回顧與展望

黨的十六大報告提出必須提高行政效率，降低行政成本。長期以來，我國行政成本一直居高不下，引起了廣大干部群眾和專家學者的關注，對此學術理論界進行了廣泛的探討并取得了一些積極成果。本文擬就國內學者關于此項研究中的幾個問題：行政成本的涵義與分類，行政成本居高不下的表現與原因分析，降低行政成本的對策研究以及行政成本研究的必要性與重大意義等加以歸納評述，以期對今后行政成本研究提供參考。

一、行政成本的涵義與分類

關于行政成本的涵義，學術界有不同看法，較為典型的有以下幾種觀點：(1)有的學者認為，行政成本即行政管理機關進行活動所需要的預算費用，包括行政支出(含國家機關經費和人民團體活動補助費)和外交支出。(2)《現代政府管理大辭典》界定行政業務費為：國家行政機關為完成各項行政任務，維持其正常工作所必需的經費開支。(3)應基于行政法學視角重構行政成本概念，所以行政成本應是行政法主體成本的簡稱，是行政法主體為實現對策均衡和社會利益最大化所付出的代價。(4)行政成本就是在行政管理工作中為完成一定的有效行政行為所消耗的人力、物力和財力的總和，是所作出的可以用貨幣度量的價值犧牲。(5)從狹義上看，政府行政成本是指政府的公共支出，如用于公共安全、公共機構、公共服務、公共工程、公用事業等方面的費用；廣義的行政成本是指國家權力機關的執行機關在一定時期內，為履行其行政職能、實現行政目標，在行政管理活動中所支付費用的總和，包括政府在行政過程中發生的各種費用，以及由其所引發的當前和未來一段時間內的間接負擔。

此外，還有的學者重點研究了縣級政府行政成本：縣級政府行政成本是縣級政府在一定時期內為履行其職能所付出的費用之和。縣級政府行政成本概念可以從廣義和狹義兩個方面加以分析。從廣義的概念看，它是縣級政府為履行其職能而付出的，包括縣級政府機構運行成本、社會事業管理成本及政府決策和行為成本在內的成本之和。從狹義的概念看，它主要是為了維持縣級政府機構運轉所產生的費用，包括縣級政府機構人員經費、辦公費、會議費、交通費、招待費、差旅費、通訊費、機關大樓維護、維修費、綠化管理費等等。

基于對行政成本涵義的不同理解，學術界提出不同的分類依據和方法，主要有以下三種觀點：(1)從成本發生過程看，行政成本可分為機構成本、運行成本、專門成本；按照行政決策過程，可分為設計成本、推行成本、調整成本；按照是否可以直接計算，可分為直接成本、間接成本；按成本的習性，可分為固定成本、變動成本和邊際成本。(2)行政的無形成本，包括行政者在行政活動中為實現行政目標所付出的時間、精力以及由社會所承擔的某些付出。行政的有形成本，是指在行政活動中為實現行政目標所付出的人力、物力和財力。有形成本的特點是現實的物質性、直觀性和可定量性。(3)我國的行政成本由以下幾個部分構成：一是組織靜態成本，主要包括人力成本、物力成本和制度成本；二是組織運行成本，主要包括管理成本、監督成本及補救成本；三是行政衍生成本，主要包括機會成本、沉沒成本以及激勵成本。

此外，還有的學者從行政法的角度對行政成本進行了分類。從行政法律關系主體看，可分為行政主體成本和行政相對方成本；從行政權運作過程看，可分為事前成本、事中成本和事后成本；從行政行為效力范圍看，可分為內部行政成本和外部行政成本；從成本對象是否特定看，可分為抽象行政成本和具體行政成本；從行政權的拘束程度看，可分為拘束性成本和擴張性成本；從成本的表現形式看，可分為顯性成本和隱性成本；從成本的自身特性看，可分為總成本和邊際成本；從合法或合理與否看，可分為有效成本和無效成本。

二、行政成本居高不下的表現與原因分析

學者們充分利用大量的數據、圖表，通過比較的方法說明行政成本居高不下的現狀。關于行政成本居高不下的表現，最為典型的觀點是國家行政學院教授杜鋼建的觀點，他認為中國是全世界行政成本最高的國家。此外較為典型的觀點還有：(1)2006年3月6日《中國青年報》報道，全國政協委員、國務院參事任玉嶺提交給本次兩會的提案《關于黨政機關帶頭發揚艱苦奮斗傳統的建議》中有一組數據是：從改革開放初期的1978年至2003年的25年間，我國行政管理費用已增長87倍。行政管理費占財政總支出的比重，在1978年僅為4.71％，到2003年上升到19.03％，這個比重，比日本的2.38％、英國的4.19％、韓國的5.06％、法國的6.5％、加拿大的7.1％、美國的9.9％分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13個百分點。而且近年來行政管理費用增長還在大幅度上升，平均每年增長23％。(2)有的學者認為，一是財政供養人口多，工資成本高；二是政府機構龐大，行政營運成本高；三是政府越位嚴重，招商成本高；四是政府人員變相尋租，接待成本高；五是職務消費缺乏約束，灰色成本高。(3)有的學者認為，一是政府管得范圍太寬，加大了行政成本；二是決策失誤，造成重大損失；三是錢權交易，腐敗盛行；四是行政人員不作為，造成重大損失；五是辦事拖拉，相互推諉；六是文山會海，走形式；七是工作方法簡單粗暴，上訪群眾增多；八是機構臃腫，人浮于事。(4)有的學者認為，在組織方面，主要表現為機構龐大、人員臃腫、政企不分、政社不分、部門職能交叉重復、人浮于事；在管理方面，由于我國行政行為的規范化程度低，充滿了不確定性、隨意性和惰性，導致政令執行不暢、作風飄浮守舊；從執行方面看，不少行政人員的素質欠佳，離國家公務員的法定標準仍有不小差距。

學者們主要從理念、制度、機制、操作等方面就行政成本居高不下的原因進行了細致的分析，較為典型的有以下幾種觀點：(1)我國行政成本居高不下的主要原因，一是體制方面，包括政府權力的不合理配置是行政成本居高不下的權力根源，政府機構臃腫，辦事效率低下；二是觀念方面，包括政府及公務員的行政理念錯位，政府及公務員缺乏較強的“成本意識”；三是操作方面，包括政府機關運營成本過高，辦公成本過大，辦公過程對行政資源浪費嚴重，對行政職務消費缺乏有效的約束機制(2)中國的政治體制、黨政領導體制、財政體制等都與行政體制一起影響著行政成本，我國現行的農村就業制度、社會保障制度的完備程度也與行政成本相關。首先，在政治體制方面，鄉鎮政權向上級負責而不是向選民負責造成鄉鎮政權的職責錯位，導致鄉鎮行政高耗低效；第二，在領導體制方面，現在鄉鎮黨政、人大之間的關系沒有理順，黨委、人大、政府各設一套機構，形式上保證了各序列權力的地位，實質上卻增加了行政成本；第三，在行政體制方面，我國現行的條塊并存的行政管理體制，也加劇了鄉鎮機構的龐雜、職責不清和高耗低效；第四，在財政體制方面，鄉鎮財政權過小而事權過大，是造成鄉鎮財政困難的原因之一；第五，農村勞動力就業制度不完善也是增加鄉鎮行政成本的制度性原因；第六，農村沒有形成完整的社會保障體系和制度，也是增加財政負擔的制度性根源㈣。(3)有學者把行政成本高的原因歸結為：一是內部原因，包括行政組織設置不科學，人員增加且結構不合理；行政成本沒有納入單位和行政人員的考核范圍；不同程度地存在著小而全的管理思想；管理思想和手段落后，不能適應形勢發展要求。二是外部原因，包括法制化程度不高；經濟發展水平制約著行政效率的提高。

此外，還有的學者指出，我國行政成本偏高的原因，從性質來看，主要有機制性、觀念性、制度性、結構性、行為性等五個方面：一是機制性原因，包括政府行為具有壟斷性質，行政績效評估操作困難，行政成本與行政收入關系間接；二是觀念性原因，包括行政成本觀念弱化，行政法治意識淡薄，行政價值觀錯位，政府角色定位不準；三是行為性原因，包括決策失誤與緩慢，評價主體不當、評價失真，行政執行中的浪費嚴重，間斷行政提高了行政成本；四是制度性原因，包括人事制度不科學，審批制度存在缺陷，現行財務預算制度存在弊端；五是結構性原因，包括職能結構不合理，層級結構不合理，人員結構不合理，權力結構不合理。

三、降低行政成本的對策研究

學者們在厘清行政成本的涵義與分類、原因與表現的基礎上，對如何降低行政成本進行了深入的研究，大部分學者主要從轉變政府職能、提高決策水平、推行電子政務以及強化成本意識等方面提出了降低行政成本的措施。較為典型的有以下幾種觀點：

有的學者提出要降低行政成本，必須建立“五種政府”：一是轉變政府職能，建立適度政府；二是真正精兵簡政，建立廉價政府；三是強化預算約束，建設透明政府；四是推進依法行政，構建法治政府；五是借鑒企業精神，建立仿企業政府。

有的學者提出以“五大保障機制”降低政府行政成本：組織保障，深化行政管理體制和機構改革；思想保障，強化公務員的行政成本控制意識；物質、技術保障，加強政府辦公自動化系統的建設；制度保障，轉變績效評估方式；法制保障，貫徹實施《審計法》。

有的學者認為提高行政效率、降低行政成本的關鍵是要把好“六關”：一是人員編制關，要精簡機構，合理編制；二是行政決策關，要完善政府行政決策機制，實行科學決策；三是公務用車關，要改革公務用車管理辦法；四是公務接待關，要改革管理機制和公務消費辦法；五是行政管理關，要明確職責，充分依靠科技；六是監督考核關，要將行政成本列入考核獎懲。

有的學者從細節處著眼，提出降低行政成本的十個辦法：一要堅持以人為本，認真調整現有的財政配置結構，減少行政管理經費在財政預算中所占比例；二要出臺相關政策和法規，禁止黨政機關設立小金庫、公款旅游等；三要限制政府機關異地開會行為；四要對辦公樓建設用地、裝修標準及使用面積有所規定，并要出臺懲治措施；五要實行科學合理的用車制度；六要管好接待費用；七要妥善安排考察費用；八要嚴格控制首長基金和首長批條經費；九要解決政府超編、減少政府冗員，建設節約型黨政機關；十要從領導干部帶頭做起，堅決反對浪費。

有些學者重點研究了降低行政成本的基本前提，如有的學者指出，降低成本的主要途徑是精簡機構減少人員；降低成本的前提條件是減少規制職能，而政府規制過多過濫最主要表現為行政審批太多太濫；降低行政成本的基本方法是開展政策評價，建立政策評價制度是確立政策管理過程的關鍵，是行政體制改革的當務之急。還有的學者指出，要真正降低行政成本，首先就要實現政府轉型，實現職能轉變。行政成本最小化的前提是建立法治化政府。在此基礎上，才能進一步考慮影響政府規模的外在因素的作用，如降低辦公費用，減少政府雇員等純粹技術層面的問題。

四、行政成本研究的必要性與重大意義

關于行政成本研究的必要性，學者們指出：(1)研究行政成本是市場經濟發展的客觀需要；是立黨為公、執政為民的根本要求；是建立廉潔高效政府的基本要求；也是政府機構改革深入發展的需要。(2)研究行政成本問題是行政管理科學化的內在要求；是行政管理法制化的迫切需要；是行政管理現代化的強烈呼喚。(3)降低行政成本是建立經濟型政府的客觀要求；是減輕人民的負擔，轉變政府作風，重塑黨和政府在民眾中的威信的必然要求。

關于行政成本研究的重大意義，學者們認為：(1)行政成本的提出，是中央對行政過程的經濟性、調控性，行政結果可預期性的新觀念，是對行政的投入產出關系，對行政工作的效益、效果、效率的新認識，是把經濟方法運用于行政領域的新突破；行政成本的提出，是對成本主體意識的再明確、對民眾與政府兩者關系的再認識，這為深化行政體制和政治體制改革奠定了堅實的基礎；行政成本的提出，預示著我國的行政管理將告別傳統，踏上現代化管理的道路。搞行政管理“憑經驗”進行，把行政管理當“藝術”看待的歷史，將以“行政管理科學化”的全面開展而告結束；行政成本概念的提出，已經引發了行政管理的革命。(2)控制行政成本對于提高政府運作效率和宏觀經濟效率、優化資源配置、降低市場交易費用以及反腐敗等具有重要的現實意義。有效控制行政成本是加強黨的執政能力建設的重要舉措；有效控制行政成本有助于防止行政機構的再度膨脹；有效控制行政成本有利于遏制腐敗。(3)有的學者認為，必須從執政能力的高度認識行政成本問題，行政成本與黨的執政能力密切相關，行政成本體現了執政黨“執政為民”的理念；體現了執政黨駕馭社會主義市場經濟的能力；體現了執政黨廉政建設的能力；體現了執政黨的決策能力。

五、研究中存在的問題與幾點建議

歸納起來，近年來國內學者對行政成本問題的研究取得了一定的成果，研究領域不斷拓展，研究日益深入，此項理論研究已經引起了黨和政府的高度關注。溫家寶總理在2006年的政府工作報告中已經提出必須“降低行政成本”，落實科學發展觀，提高執政能力，建設資源節約型社會。但是，此項研究也存在一些不足之處。在研究中需要特別注意以下幾個方面：一是要避免研究內容重復，一些文章觀點雷同，降低了其學術價值；二是要避免研究方法單一，應該嘗試運用其他學科的研究方法，從多學科的角度、多種思維方式來加深研究力度；三是研究中的新觀點、有爭議的觀點較少，在這方面應該繼續加強。

行政成本問題還有待各個學科領域的專家學者進一步加強理論研究。第一，加強比較研究工作。例如，通過與國外政府行政成本的比較，通過與我國政府的各個時期的行政成本的比較，重點研究在加強黨的執政能力建設的新形勢下我國行政成本面臨的新情況、新問題。第二，應當加強研究的系統性和縱深性，如對中國共產黨三代領導集體關于行政成本的思想作出全面、細致的梳理，彌補目前研究中尚無專著的缺憾。第三，在當前和今后很長一個時期內，對行政成本的研究，思想理論界的學者應當加強在理論體系構建上多下功夫，使理論研究工作不斷邁上新臺階。