行政倫理的價值基礎與實現機制

摘要：行政倫理是指行政行為主體在行使職權、履行職務時所應該遵守的倫理道德規范，是制度倫理與個體倫理的統一。是行政主體自律管理的建構活動。新世紀初，隨著新公共服務范式的興起，現代公共行政越來越強調以服務和公平為核心的“責任中心主義”道德價值，并以此作為走出傳統官僚制行政的現代性危機的基本出路。實現“責任中心主義”愿景的關鍵在于行政倫理建設，不僅要構建完善健全制度倫理，而且要喚醒行政主體的公共精神，實現行政主體的道德自覺，從而構建制度倫理與個體倫理相互促進、相得益彰的行政倫理建設綜合機制。

關鍵詞：行政倫理；新公共服務；價值基礎；實現機制

中圖分類號：B82-051 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2007)03-0035-06

行政法治化是“政治—行政”二分以及官僚制行政確立以來，西方行政現代化的基本理路，它契合了近現代西方社會日益理性化趨勢和公共生活泛化的要求。“公共行政的規范化觀念和思想是根植于19世紀后期至20世紀初期的現代性世界的，但這個現代性世界卻越來越走向后現代。”“后現代社會并不是一個無意義或無準則的社會，而是需要我們社會性的、就像過去人與人之間的相互交往一樣，去建構我們的價值觀、信仰和倫理準則。”在公共行政的當代發展中，公共行政法治化的巨大盲區為行政倫理建設預留了充分的空間。事實上，行政倫理作為一種公共行政合法性的基石，它具有行政法規所不可替代的特定價值。從微觀視角看，行政倫理是一種特殊的管理方式，是行政主體自律管理的建構活動，其功能主要體現在對行政主體、行政系統、行政決策和行政過程的影響和優化上。從宏觀視角看，新世紀之初以“新公共服務”為代表的現代性行政，已擯棄視公眾為“顧客”的不恰當隱喻，走出律法主義、“效率至上主義”的泥坑，它高舉“公民權”與“公共服務”的大旗，彰顯出當代行政“責任中心主義”的倫理精神。行政倫理成為擺脫“韋伯模式”官僚制行政的現代性危機的基本出路，也是新公共管理運動重歸正道的價值基礎。在“新公共服務”的范式下，行政倫理建設獲得了更加充分的價值合理性基礎。

一、行政倫理：“知善”與“行善”合一的價值導向系統

行政倫理在行政系統中的功能與價值是十分突出的。一方面，它發揮著“軟制度”約束功能，是行政法制建設不可或缺的補充；另一方面，它是行政主體精神世界的導向系統，為行政主體的公共行為提供價值共識，整合著組織價值觀與個體價值觀的差異，節約行政規則的運作成本。毋寧說，行政倫理是一種特殊的管理活動，其特殊功能通過制度倫理與個體倫理綜合作用發揮出來。

(一)行政倫理：制度倫理與個體倫理的統一

在公共領域，“我們將倫理學界定為一個根據某個具體的決策將我們的價值觀進行整理排序的實際過程”。這一過程既包含行政制度建構所折射出的公共生活所期待的公平、正義、良序的規范與準則，又包含著行政主體對公平、正義、良序的篤志、信仰與人格追求。顯然，行政倫理既是制度倫理的存在形式，又是個體倫理的存在形式，是外在規范性與內在主體性、客觀約束性與主體能動性的辯證統一。

具體而論，制度倫理是指法規、制度對行政活動的道德訴求，即在制度安排上有道德化的合理規范，并輔之以道德實現的保障機制。這對行政行為主體而言是一種他律。而個體倫理則是行政行為主體以自覺、自省的方式對個體道德完善的倫理追求，即要求行政人員在行政過程中堅持“合道德”的價值取向，公正處理各種行政關系，這是行政行為主體的自律。前者是一種客觀的、外在的確定，是一種剛性的規范力量，是規范公共權力的性質和確定公共權力的運行方向的重要制約力量；但它只能“禁于已然之后”，在公共權力的行使過程中，它無法保證公共權力的性質和方向不發生改變，無法保證公共權力發揮應然的效率。而后者作為一種主觀、內在的規定，能“禁于事實之前”，能在保證公共權力的公共性和行使方向正確性前提下，將行政主體的主觀能動性和道德的價值取向納入到權力的運行中來，從而保證公共權力發揮應有的功能，促進行政目標的更好實現。

盡管制度倫理與個體倫理有不同的價值展開方式，但兩者相互聯系、相輔相成。一方面，制度倫理是個體倫理的基礎，為個體倫理提供一個架構和空間。羅爾斯指出：“一個人的義務和責任是以關于體制的道德觀為先決條件的，因而對正義體制內容的規定必須先于個人要求的規定。”因此，行政主體必須面對不可變更的法規、制度秩序來調整自己的要求，以符合行政過程所規定的倫理價值要求，同時實現自我價值。這就如同樂手與樂隊的關系，每個樂手都必須遵守樂隊演奏的基本規則，都必須服從樂隊的統一指揮，樂隊能否演奏出和諧的旋律，要靠每個樂手的配合。從行政倫理之維看，個體倫理必須服從制度倫理。由此，與個體倫理相比，在行政生活中制度倫理對于維系行政秩序、規范行政主體行為具有優先地位。

另一方面，個體倫理是制度倫理的道德擔保，是制度倫理的內在升華與實現方式。儒家典籍《論語》有一著名論點：“禮之用，和為貴”。其中“禮”既指普遍的規范體系，又包括社會政治制度；而“和”則指主體間同心同德、協力合作，表現為一種體現于交往過程中的倫理精神。儒家將制度的運作與倫理原則聯系起來，無外乎是強調在“禮”的作用過程中，貴在遵循“和”的原則，“禮”離不開行為主體的認知、體悟與踐履。換言之，制度的作用，需要道德人格、情操與行為的擔保。基于此，對行政倫理而言，制度倫理的實現同樣離不開個體的道德擔保，離不開行政行為主體將制度倫理規范內化為自身的責任與信念，否則將失去應有的權威性和約束力。可見，“制度本身是無生命的存在，它的活力必須由人賦予”。

(二)行政倫理：行政主體“知善”與“行善”合一的價值導向系統

“行政人員是一個特殊的職業群體，他需要擁有作為社會成員的一般價值取向，也必須具有作為行政人員的特殊價值取向”。作為一般的社會成員，他有自己的社會活動方式與生存方式，有著特定需求與權利，承擔著對社會與他人的義務；而作為公務人員，他是公民的“雇員”，執掌著公共權力，掌管公共事務。公共權力來自公民授權，又凌駕于社會之上，對整個社會生活有著支配性，是用以維護公共利益、保障社會秩序、協調私人領域中的契約關系、捍衛個人權利的公共力量。作為一般社會成員與作為公權力執掌者的關系博弈性，“為行政人員提供了可能竊取、占有和不當使用這種權力的機會，甚至把這種權力運用來謀取私利”。因此，行政主體必須具有作為公權力執掌者的特殊的道德責任與道德要求，必須時刻以公共責任作為自己的行為準則，以防公權力的異化。質言之，行政主體必須做到“知善”與“行善”合一。

“知善”與“行善”合一何以可能?首先我們應該了解“善”的內涵。“善”是一種正面的、具有肯定意義的價值。當某種社會形態、制度被認為合乎人的需要時，它往往被賦予正面的價值，即“善”，反之則為“惡”。按國內一位學者的觀點，“知善”是主體的一種實然的判斷，即“知道是什么”，而“行善”則是一種應然的行為，即“知道應該做什么”。因此，從“知善”到“行善”是一個從實然之知到應然之行、從一般規范到特定行為的轉化過程，且在這個轉化過程中總是滲透了行為主體的道德自覺作用。當然，道德踐履的前提必須有正確的道德認知。僅僅有某方面的知識，并不一定可以達致向善，因為無知往往會導致負面的惡。因此，從“知善”到“行善”，既要洞悉倫理關系、道德原則與規范，也要把握相應的行為背景、行為方式和行為環節。孟子在《孟子·離婁下》中曾對“由仁義行”與“行仁義”之間作了區分，要求超越“行仁義”而達到“由仁義行”。“行仁義”是自發的合乎仁義，“由仁義行”則是在把握仁義等規范的基礎上，自覺地遵循這些規范。若缺乏對行為過程及其相關條件的具體認識，行政行為同樣容易出現自發性與盲目性。因此，合理的道德行為不僅應該懂得“應該由仁義行”，而且應該懂得“應該如何由仁義行”，唯有二者的和諧統一，才能揚棄自發性與盲目性，真正賦予道德行為以自覺的品格。基于此，我們可以這樣理解行政領域的“善”：行政體制、法規和制度等的設定符合公共意志和倫理原則，能夠保證公共權力的性質和運行方向，能夠促成和保障公共利益；同時，公共權力的執掌者——行政行為主體建立了對公共利益的信仰，承擔了相應的公共責任，從而保證公共權力發揮應有的功能和效力。行政體制、法規和制度等首先確立了行政活動的道德訴求和價值追求，即確定“善”；再者行政人員通過個體的道德自覺將這種制度性道德規范內化為自身的一種信念，即通過道德自覺完成“知善”和“行善”的內化過程；最后結合具體的背景，掌握正確的行為方式和程序，從而產生特定的正確行為，即“如何行善”。行政倫理通過制度倫理與個體倫理兩種作用機制，為行政主體“應該如何行為”作出一種價值標識，是行政主體達到“知善”與“行善”合一的價值導向系統。

二、新公共服務的“責任中心主義”道德價值訴求

行政倫理的價值性不僅在于它為行政主體的道德認知與踐履提供了價值準則，而且從新世紀之初公共行政的發展趨勢看，它已成為當代行政建構的基本準則，是現代性行政(甚至是后現代行政)建構的基本訴求。公共行政經過一百多年的發展，其研究范式經歷了從傳統官僚制行政到公共管理(新公共管理)，再到新公共服務的轉換。這種范式的轉換，不僅只是涉及一些新行政方法的實施，而且包括了行政倫理道德價值的轉換與更新。“新公共服務不只是最新的管理時尚或者管理技巧。更確切地說，它是對我們是誰以及我們為他人服務的原因的一種界定。它是一種對價值觀的根本改造。”新公共服務范式的興起，現代公共行政越來越追求以公平、正義為價值核心的“服務行政”、“責任行政”，要求建立一個以提供更優質公共服務、承擔更充分公共責任的政府，即現代公共服務型政府。這種理念的轉變正是出于對行政倫理的強調與高揚。其一，提供公共服務。“公共行政的精神是建立在對所有公民的樂善好施的道德基礎之上的”，必然要求政府“公平地及樂善好施地服務于公民”。因此，公共服務是政府及其人員最基本也是最本質的職責與使命。但公共服務的職責并不能停留在行政理念上，必須落實到具體的行政實踐中，政府及其行政人員必須始終以為公民提供優質公共服務為旨歸。新公共服務最核心的內容是提供公共服務，它要求政府及其行政人員必須轉變角色，從以往的“劃槳者”、“掌舵者”轉變為“服務者”。換言之，政府及其行政人員在行政過程中應集中于為公民服務，他們的工作重點不再是“劃槳”或“掌舵”，不再是試圖掌控社會或引導社會航向，而是應該建立一些明顯具有完善整合力和回應性的社會公共機構，促成公民共同意愿的表達和滿足。簡言之，政府及其行政人員應該提供具有整合性和回應性的公共服務。

其二，保障公民權利。現代法治國家以“主權在民”作為其理論依據，認為政府的權力來自公民，因而政府的目的是為人民服務。在傳統政府條件下，政府強調自身的統治和計劃功能，權力無處不在，權威包攬一切；而公民只能是無助的被管理者和依賴者，無任何權利可言。因此，要保障公民的權利就必須摒棄傳統政府的統治模式。新公共服務范式主張“公共服務是公民權的擴大部分”同，認為廣大公民已不再是簡單的“被管理者”，也不再是單純的公共服務的消費者和顧客，而是要求自身權利的積極回歸和參與社會事務自治與管理的公民。從行政主體的角度看，就是要求政府將權力回歸社會，關注和活躍積極的公民價值；要求行政人員不再壟斷專權，讓公民參與到社會、政治和經濟事務治理的各個階段。

其三，信仰公共利益。盧梭在《社會契約論》中鮮明地指出：“公意”不等于“眾意”，社會的“公共利益”不等于某局部組織或團體的“共同利益”。因此，判斷一個政府的統治是否具有合法性，最根本的依據是其是否以公共利益為統治的立場和出發點，是否以促成公共利益的實現和發展為旨歸。與傳統公共行政范式和公共管理范式相比，“新公共服務的核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務中的中心地位”。因此，新公共服務范式更強調政府及其行政人員對公共利益的態度，即是否把公共利益作為一種信仰。“一個人能否成為一個合格的行政人員，取決于他能否擁有這種信仰。”公共利益成為行政人員的信仰，進入行政人員的主觀責任意識，進入行政人員的實踐理性，從而成為指導行政行為的內在動力。它將指導行政人員的道德能力、正義感和責任感，為行政人員提供一種優先原則，即在執行政策時優先考慮公共利益而不是個人利益，從而使行政人員的行為符合社會公眾的期待。

其四，承擔公共責任。責任是公共行政的關鍵概念。“公共服務中的責任問題很復雜，它意味著要對一個復雜的外部控制網絡中的競爭性規范和責任進行平衡，它涉及職業標準、公民偏好、道德問題、公法以及最終的公共利益。”因此，“責任并不簡單，而且它也不能被當做簡單的事情。”這意味著行政人員不僅要承擔由法律、組織機構、社會和公眾對行政人員的角色期待所產生的客觀責任，而且要負起自身對行政人員這一職業的情感和信仰的主觀責任，而這種主觀責任則根植于行政人員自身的良知、道德、價值觀或信仰。簡言之，現代行政的“責任中心主義”愿景中的公共責任是一種既要追求經濟效率又要追求社會正義的價值取向，包括行政法律責任、行政政治責任、行政道德責任等內容在內的復合責任。“公共部門管理者對于利用‘公共服務的心境’具有一種特殊的責任和獨一無二的機會。人們之所以被吸引去從事公共服務，是因為他們被公共服務的價值觀所促使。”

其五，堅持法治精神。盡管新公共服務突顯了行政主體實現“公共性”價值的道德責任，但它同樣強調在實現公共服務中的法治基礎。“公務員應該關注的不僅僅是市場；他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益。”沒有法治，就難以確保新公共服務的有效提供，就無從保證公共行政人員做出符合公共利益的行為，就失去對政府及其行政人員行為責任的考察依據。權力本身就是一種強制力，具有相對的獨立性和一元性，在行使過程中會有自然腐敗的結構性特征。如果犧牲公共利益的機會成本由于機制的不健全而幾乎可以忽略時，行政人員就極易鉆制度的罅隙、僭越法律而謀取個人利益。因此在新公共服務理念中必須堅持法治精神。當然，這并不意味著排斥德治。自由裁量權與法律之間的空缺即是倫理道德發揮作用的廣闊空間，法治與德治可以有機地結合起來。

三、行政倫理價值的實現機制與理論

新公共服務理論在新世紀的勃興，預示著公共行政的當代發展與公共行政道德化相互耦合的大趨勢，新公共服務的治理范式、構建“現代服務型政府”，成為當前各國公共管理改革與發展的重要目標與理念。加強行政倫理建設，實現公共行政的“公共性”價值，在新世紀里具有更加充分的現實性根基與價值合理性基礎。“價值是公共行政的靈魂。我們從來不認為公共行政的理論和實踐僅僅是技術的或者是管理的問題。那種一方面把政府政治和政策制定過程作為價值表達，另一方面把行政作為單純技術的和價值中立的政策執行的做法，是失敗的”。在新公共服務范式興起的大背景下，我們必須加強行政倫理建設，以確保公共行政的“公共性”價值實現。

(一)制度倫理建設：彰顯行政倫理精神

羅爾斯指出：“社會正義原則的主要問題是社會的基本結構，是一種合作體系中的主要的社會制度安排。”制度安排在社會倫理建設中的重要性是不言而喻的，建立適應社會、政治和經濟發展的制度倫理對于社會良序、行政發展和社會治理目標的實現，具有十分重要的意義。制度倫理建設包括制度的倫理化和倫理的制度化兩個方面，二者相互聯系、不可或缺。

一方面，制度的倫理化是指無論制度的制定、對制度的評價還是制度本身的追求都應該以道德為基礎和前提，從而使得各種制度更加符合正義、公正的倫理道德原則。制度和體制一旦背離人性和道德，一旦違背社會發展方向，不僅不能引導政府及其行政人員做出符合社會公共利益的行為，而且會給國家和社會帶來禍害和損失。因此，必須深化政治和行政體制改革，在制度安排與體制設置中，以保障公民權利的實現為旨歸，極力彰顯正當性與合理性，力求體現對公平、民主、服務、公共利益至上等價值的追求，建立一整套公平與效率統一、權力與責任對等的現代行政體制，從而引導行政行為主體作出正確的價值選擇。

另一方面，倫理的制度化。這是指將道德的非強制性轉化為以法律為后盾的強制性方式，即通過法律、制度等規范性手段促使行政人員職業倫理的生成。倫理制度化的實踐途徑有三個方面：第一，加強倫理立法。一些發達的西方國家曾通過行政倫理立法，在推進行政倫理制度化方面取得一定的成效。如美國政府1993年頒布了《美國行政部門雇員道德行為準則》，加拿大1994年頒布了《加拿大公務員利益沖突與離職后行為法》，日本1999年頒布了《國家公務員道德法》等。通過行政倫理立法，將行政倫理建設納入法制建設的軌道，把諸如公平、民主、服務、公共利益至上等基本行政倫理價值通過法律規范和行政制度體現出來，能夠增強行政倫理道德規范的權威性，能夠提高對公共權力的控制力，遏制腐敗的滋生和蔓延。第二，健全行政倫理監督。首先，要實施政務公開，通過網絡、報紙、宣傳欄等途徑將政府的政務公諸于眾，以便民眾監督。其次，要充分發揮民眾和輿論的監督作用，尤其是新聞媒體的監督作用。最后，要成立專門的行政倫理監督機構，形成一套獨立的運作系統和評價體系，實現對行政人員倫理行為的全面評價和有效監督。英國1994年成立了“諾蘭委員會”，加拿大同年成立了政府道德咨詢辦公室等。這些機構獨立運作，承擔調查政府官員的道德狀況、培訓道德官員、評價道德法律和條例并提出立法建議等功能。這對維護政府形象、提高政府公信力具有十分重要的作用。第三，完善行政倫理凈化機制。這主要包括維護行政倫理的防范機制、針對違背倫理精神和違背道德規范的發現機制以及對道德失范的懲罰機制三個機制。防范機制意在“防范于未然”，將違背行政倫理道德要求的行為消滅在萌芽狀態，如財產登記制度、財產申報制度和財物公開制度等；發現機制中最典型的是“內幕舉報機制”，即行政組織內部成員本著對公共利益負責的精神，將組織中不合法、不合理、不道德的行為向上級主管部門或專門的道德管理部門舉報揭發，以維護行政組織的倫理道德原則；懲罰機制是指對違反行政倫理準則的行政官員，除了給予行政、經濟及法律上的懲罰外，還應對其進行道德上的譴責，使其承擔道德責任。

(二)個體倫理建設：喚醒行政主體理性自覺

制度倫理與個體倫理是相輔相成的，制度倫理建設側重于從制度、法規方面解決行政過程中的倫理問題，是一種他律；而個體倫理則是通過行政行為主體的道德實踐活動來解決行政過程中的倫理問題，是一種自律。個體倫理建設的價值目標是要喚醒行政行為主體的理性自覺，培養和完善行政行為主體的倫理人格。行政主體的倫理人格是指行政人員的倫理品質、倫理境界以及他本人所接受的社會倫理道德價值的總和，是行政人員與其他職業者相區別的內在規定性。它的形成大體經過三個階段。第一階段是他律階段，在這一階段中，行政主體的倫理人格主要表現為對倫理規范的服從，其關心的只是道德規范本身，而不是其深刻的道德內涵，這對行政主體而言表現為一種行政責任與義務，具有一定的規范性力量。第二階段是自律階段。在這個階段中，行政主體的責任與義務轉化為行政主體的行政良心。行政良心是指行政人員在履行行政職務過程中逐漸形成的一種倫理意識，是行政人員的一種強烈的行政責任感和自我評價能力。行政良心的形成是行政人員在深刻理解制度規范的道德內涵和倫理原則的基礎上，以高度負責的態度，對自身行政行為的善惡價值進行自我評價和自我修養過程。他律與自律的統一是第三階段。在這一階段，行政主體的行政倫理道德和行政行為規范達到較為成熟的程度，行政主體在絕對遵守和服從制度規范和履行行政義務的基礎上，不斷地將其內化升華為自身的一種信念和良知，從而使行政義務與行政良心交相輝映，有效發揮著對行政主體的管理功能

在這三個階段中，他律階段是倫理制度化的基礎和前提。盡管他律具有一定的規范性力量，但它始終是一種外在于行政主體的“異己”力量；只有行政主體本身才能實現自律，才能實現他律與自律的統一。后兩個階段的完成有賴于行政主體的理性自覺，只有行政主體具有了這種理性自覺，行政主體才會自覺地服從他律，才會萌生強烈的責任感和良知，才會自覺地將他律內化為自身的“行政良心”。自覺是道德的基本品格之一，個體倫理建設的關鍵在于喚醒行政主體的理性自覺。而要喚醒行政主體的理性自覺需要通過對行政主體的行政道德教育和行政道德修養等途徑來實現。雖然二者在形式上的表現有區別，前者是他育，后者是自育，但是其內容和目的具有一致性，均要求行政主體在行政過程中不斷提高道德認識、陶冶道德情操、鍛煉道德意志、樹立道德信念、培養道德能力、養成道德習慣等，從而培養與完善行政主體的倫理人格。新世紀初，行政發展與行政道德化的耦合趨勢，賦予了行政倫理建設的重要意義，但行政倫理建設必然是一項長期的系統工程，不僅要構建完善健全制度倫理，而且要喚醒行政主體的公共精神，實現行政主體的道德自覺。只有構建制度倫理與個體倫理相互促進、相得益彰的行政倫理建設綜合機制，才能逐步彰顯公共行政的“公共性”價值，推進現代服務型政府的構建。