基于公共治理視野下的聽證制度與公共決策

摘要：20世紀90年代以來，“治理”及“善治”概念日益成為公共管理的核心概念，公共治理的核心手段為公共政策，其中首要的環節是公共決策及其體制問題。公共決策是公共管理過程的關鍵環節，公共決策的質量狀況在很大程度上決定著公共管理水平的高低。按照公共治理的要求，必須改革公共決策體制，聽證制度就是在公共決策領域中進行探索的一種歷史性成果。

關鍵詞：治理；聽證制度；公共決策

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2007)03-0094-05

一、公共治理理論視角下的聽證制度

公共治理理論作為一種新型的公共管理理論，是對傳統公共管理理論的反思和批判，并且對新公共管理理論和新公共服務理論之合理內核進行整合的結果，其核心觀點是主張通過合作、協商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現對公共事物的管理。“治理”是對英文governance一詞的漢譯，它是一個具有相當模糊性的概念，人們在不同的語境下對其往往有著不同的理解。例如，在企業管理的語境下，它常常指的是指導、控制和監督企業運行的組織體制。即便是在公共管理的語境下，它也有著多種不同的解釋。例如，作為新公共管理的治理，它是指將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務；作為善治的治理，它是指強調效率、法治、責任的公共服務體系；作為社會——控制體系的治理，它是指政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。而公共治理理論正是描述當前公共管理環境變遷及其最新發展的理論圖式，我們傾向于從公共管理的角度對“治理”概念作如下理解：所謂“治理”，就是對合作網絡的管理，它指的是為了實現和增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。對政府部門而言，治理就是從劃槳到掌舵的變化；對非政府部門而言，治理就是從被動排斥到主動參與的變化。治理是“一種以公共利益為目標的社會合作過程——國家在這一過程中起到了關鍵但不一定是支配性的作用”。通過前人的研究，我們可以對西方治理理論的基本概念和主要內容有比較清楚的了解。 傳統的政府統治觀強調，政府組織是行使公共事務管理的唯一權力中心。政府依靠其強制力和權威，集中掌握與控制社會的各種資源。在當代治理主義精神下，政府組織在整個社會中依然充當著非常重要的角色，但它不再是實施公共事務管理功能的唯一權力核心。政府的作用范圍明顯縮小，同時多元化社會力量參與使得公共事務的多元化治理成為一種趨勢。

公共治理的核心手段為公共政策，其中首要的環節是公共決策及其體制問題，因此，按照公共治理的要求，必須改革公共決策體制。在改革的方略中最核心的內容就是要切實擴大公眾參與，充分考慮社會各方的利益需求，廣泛聽取有關利益主體的意見。為此，我們通常需要注意三個層次的參與方式：一是擴大直接選舉的應用范圍和適應層級；二是廣泛求諫；三是聽證會。聽證會是針對特定政策問題，主要以會議的形式聽取社會各方和有關專家的意見，不僅符合公共善治的原則要求，而且還有比直接選舉和廣泛求諫以及座談會形式更多的優點，其中最大的優點就是克服代議制的不足，實現各方利益主體、官員、專家與百姓之間面對面的直接交流和溝通，從而發揚民主，維護公平，達成共識并提高決策的質量與水平。可見，公共政策、公共決策及其體制與治理的關系非常密切，聽證制度總體上還是適應公共善治需要的一種非常重要的公共決策體制變革。

二、治理的原則與聽證的功能

在中國政府運作方式和公共決策體制領域的諸多變革或創新舉措中，聽證制度格外引人注目。短短幾年時間，聽證制度就已經在我們立法、行政和司法領域都得以廣泛應用，其應用速度之快、范圍之廣確實是人們始料未及的。其實，中國公共決策聽證制度的全面出臺決非偶然，它恰恰適應了治理理論的理念，符合中國政治體制改革的戰略選擇，因而它是我國一種極為重要的公共決策體制改革舉措。

根據國外的成熟做法和我國在司法、行政決策領域對于聽證制度的既有規定，聽證制度至少有六大功能定位：第一，公平平等。這是聽證制度最重要的特征，主要是指通過聽證形式讓社會中有關的利益群體或個人在公共決策過程中都能平等地表達意見，有效保護自身的合法權益；第二，公眾參與。就是讓普通公眾通過聽證會形式有機會直接或間接地參與到關系他們切實利益的公共決策之中；第三，公開透明。就是對于那些不涉及國家機密和個人隱私，不會影響到社會秩序的公共決策，通過公開聽證形式，來改變過去決策中的暗箱操作的做法，增加公共決策的透明度；第四，理性選擇。盡管在現實中，人的認知能力往往是有限的，人們并不能做到完全的理性選擇，但是對于盡可能理性決策或科學決策的追求還是應該大力提倡的；第五，合法規范。就是通過完善的聽證程序規范，保證有關公共政策決策嚴格依據有關法律和程序進行；第六，提高效率。即以最少的聽證成本實現最大的決策效益。

如今，治理理論的流派眾多，例如“元治理”、“有效的治理”和“善治”等。其中，善治理論的影響最大。其本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態。我國學者俞可平認為善治有六大特征：合法性——社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態；透明性——政治信息的公開性；責任性——人們對自己的行為負責；法治——法律是人們行為的最高準則，政府與公民都要依法行事，法律面前人人平等；回應性——責任性的延伸，公共管理者和機構必須對公民的要求做出及時的和負責任的回應；有效性——機構設置合理，管理成本最低，管理效率高。

比較上述的治理原則與聽證的功能定位，我們可以看出，聽證的有些具體功能定位與善治的某些原則具有程度不等的一一對應關系。如聽證的理性抉擇功能與善治的責任性有一定的對應性。可見，聽證的功能與善治的原則之間一般主要在理論上具有一致性，如果聽證的功能定位合理，它就要求有利于實現善治，反過來善治的原則也要求公共決策中的聽證制度應該合理定位自身的功能體系。

三、聽證制度在公共決策中的作用分析

(一)治理成效

總體上看，在我國，聽證制度只有幾年的歷史，依然處于初級階段，特別是立法聽證更是如此，它們的治理成效還很有限，但是在這些初步的嘗試中，我們已經能夠看到一些良好的治理成效。

1．保證公共決策的公正性

公共政策作為一種彌補市場不足的制度安排，更多的是體現在追求社會公平、正義、民主，承擔社會責任上。而要做到這一點，就必須采取措施提升公共政策的公共性。因此，在制定公共政策過程中要有公眾的高度參與。

在我們看來，公正性是聽證制度得以推行的核心理念支撐。聽證制度的主要目的之一就是讓各方利益主體走到一起，來競相平等地表達自己的意見，切實反映和維護自身的利益。按照中國聽證制度的章程，參加聽證會的民眾代表并不是按照他們的社會地位或是與政黨的聯系來挑選，而是根據他們的利益相關性和意向觀點來做出平衡。經過這樣一道程序，最后的決策者就能對各方的利益需求和矛盾焦點有更準確的把握，從而在公共政策中進行合理的利益平衡，自然有利于政策制定和公共治理的公正性。首次國家郵政電信價格聽證會使得調價申請方原來提出的市外平信郵資從0.5元上漲到1元的方案變為只上漲到0.8元，就是在郵政部門的成本上升和一些社會低收入者的利益之間所作的一種調和。經過這樣的聽證會，各方利益與意志就有機會在最后的公共決策中得到體現，增加決策與治理的公正性，進而也會促進社會持續穩定的發展。

2．保證公共決策的民主性

在政府決策的過程中，無論是行政機關、立法機關、執政黨和司法機關，都應該讓非官方的政策主體在某個特定層面上直接參與，這是民主政治的一個基本要求。在現有制度下，民意、公眾利益表達方式，除了有選舉制度和政治協商制度等間接的制度安排，還有信訪、行政首長接待、聽證制度等直接表達的制度安排。在信訪、行政首長接待、聽證制度這三個主要的直接表達方式中，信訪制度和行政首長接待，從功能來看，都屬于事后救濟的制度安排，而聽證制度是行政機關在行政決策中，主動聽取民意，并結合民意來決策的一種制度。在這一制度下，一般公民理論上都可以不用等待政府的指示，就能夠主動地提出與他們切身利益相關的社會或經濟問題，來要求有關當局召開相關聽證會。

在公共決策中引入聽證制度，是行政決策聽取民意，保證公民行使民主議政權利，參與社會管理決策的制度性保障。我國的價格聽證，可以說是民眾直接表達自身利益訴求、直接參與社會管理決策的實例，是公共決策聽證的有益嘗試。3．增強公共決策的科學性為了保證公共政策的效能，實現決策過程的科學化是非常重要的。隨著現代科學技術和社會經濟的快速發展，政府管理活動的復雜性程度也在日益提高，面對這種變化，沒有哪一個政府決策者能夠掌握如此廣泛的知識和信息，具有如此全面、豐富的經驗，能憑個人智慧和才能來處理政府管理中所遇到的復雜多變的各種決策問題。“有限政府”是現代法治國家的重要標志之一，“有限”既是指權力的有限性，同時也是指政府所掌握的知識的有限性，而知識的有限性又決定了政府理性的有限性。從這個意義上講，政府不可能是萬能的。行政決策中的聽證制度可以使政府從群眾、專家處獲取更多、更有效、更及時的信息。

政府部門在制定公共政策時舉行行政聽證會，其實是“雙贏”之舉。一方面，政府決策部門可以通過聽證會制度吸納民意，以尊重民意的姿態和彰顯決策的民主性來贏得公共政策的正當性，進而贏得公眾的支持和服從。另一方面，聽證會制度可以通過集思廣益彌補政府在公共政策方面的知識缺陷，為政府的公共決策提供智力支持。實踐證明，舉行聽證會可以通過吸納民間智力資源彌補政府公共決策過程的“過程信息”，有助于政府部門制定出科學性、合理性的公共政策。 4．提升公共決策的透明性 政府決策民主化要求增強政府決策的透明度，建立公眾參與的制度，賦予公眾在國家決策上的發言權，公眾依照法律賦予的民主權利，通過各種形式反映社會生活中的各種問題，提出各方面的意見。所以，政務公開和透明決策自然成為中國民主化特別是聽證制度的一項重要指導方針。首先，聽證會發言紀要是完全向公眾公開的，其中甚至包括了曾經屬于敏感事項的記述，例如政府官員的個人意見，政策制定的指導方針。與此同時，有關部門舉行聽證會后的政策建議報告也是完全向公眾開放的。由此證明，公眾的角色在聽證會后并沒有完結，因為他們還可以通過公開的官方報告資料，去對政府運作進行監督。同時，為了讓聽證制度成為社會議題，不少負責聽證事務的官員都十分著意去吸引媒體注視。武漢市和廣東省人大的聽證會，甚至安排了電視或電臺現場轉播。因此，我們說聽證制度促進了決策的公開透明，這既實現了對公共政策者行為的有效監督，也促使社會各方在公共決策階段就能相互溝通了解，易于達成共識。

綜上所述，聽證制度開辟了公民直接或間接參與公共決策過程的嶄新渠道，聽證制度的推行，可以進一步完善我國政府決策管理的程序和體制，促進政府機構在社會公眾中樹立良好的社會形象。

(二)聽證的治理問題及其成因

如前所述，我國的聽證制度目前還處于初步嘗試階段，其治理成效還是有限的。就具體的聽證而言，就不會同時具有上述所有的治理成效，最多只會表現出其中的一兩個方面，甚至這些個別的功能也沒有充分實現。之所以如此，首先是因為我們現有的聽證制度本身存在著很多問題。歸納起來這些問題主要有如下兩大方面：

一方面，聽證的功能定位不完善。這是我國目前聽證制度中的核心問題。無論是哪一類聽證會，其功能定位大多數不完善，只重視我們所總結提出的六大功能定位中的某些功能目標。在大的分類上，價格聽證基本上只重視聽證的技術性功能，立法聽證早期基本上只重視聽證的價值功能。現在隨著一些地方出臺自己的立法聽證規則而有所改變。我們并不是說所有的聽證制度與實踐都要有六大功能，但如果某種聽證普遍缺乏某些功能定位，這不僅會使具體的制度與程序建設出現偏差，而且更重要的是這些聽證活動最終對公共決策和治理的實際影響會有很大的欠缺。

另一方面，制度與規范建設滯后。在制度與規范的建設上，我國的價格聽證相對于立法聽證來說要好一些，但總體上其制度化水平還不是很高，聽證制度中的具體問題很多。如具體的程序規定太籠統，不詳細，因而不便操作；即便有些規定較為詳細，但因為理念不到位和功能定位不完善，其具體的程序規定也存在很多問題。最近出臺的全國性價格聽證辦法會對價格聽證的制度建設有比較大的推動作用，實際作用如何還有待觀察。立法聽證的制度化建設就更成問題，這不僅體現在一些地方的立法聽證沒有聽證規范上，而且還表現在，即便有，不少地方也是一次性的，聽證的規范并不穩定，即便穩定，也還存在著很多問題。

上述兩大問題的背后原因也是多方面的，除了聽證尚處于初步嘗試階段，聽證制度的制定和實施在時間上都有些倉促，我國經濟、政治和社會等方面的宏觀體制轉軌還沒有完成等客觀因素以外，實際上還有如下兩點主觀因素：

一是聽證組織者的聽證意識不到位。聽證組織者的素質，尤其是聽證意識，對于聽證治理成效的影響非常大，特別是在聽證制度實施早期，這方面的實際影響會更大。一些聽證制度成效不理想的一個重要原因，就在于聽證組織者對于聽證的核心精神把握不準和因循守舊。一些地方即便在某些方面做得較好，但對于聽證的公開性、公正性、科學性等概念的理解不到位，也使其制度發展和完善乃至實施都存在連他們自己也沒有發覺的諸多問題，如聽證公開范圍極為有限，不重視聽證代表及其發言機會的公平性，不重視專家學者及技術人員的作用等。這些說明聽證組織者的素質都應該盡快提高。

二是公眾的聽證意識欠缺。聽證在中國是個新鮮事物，連一些聽證組織者對于聽證的精神實質都還把握不準，更不用說全社會的普通百姓。而一項民主的決策參與機制要充分發揮作用，就需要社會各方的廣泛參與。目前我國普通公民的政治參與意識還很不成熟，聽證意識就更是如此。他們對于聽證的了解還很少，甚至在一些發達的城市，情況也是如此。

四、未來發展建議

綜上所述，聽證制度在中國實際的公共決策過程中已經建立并得以初步實施，并取得了一些良好效果，但是，同時我們也必須看到，聽證制度在中國畢竟還是個新生事物，它必然會存在這樣或那樣的問題。我們應該針對問題及其癥結所在，結合國內外的經驗與教訓，去積極主動地尋找解決問題的根本辦法。

首先，要全面定位聽證會的目標要求。前面我們提出了聽證制度的四項目標：民主性、公正性、科學性及透明性。經過分析后，我們認為還應該強調規范性和效率性。這六個目標對于聽證制度的有效推行都是缺一不可的，彼此之間是相輔相成的。理想的聽證制度應該有助于綜合而平衡地達成上述六個目標。而在現實的聽證會中，人們往往只關注其中的民主性和科學性目標，忽略了其他方面的要求，從而造成聽證制度設計存在諸多欠缺，執行聽證制度更容易發生偏差。

其次，要高度重視聽證的具體制度建設。目前，全國性的聽證制度還沒有出臺，各地方必須首先重視制度建設，盡可能地對于聽證活動的諸多具體制度、程序做出具體的規定，以便在聽證過程中有明確的規范可以遵循。另外，還應在認真總結國內外聽證經驗和教訓的基礎上，按照上述六大目標，結合中國國情，盡快出臺全國統一聽證制度條例，即便一開始制定的聽證制度還不夠完善。只有這樣，才能規范和指導全國各級各類的聽證實踐。

第三，要切實實現聽證的透明性。透明性是眾多問題中最為突出的問題。為此，無論哪一層級和何種類型的公共聽證會，一般都不應該以種種借口秘密舉行，而應該在開會之前的一定時間內通過媒體向全社會公布方案和有關材料，讓公民通過各種途徑有直接或間接表達意見的機會；明確規定聽證代表在接到聽證方案后應進行一定范圍的社會調查，以保證他們在聽證會上的發言能夠真正代表其背后的利益群體；聽證會的舉行應允許一定數量的普通公民旁聽，重大的聽證會甚至可以通過電視、廣播作現場直播。可見，只有真正按照上述思路解決了聽證會的公開性問題，才有利于實現聽證會的民主性、科學性、規范性、公正性和效率性。

第四，要規范代表的產生方式。例如在舉行價格聽證時首先應明確規定聽證代表的基本素質要求，其次考慮代表的廣泛性，尤其是要按照調價項目所涉及的利益主體的全面性來分配代表名額，以保證聽證會的公正性。

第五，應逐步擴大聽證制度的應用范圍。這主要包括兩個方面：一是擴大它在整個政策形成過程中的應用范圍。目前的各類聽證主要集中于政策方案的規劃階段，以后應逐步在政策執行、實施效應評估等階段也要實行這一制度。另一方面，應在現有價格決策和行政處罰決策、立法決策等領域的聽證制度的基礎上，逐步在其他領域的重大行政決策乃至一些機構的政治性決策中也推行聽證會制度。

只有做到這些，中國公民的參政渠道才真正會越來越寬廣，越來越通暢；政府的公共決策也才能越來越民主、公正、科學、透明、規范和高效。