長三角地區經濟一體化制度建設

摘要：長三角地區經濟一體化的關鍵在于制度建設。長三角地區政府間互動行為是該地區經濟一體化制度建設的關鍵因素。文章在現有研究成果的基礎上，提出了一個基于政府間磋商機制的長三角地區經濟一體化制度建設的概念模型，該模型包括制度供給、制度競爭、制度變遷三個維度，從而為長三角地區經濟一體化制度建設提供了一個基本框架。

關鍵詞：長三角地區；經濟一體化；制度建設；磋商機制

一、 引言

長三角地區無論是在經濟總量還是在發展速度上，都已成為我國乃至世界經濟發展最具活力和潛力的地區之一，被認為是未來世界經濟增長的“發動機”之一。但是，目前長三角地區經濟一體化的進程不僅落后于地區經濟發展的現實水平，而且也不能滿足地區經濟發展的內在需要。之所以如此，關鍵就在于長三角地區政府間關系沒有得到理順和及時重塑。無論從西方發達國家的成功經驗來審視，還是從長三角地區經濟發展的現狀來判斷，長三角地區政府間關系能否得到理順和重塑，在目前和今后相當長時期內都是決定經濟一體化進程的重要因素。因此，基于政府間互動行為探討長三角地區經濟一體化制度建設，具有十分重要的現實意義。

二、 政府間關系與長三角地區經濟一體化

理順和重塑地區政府間關系的前提是對政府間關系的內涵作出明確的界定。陳國權等認為，所謂政府間關系，是指多邊多級政府之間的利益博弈與權力互動的一種政治經濟關系。目前，長三角地區各政府出于追求地方利益的目的，已經開始構建多層次、多形式的合作關系，但是，由于長三角地區經濟一體化的制度以及制度得以有效運行的機制缺失或不健全，這種合作關系顯得相當薄弱，合作效果也不顯著。產生這一結果的深層次原因是地方政府間關系的失調與無序，而地方利益博弈與權力互動的制度性規范疲軟或缺位，則是長三角地區政府間關系未能理順和重塑的根本原因之所在。對此，許多學者從各種角度進行了廣泛的研究。

1． 政府間合作意識與合作關系構建。目前，在經濟全球化的背景下，長三角地區政府間存在著合作的客觀基礎和主觀意識。尤其是我國加入WTO以后進一步融入經濟全球化，以及區域經濟一體化趨勢的不斷加強，長三角區域經濟合作發展問題日益突出。各地方政府深刻地意識到，只有順應經濟全球化和區域一體化的發展趨勢，積極推進長三角區域合作，消除行政壁壘，加快該地區經濟一體化進程，充分發揮區域整體優勢，才能保持高速增長的發展態勢，從而在世界經濟競爭中形成整體競爭力，達到互惠共贏的局面。在各地的發展戰略規劃中，主動融入上海，加快經濟一體化進程，已逐步成為長三角地區各級政府的共識。

近年來，長三角地區兩省一市的高層領導就“長三角地區經濟一體化”等話題頻頻互訪，并達成了高度的共識。三方共同確定了區域經濟合作應該遵循的三個基本原則：一是通過充分發揮市場配置資源的基礎作用，進一步優化地區經濟結構與布局；二是通過加強地區經濟合作與協調，實現優勢互補、共同發展；三是通過共同優化發展環境，降低地區經濟發展成本。正是在這種潛在利益的刺激下，由地方政府自發倡導的區域政府間合作關系正在逐步形成。從制度變遷的視角來看，這樣一種合作關系的生成是典型的誘致性制度變遷，即各地方政府在長期經濟交往中逐漸意識到，在現有的制度框架下已經無法實現區域利益的帕雷托改進，而區域合作的潛在預期收益大于成本。在這種前提下，區域政府間合作關系無疑是一種適應長江三角洲地區經濟一體化需要而生成的新的制度安排。

2．政府間競爭本質與競爭規則協調。劉志彪認為，由于中國經濟體制轉軌時期的特殊性，在市場利益主體和市場競爭主體方面形成了兩個獨特的層面：一是企業主體；二是地方政府主體。一方面，在體制轉軌時期，地方政府主體經常代替企業主體進行決策；另一方面，由于地方政府機構的行為并不必然是國家的行為，而在許多情況下是一種具有行政壟斷特征的企業行為，或者是一種“準市場化”行為，因此，在這種制度結構下的市場競爭，目的必然是尋求地方行政區域邊界內的壟斷利益最大化或壟斷成本最小化，這必然會導致利益獨立決策前提下的區域之間的盲目競爭，必然是市場競爭的行政扭曲和資源配置的高社會成本。因此，目前長三角地區之所以無法真正建立一體化協調發展的格局，是因為在地方政府主導發展的格局中，缺乏一個統一協調的競爭規則。

唐亞林認為，期待用行政手段在長三角地區組建超省級的都市聯盟等跨行政區域的政府間合作組織，推動長三角地區經濟一體化進程、加強不同層級城市政府之間有效合作的設想方案，在實踐中不具備現實可行性，其根本原因在于，這種政府間合作體制設計本身存在著重大的制度缺陷。一方面，中國相對缺乏地方自治基礎。在權力集中的國家結構體制下，中央政府與地方政府之間不存在權力分立問題，地方政府只是中央政府的分支機構，地方政府的權力來自中央政府的授權。另一方面，中國的市場化改革方向所取得的巨大成績，也讓中國的高層決策者認識到這種方向是一種不可逆轉的大趨勢，從而對以行政手段來解決跨區域政府合作問題、尤其是通過組建超省級的實體政府來推進長三角地區融合問題，保持足夠的審慎和警惕，畢竟在這方面我們有過太多的經驗和教訓。

3． 政府間競合關系與競合互動演化。王玉清等認為，作為一個轉軌經濟國家，我國的各級政府在經濟發展中具有重要的作用。在以經濟建設為中心的思想指導下，不同地方的政府之間有明顯的競爭行為。同時，地方政府在推動本地區經濟發展的同時，也受到同一區域內其他地方政府行為的影響，彼此之間呈現出既競爭又合作的關系。 在長三角地區，上海、江蘇和浙江彼此之間的競爭關系在20世紀80年代表現得十分明顯，在21世紀初卻呈現出分工協作態勢。競合博弈的結局最終是走向合作還是競爭，取決于三個因素：一是合作創造的額外價值；二是領導者的先發行動給參與者帶來的整體利益；三是競合過程中普通參與者的行為方式。因此，如果單從競爭或合作的角度看，就很難深刻理解不同地區政府間關系。

由于作為經濟利益主體的政府間既存在著競爭也存在著合作，因此，長三角地區政府間關系本質上是一種競合關系，該地區經濟一體化則是一種競合式一體化。競合式一體化是競爭與合作相容的一體化。競爭，應該是有利于提升合作水平和合作層次的競爭；合作，應當是兼容競爭的合作。競爭必須以合作為目標和導向，合作是競爭的內在要求；合作必須以競爭為前提和基礎，競爭是合作的必由之路。從這個意義來講，競爭對于合作的重要性不亞于其對于市場的重要性。換言之，合作不會消除競爭，也不能代替競爭；而競爭不能妨害合作，更不能驅逐合作。在競合式經濟一體化進程中，長三角地區各成員政府既有通過競爭追求自身利益最大化的需要，也有通過合作追求區域利益最大化的愿望。因此，各地方政府在加快長三角地區經濟一體化的進程方面扮演著關鍵性的角色。

三、 長三角地區經濟一體化制度建設的概念模型

長三角地區經濟一體化進程之所以緩慢，深層次原因在于長三角地區經濟一體化制度建設的滯后。正如諾思所認為的，經濟運行效率較低的根源就在于制度設計和實施存在問題。因此，探討制度建設的基本框架，并以此來指導地區經濟一體化進程，具有十分重要的意義。

1． 制度建設的概念模型。長三角地區經濟一體化制度建設是一個長期的、動態的、多維的過程。從制度建設的維度看，主要包括制度供給、制度競爭、制度變遷等方面。在這個過程中，政府往往發揮著主導性的作用，對制度供給、制度競爭、制度變遷將產生重要影響。

在長三角地區經濟一體化進程中，各地方政府是作為地區利益的代表而存在的，因此，政府間關系首先應該是利益關系，然后才是權力關系、財政關系、公共行政關系。一方面，利益分配問題是區域經濟協調發展的核心問題，也是重復建設和地方保護主義頑癥久治不愈的根源所在； 另一方面，還存在一個利益創造問題，即如何通過地區經濟一體化增強地區整體競爭力，迎接經濟全球化的挑戰，推動地區經濟持續健康穩定地發展。在這種背景下，建立讓各地方政府充分表達利益訴求的機制，加大地方政府制度供給的動力，調和各地方政府間的利益沖突，是長三角地區經濟一體化的關鍵。因此，建立政府間磋商機制就成為長三角地區一體化制度建設的基石。通過有效磋商，協調彼此的政策，求同存異，最終達成共同認可的有約束力的協議，創造出更大的區域整體利益，并在此基礎上分割合作帶來的收益。從這個角度看，長三角地區經濟一體化進程實際上是各區域間的一個合作博弈的過程，這一過程及其結果將決定著地方政府的制度供給、政府間的制度競爭以及制度本身的變遷。因此，長三角地區經濟一體化制度建設的概念模型可以描繪成一個基于政府間磋商機制的三維框架，如圖1所示。

2． 概念模型的機理分析。建立政府間磋商機制必須本著求同存異的原則和互惠共贏的理念，才能提供一種恰當的利益兼容，這樣的磋商機制才能真正發揮作用。當政府間磋商機制運作良好時，由于它把政府間利益關系作為切入點，因而往往能夠從根本上解決制度供給的動力問題、制度競爭的協調問題和制度變遷的方向問題，等等，長三角地區經濟一體化制度建設進程就比較順利；反之，當政府間磋商機制失靈或激勵乏力時，長三角地區經濟一體化進程就比較緩慢，甚至還可能會出現一定程度的倒退。

（1）磋商機制與制度供給。制度供給本質上是一種制度創新行為。但在制度創新過程中，由于“搭便車”現象比較普遍，從而導致制度供給積極性整體下降，盧現祥認為，“搭便車”可以解釋歷史上基本制度結構的穩定性，在許多情形下，即使現行制度的缺陷已經暴露無遺，但仍然能夠持續很久，主要原因就是人們不愿意自己去承擔制度創新的成本，而希望由他人承擔創新成本，自己坐享其成。目前，我國地方政府主動供給制度的積極性下降就是如此，這也是長三角地區經濟一體化進程緩慢的重要原因之一。

在磋商機制有效發揮作用的基礎上，政府間可以通過多種形式進行合作，從而實現制度供給。從發達國家和地區的經驗來看，政府間合作一般有三種主要形式：一是基于項目建設的合作形式；二是基于市場機制的合作形式；三是基于非政府組織的合作形式。基于項目建設的合作形式是指針對跨區域的共同問題，如高速公路建設、水資源分配與管理、新能源開發與應用、環境保護問題等，由具有共同利益的地方政府采取協商一致的方法來解決；基于市場機制的合作形式是針對跨區域地方政府共同關注的問題，如公用事業建設問題、公共衛生問題、公共安全問題等，通過政府間服務合同、聯合服務協定、政府間服務轉移等形式，向私人公司、非政府組織、非營利組織等購買服務的方式來解決；基于非政府組織的合作形式，是指在跨區域地方政府之間，建立跨區域政府合作組織，如都市聯盟、城市聯合體、地區協調委員會，但這種跨區域政府合作組織的性質是非政府的，其主要特征是合作組織成員的協商一致。在跨區域政府合作組織中，各個成員地位平等，定期開展活動，彼此就相關活動、議案和地區性事務進行交流、協商和討論，作出決策，并提出戰略性建議。

（2）磋商機制與制度競爭。改革開放以來，隨著中央政府若干制度安排權利的下放，各地方政府的自主權利不斷擴大，從而在制度選擇上就具有了多種可能選擇的制度組合。各地方政府為了促進本地社會經濟利益最大化，不但總是設計和選擇能夠促進本地區社會經濟發展的制度，而且總是設計和選擇能夠使本地區與其他地區的競爭處于優勢地位的制度，其他地區當然也按照這個邏輯來設計和安排制度，這樣勢必導致地區之間在制度選擇和安排上的競爭，甚至可能使各地方政府陷入“囚徒困境”，加劇了低水平重復建設和地方保護主義，最終阻礙了長三角地區經濟一體化進程。

制度競爭是地方政府追求本地社會經濟利益最大化的必然結果。在磋商機制有效發揮作用的條件下，地區間制度競爭可以成為一種良性的競爭，從而為未來制度安排提供積累知識，或者為未來制度變遷培養內生需求。一方面，制度競爭的實質是地方政府為了搶占市場、爭奪資源、吸引人才或出于政績的考慮，而競相出臺各項政策措施，以保護本地市場、資源和人才。如果對這種制度競爭不加以引導，就會使長三角地區經濟發展付出極高的代價。因此，必須在地方政府進行有效磋商的基礎上，建立一個區域共同市場和逐步協調地方政府的經濟政策，推動區域共同市場內部經濟活動的協調發展，推動一個持續的和平衡的經濟增長，推動在區域共同市場聯合基礎上的地區之間的密切關系的建立。另一方面，在我國現有的行政管理體制下，盡管各地方政府的自主權利不斷擴大，但是，地方政府畢竟只是中央政府的分支機構，中央政府與地方政府之間不存在權力分立問題，地方政府的權力只能來自中央政府的授予，在總體上必須接受中央政府對它的種種監督和控制。但中央政府在出臺政策措施的過程中，仍然需要獲得來自地方政府的各種信息和知識，否則很難作出科學的制度選擇和安排。這就需要地方政府通過有效磋商，進行信息和知識的交流和共享，這樣既可以在地方政府之間形成良性的互動關系，也可以對中央政府形成共同的制度需求。

（3）磋商機制與制度變遷。制度變遷在某種意義上講是一個制度供給與制度需求相互作用的過程。林毅夫認為存在兩種類型的制度變遷：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷是指現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群（個）人，在響應獲得機會時自發倡導、組織和實行；強制性制度變遷是由政府命令和法律引入和實行。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲得機會引起；強制性制度變遷可以純粹因在不同利益主體之間對現有收入進行再分配而發生。

在制度不均衡時，制度變遷過程最大的可能是從一個制度安排開始，并只能是漸漸地傳到其他制度安排上去。對長三角地區而言，它將從抓住獲利機會的制度安排創新中得到好處。然而，這種創新是否會發生卻取決于個別創新者的預期收益和費用。如果沒有潛在制度收益，地方政府就不會出臺新的制度或者優化原有的制度結構。因此，在許多情況下，強制性制度變遷更能發揮作用。強制性制度變遷并不是建立在一致同意基礎之上的。當然，地方政府也可能通過各種方法“修正”上級的意愿制度供給，并使這種制度更適合自己實現利益最大化原則。另外，由于各區域非正式規則日益增多，導致地區經濟一體化進程中所要求的制度變遷的成本不斷提高。因此，長三角地區經濟一體化制度建設不可能通過依靠誘致性制度變遷來實現，而必須發揮地方政府在強制性制度變遷中的作用。事實上，對長三角地區經濟發展而言，地方政府的作用是十分重要而又無可替代的。正如劉易斯所認為的：“沒有一個國家不是在明智政府的積極刺激下取得經濟進步的。”這就要求地方政府必須在建立有效的磋商機制的基礎上，加強程序制度的建設，以促進更有效率的實質制度的生成，最終更好地推動地區經濟一體化進程中的制度變遷。

參考文獻：

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基金項目：本文為江蘇省高校人文社會科學研究項目（04SJD79002）階段性研究成果。

作者簡介：李慶華，博士，東南大學經濟管理學院副教授。

收稿日期：2007-03-24。