政府采購促進自主創新的國際經驗借鑒與啟示

摘要：自主創新是關系我國社會經濟發展大局的問題，自主創新能力直接決定國家經濟競爭力。政府可以采取多種政策措施促進自主創新，政府采購以其獨特的優勢在理論上和實踐上被證明是一種十分有效的政策手段。文章通過介紹西方各國在政府采購促進自主創新的一些通行做法，為我國今后實施政府采購促進自主創新制度和措施提供必要的借鑒。

關鍵詞：政府采購；自主創新；國際經驗；首購與訂購

一、 研究背景

創新是一個國家的靈魂，也是發展我國高新技術產業的終極出路。黨的十六屆五中全會把提高自主創新能力作為我國“十一五”時期的重要任務，并提出建設創新型國家的目標，這是具有重要現實意義和深遠歷史意義的一項戰略決策。從總體上看，我國戰略產業的技術創新能力還不強，在全球化、市場化導向愈加明顯的今天，堅持自主創新道路的國內企業發展面臨諸多困難，如果沒有政府有效地支持，在競爭激勵市場環境中自主創新道路會走得舉步維艱。政府在促進自主創新方面采取了財政投入、稅收政策、金融支持、補貼政策、政府采購政策等多種政策，在諸多政策中，政府采購以其獨特的優勢在理論上和實踐上都被證明是一種十分行之有效的政策手段。政府采購是指各級國家機關和實行預算管理的政黨組織、社會團體、事業單位，使用財政性資金在政府的統一管理監督下獲取貨物、工程和服務的行為。從我國目前政府采購制度實行的實踐來看，政府采購的目標主要是節約資金和抑制腐敗，它在促進技術創新，調整和優化產業結構，提高整個國家競爭力方面的作用未得到足夠的認識。實際運作過程中，我國政府采購促進自主創新還缺乏實踐經驗，缺乏自主創新產品和企業的評價標準，缺乏促進自主創新的政府采購政策的具體實施細則。本文試圖通過介紹西方各國在政府采購促進自主創新的一些通行做法，為我國今后實施政府采購促進自主創新制度和措施提供必要的借鑒。

二、 政府采購促進自主創新的國際經驗

1． 國外政府采購促進自主創新的概述。在西方國家，政府采購作為國家宏觀經濟政策的重要組成部分，已然經過了近200多年的發展歷程，形成了一整套科學而完善的政府采購法律制度，具體包括：通過政府采購保護本國產業來支持自主創新，支持高新技術產業發展，支持企業掌握產業共性、關鍵技術的自主知識產權，支持中小企業自主創新的發展等。

國外政府采購促進自主創新不斷呈現出以下趨勢：首先，政府采購的內容不斷延伸。西方國家早期的政府采購范圍僅限于政府部門使用政府預算購買貨物、工程和服務，隨著政府職能的轉變和實施公共政策的需要，政府采購范圍不斷擴大，逐步將國計民生的鐵路、市政工程、電力、通訊、機場、港口等公共基礎設施項目納入政府采購，涵蓋了公共機構和公共部門所有的采購活動。其次政府采購開放市場與保護并存，隨著經濟全球化的進程加快，各國政府采購市場將相互開放。然而即使美國這樣標榜自由貿易的國家，它的政府采購對外開放也在經歷一個漸進的過程，開放的產業往往是其較具有競爭力的產業，對國內幼稚產業一般不開放，用政府采購扶持這些幼稚產業的發展。最后政府采購方法不斷創新，我國在實踐過程中基本上借鑒的是西方國家傳統的政府采購方法，而對政府采購方法創新缺乏足夠的關注。事實上，近年來，隨著西方國家地方政府加強公共支出管理的壓力不斷增加，西方國家地方政府紛紛采取措施，積極創新政府采購方法。綜合來看，這些新方法主要有品種：服務承包、合作采購、循環使用、價值分析、協議供貨制等。

2． 國外政府采購促進自主創新的具體措施。

（1）美國政府采購促進自主創新的措施。美國是最早采用政府采購政策的國家之一，也是世界上采用政府采購對自主創新進行扶持和推動最成功的范例。當前，我國政府采購在支持自主創新方面所起的作用非常有限，我國可以借鑒美國政府采購的做法，結合我國具體的國情建立政府采購制度，促進自主創新。本文討論三個方面：

①美國政府采購扶植中小企業，促進自主創新的措施。中小企業是美國自主創新的主體，因此美國政府十分重視中小企業的發展，制定了一系列促進其成長發展的政策與措施。就政府采購政策而言，美國是扶持中小企業自主創新、參與政府采購出臺政策和落實最為系統的國家，如美國《購買美國貨法案》規定，美國中小企業的報價只要高于不超過外國供應商報價的12%和本國大企業報價的16%，即可獲得政府采購合同的定單。

為了鼓勵和支持中小企業能得到更多份額的政府訂單，美國專門設立小企業管理局，主要采取以下6方面的措施來幫助中小企業：（a）“拆分”和“預留”合同；（b）頒發能力證書；（c）派駐“采購代表”；（d）各地派駐專家；（e）建立電子供貨系統；（f）洽談采購優先目標。

②美國政府采購支持本國產品，促進自主創新的措施。美國是WTO《政府采購協議》的簽約國，但美國在政府采購中仍高度重視保護本國工業。它的技術采購不僅份額大，且采購價格高于市場價格，并優先考慮由本國廠商供應。法律明確規定，國際采購至少必須購買50%的國內原材料和產品。在同等條件下，美國給予國內投標商10%~30%的優惠價格。在政府采購項目的國外報價中，如果本國供應商的報價比外國供應商的報價高出不超過6%的幅度，那么必須優先交由本國供應商采購。

為了保護本國的民族企業，1933年美國專門制定了《購買美國產品法》。這也是促進美國本國創新的一個法律，它以行政命令的方式要求政府必須購買本國的產品和服務。該法規定：美國政府應優先采購國產成品，承包商只能提交國產成品。《購買美國產品法》實施至今，使美國企業在政府部門的采購中大大提高了中標率。

③美國政府采購支持高科技產業，促進自主創新的措施。在20世紀50年代~60年代，美國的航天航空技術、計算機、半導體的建立和發展，基本都是靠政府采購給予第一推動力。美國在政府采購中還通過“提高技術標準”、“增加檢驗項目”和“技術法規變化”等技術壁壘政策，提高外國高技術革新產品進入的“門檻”，以削弱外國產品的競爭力。通過政府采購美國扶植了IBM、惠普、德克薩斯儀器公司等一批國際IT業巨頭。

（2）歐盟政府采購促進自主創新的措施。近年來，歐盟對政府采購給予極大的關注，歐盟一些國家也都出臺政府采購法和各種細則，并建立了一套公共采購法律法規體系來支持企業自主創新。認識到中小企業在自主創新中的重大作用，歐盟及其成員國政府將扶持企業、尤其是中小企業的創新列為重要議程，擔當起企業創新的“服務生”。在具體的行動落實方面，歐盟創建有關中小企業的統計數據庫；進行統計分析；進行定性調查和分析，建立一個國別支持中小企業效果情況的比較圖；為評估中小企業參與公共采購合同的發展提出行動指南。出臺了諸如此類的措施，有效地通過政府采購促進了歐盟中小企業自主創新的發展。

此外，歐盟實行內外有別、形式多種多樣的保護政策，規避《政府采購協議（GPA）》，保護本國產品。如價格優惠形式，在國內外產品性能相同的情況下，即使本國產品的價格高于進口產品，也優先采購本國產品。歐盟還規定必須采購當地產品50%以上，而且價格差異3%以內的，應優先采購歐盟產品。

以下是歐盟成員國政府采購支持自主創新的具體措施：

①法國。法國的法典中對保護中小企業政策沒有具體的規定，這是因為法國政府采購市場60%的份額被中小企業占據。在全國36 000個市鎮中，政府采購項目很小，中小企業以外包商的形式進入政府采購市場履行合同，致使比例高達60%以上。目前在合同簽署上對中小企業有兩個優惠措施：一是不要求中小企業像大企業一樣有合同擔保；二是不收預付款。

②意大利。意大利規定從2004年~2005年度開始實施一項新政策：占政府研發經費總量2.5%的科研活動，要從中小企業“采購”。意大利還設有購買高新技術產品基金。此外，意大利規定政府部門、政府實驗室、國營公司在計算機通信器材等采購上，必須從本國公司購買。

③英國。英國政府規定政府部門、政府實驗室、國營公司在計算機通信器材等采購上，必須從本國公司購買；規定從2004年~2005年度開始實施一項新政策，占政府研發經費總量2.5%的科研活動，要從中小企業“采購”。

④德國、挪威等。德國、挪威等歐盟國家的法律規定，采購金額達到500萬歐元以上的工程、20萬歐元以上的貨物和服務，都必須在歐盟范圍內采購。

三、 借鑒與啟示

從我國目前政府采購制度實行的實踐來看，政府采購的目標主要是節約資金和抑制腐敗，政府采購促進技術創新的目標甚至還沒有得到足夠的理解與認識。上述國外政府采購促進自主創新的許多成功經驗，給我們有以下諸多啟示：

啟示一：促進政府采購從資金節約功能向政策功能優先的轉變。發達國家的政府采購的功能轉變為我們提供了很好的借鑒，如美國政府采購在強調節約財政資金的同時，充分體現有關社會、經濟和政治政策，已由單一的財政支出管理手段，演變成兼有財政支出管理和國家宏觀調控雙重功能的重要工具，是政府介入經濟運行的最直接方式之一。此外，歐洲國家的政府采購也經歷了此過程，歐洲國家還以政府采購為手段，實行扶持新興產業，促進產業結構調整，支持中小企業，保護環境，以市場換技術等有關社會和經濟政策，他們還規定，在政府采購實施中目標發生沖突時，經濟和社會政策必須優先。反觀我國，很長時間以來許多政府采購人和行政監管部門，多把節約財政資金作為政府采購的首要目標甚至是唯一目標，似乎實行政府采購制度就是為了省下一些財政資金，這些是對政府采購制度及其宗旨的誤解。

以上事實表明，政府采購不僅是加強支出管理，節約財政資金的制度，還是促進經濟社會發展的重要政策手段。這既為全面推進政府采購制度改革工作注入了新的動力，又為加快改革和實施政府采購政策功能指明了方向。

啟示二：不斷完善政府采購促進自主創新的配套措施與法規。利用政府采購政策推進技術創新、產品創新和產業結構升級，是發達國家的普遍做法，他們針對具體政策目標，制訂出各項具有可操作性的實施細則和相應法規。比如，在政府采購方式方面，為避免引起供應商不必要的質疑和糾紛，對具有明顯傾向于采購自主創新型企業產品的項目，可采取競爭性談判等非公開招標方式進行采購。近年來西方國家地方政府著眼于提高政（下轉第117頁）府采購效率和公共支出管理質量，大力進行方法創新，形成了包括服務承包、合作采購、循環使用和價值分析等在內的一系列政府采購新方法。盡管我國的法律對于政府采購扶植自主創新非常明確，但是比較原則，尚需要具體化。因此，我們要進一步完善《政府采購法》、《預算法》及其配套法規文件，建立財政資金采購自主創新產品制度，形成自主創新產品認證制度、認定標準、評價體系等，加強相關規章制度建設，建立政府采購專家信息庫和供應商信息庫，完善政府采購信息公告制度保證政府采購向高技術產品傾斜。

啟示三：建立風險基金，化解政府采購中的風險。芬蘭政府建立了風險基金制度。芬蘭國家研究與開發基金是一個以科技研發為對象的風險投資基金。它主要是向處于啟動階段并具有創新能力的新企業、高技術公司和中小企業投資，并利用所扶持項目獲得的回報進一步擴大風險投資。政府采購工作中存在“風險效應”，對于采購自主創新產品而言，風險尤其大，因為自主創新企業投入大、風險高、收益在未來，其核心是高收益建立在高風險的基礎之上。這種風險誰去承擔，誰有能力承擔？我們可以借鑒國外政府設立風險基金的做法，建立和完善科技風險投資的風險補償機制，通過政府補貼、政府直接投資、政府采購、稅收優惠政策等方式建立起科技風險投資的支持體系。風險基金不僅能正視風險，還能通過特殊的組織技術，有效地分散風險，即使投資失敗，基金投資者個人的損失也不會太大。

啟示四：改進政府采購評審方法，給予自主創新產品優先待遇。美國政府采購優先考慮由本國廠商供應。法律規定，國際采購至少購買50%的國內原材料和產品。同等條件下美國給予國內投標商10%~30%的優惠價格。在政府采購項目的國外報價中，如果本國供應商的報價比外國供應商的報價高出不超過6%的幅度，那必須優先交由本國供應商采購。我國也可以借鑒其做法，在政府采購評審方法中，考慮自主創新因素。以價格為主的招標項目評標，在滿足采購需求的條件下，優先采購自主創新產品。其中自主創新產品價格高于一般產品的，要根據科技含量和市場競爭程度等因素，對自主創新產品給予一定幅度的價格扣除。自主創新產品企業報價不高于排序第一的一般產品企業報價一定比例的，將優先獲得采購合同。以綜合評標為主的招標項目，要增加自主創新評分因素并合理設置分值比重，提高自主創新產品的中標率；經認定的自主創新技術含量高、技術規格和價格難以確定的服務項目采購，可以在報財政部門同意后，采用競爭性談判采購方式，將合同授予具有自主創新能力的企業。

參考文獻：

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3．童大龍．鼓勵技術創新的財政政策研究．特區經濟，2006，（5）：14-17．

重點項目：本文為《政府采購促進自主創新研究》課題的階段成果。

作者簡介：陳良華，東南大學經濟管理學院教授、博士生導師；洪梅，東南大學經濟管理學院碩士生；申麗靜，東南大學經濟管理學院碩士生。

收稿日期：2007-03-04。