參與權利，而且要力圖把公民的政治參與納入制度化的框架內，以實現公民公平有序的參與。所謂制度化，它是一種動態的過程，是指組織原則和組織程序不斷取得社會認可、并為社會普遍遵守的過程。而政治參與的制度化就是公民對政治參與組織原則和程序的普遍認可的過程。我們強調政治參與是公民的基本政治權利，是政治民主的重要表現，但卻不一定帶來民主的進步，只有制度化的政治參與才是帶來民主進步的參與方式。

首先，政治參與的制度化有利于政治系統維持自身的穩定。制度化參與是相對于非制度化而言，是一種體制內的參與。人們通過體制內的渠道參與政治過程基本上是一種體制內的非暴力行為，它的途徑多種多樣：人們可以直接與政府官員接觸對話，也可以是投票選舉、合法的游行、示威、集會、結社等等。這些制度化的參與方式共同點是提倡公平有序的進行。而非制度化的參與，是在體制外進行的，如政治恐怖主義、軍事政變、武裝暴亂等。二戰后的一些亞非拉地區的許多發展中國家陷入政局混亂，其重要原因就在于政治制度化的落后。所以，在現代化進程中，政治參與制度化的落后，往往會迫使利益訴求者轉而尋求體制外途徑實現自身利益。這顯然不利于政治穩定，也與政治民主相背離。因此作為制度化的政治參與才是現代國家的理性選擇。

其次，現代社會的利益多元化要求國家必須以制度化來保證公民的參政權利。在將近30年的改革開放的過程中，中國社會發生了重要變化，這種變化表現在社會結構上，就是不同利益主體的出現，這些主體各自具有自己的利益，他們的利益有一致的一面，又有矛盾的一面。在這樣的時代，需要我們思維方式的變化，即改變正確與錯誤的兩分法。這些互相矛盾的利益，只要是合法的，就都是正當的。我們強調構建“和諧社會”，應該是各方面利益關系都能得到協調的社會。和諧社會的不同利益之間的多元性，決定了各種矛盾的廣泛存在，有矛盾就必須要溝通表達，并通過表達實現利益整合。通過建立利益表達渠道，把政治參與納入到一個經常性、可預測的制度化渠道，這恰是建設和諧社會、化解矛盾的有效方法之一。從而讓矛盾得到有效控制，并在系統內合理解決矛盾，維護社會長治久安和國家的興旺發達。

制度化的參與渠道需要政府和社會共同構建

我們提倡吸收公民制度化的參與政治過程，但是這個過程也不會自動產生，需要各方面做出共同的努力，通過政府和社會本身的不斷完善以及制度安排才能實現。

首先，政府要通過轉型來完善自身的運行系統。因為不同利益之間的有效整合始終是圍繞政府系統進行的。政府能否有效轉型是關系到政府的制度安排能否構建的前提條件。一方面，政府的轉型目標是最大限度地代表公共利益。政府的公共權力并不是自身天然擁有的，其內在邏輯在于“公眾作為委托人讓政府代理部分公共權力的過程”。政府履行職能的目的在于提供公共物品、維護公共利益。但公共利益又是一種抽象的價值規范。它往往與政府自身利益，利益集團利益和政治競爭相互交織在一起，導致政府職能的履行容易變味。特別是在缺乏公民制度化的政治表達渠道情況下，政府的決策往往不容易被民眾所認同。另一方面，政府的轉型方向應該是以公共服務為主。我們不能否認傳統政府在推動經濟發展和社會進步上的卓越表現，但隨著市場經濟的不斷發展，相對封閉的傳統政府治理模式已經越來越難以完全實現政府的職能。而政府之所以要轉向以公共服務為主，就在于公共服務型政府符合了現代政府的治理模式。正像林肯曾說的那樣：“政府的性質為民有、民治、民享?！惫卜招驼匾暼说淖饔?，要求把民眾和公民利益作為政府行政的根本目標，這也與我國堅持“以人為本”的理念相一致。

其次，政府不僅僅要完善自身系統，還要為公民政治參與做出實質性的制度安排。也只有通過制度上的安排，才能實現政府、社會團體、公民之間的“討價還價”的有序進行。制度上的設計可以從制定共同認可的行為規范和建立穩定的參與渠道入手。一方面，制度上的設計必須首先要實現參與的有法可依。制度化參與是一種規范化的參與，要規范化就必須制定共同遵守的“規則”，包括法律法規或部門規章制度、專門條例等。這些“規則”若上升到法律的高度，往往對制約公民、社會組織及政府的行為比較有效，因為法律具有普遍的約束力。實際上這種共同的“規則”的設計不僅僅體現了政府的依法行政，對于樹立公民和平理性的參與政治也起著重要的作用。另一方面，制度上必須設計一種穩定的參與渠道。公民要參與，沒有一個載體是不可能順利進行的，而穩定的參與渠道就是這種參與載體。也就是說公民可以在某種比較穩定的、有共同“規則”的框架內表達自己的要求。這種穩定的參與渠道實際上是為國家提供一個可控制的公民利益訴求的空間，實現在體制內化解矛盾。

再次，制度安排不能單靠政府，也必須發揮社會系統其應有的功能。社會通過營造良好的社會環境，為公民有序參與政治提供社會支持。一方面，社會通過分散社會群體矛盾對政府的壓力和接受政府讓渡的權力，與政府共同構建公民政治參與制度。市場經濟下的利益主體多元化往往容易導致不同社會群體之間的沖突，這就使政府系統往往處于空前緊張狀態，而社會通過建立解決沖突、化解矛盾的“緩沖空間”（如社會組織），來促使社會治理結構合理化和社會控制方式多樣化，以實現分散政府系統的壓力。而在政府轉型的過程中，政府為了更好實現公共服務，將把一些職能交由社會來運作，社會將更多地作為權力主體身份參加政治生活。在這一過程中，社會在某些領域取代政府實現自我管理，從而克服傳統政府“管得過多、管的過死”的毛病，并有力地支持了政府職能的轉變，從而以這種互動方式，推動政府對公民政治參與的制度安排。另一方面，社會系統在制度化設計的過程中，通過對政府系統的監督和制衡，與政府共同構建公民政治參與制度。因為政府的制度安排和構建，實際上也是靠政府決策來推動的。政府在構建參與制度過程中不能缺少社會對政府的具體行為的檢測，即社會的監督和制衡?？傮w上來講，行政決策與社會環境是一種雙向的制約關系，即社會環境是行政決策存在的條件，而行政決策又能反作用于社會環境。如果社會對政府構建制度化參與渠道的政策措施，持積極評價，那么就意味著這種制度化的渠道獲得了民眾的普遍認可。

因此，只有通過政府自身完善以及有意識的制度化安排，以及社會系統發揮其應有功能才能真正實現公民政治參與的制度化。在這個過程，社會通過分散社會群體矛盾對政府的壓力和接受政府讓渡的權力，以及對政府系統的監督和制衡，實現其與政府的良性互動，最終實現制度化渠道的建立。

總之，現代政治民主需要公民廣泛地參與政治過程，但這種參與不是無序混亂的，而應該是制度化的政治參與，以保證政治參與以社會普遍認可的方式有序進行。然而，政治參與的制度化本身不會自動產生和完善，需要通過政府和社會兩大組織系統的共同努力才能構建起來。這個過程既要以政府轉型為前提，又要以充分發揮社會的制衡監督功能為條件。通過政府和社會雙方的協調互動，最終建立起各方都能接受的制度化參與渠道。