非政府組織、政府與構建和諧社會

摘要：和諧社會的構建需要政府和社會的互動。政府在構建和諧社會中應該發揮主導作用和推動作用．但是和諧社會的構建不能完全依賴政府。非政府組織作為公民社會的主要構成因素應該成為構建和諧社會的重要主體。非政府組織借助其獨特的優勢正成為構建和諧社會的潤滑劑和推進器。因此，非政府組織和政府應加強互動合作，共同構建和諧社會。

關鍵詞：非政府組織；政府；和諧社會

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1003—1502(2007)01—0027－05

當前，構建和諧社會已成為我們黨的執政要求和國家的發展目標。那么，誰是構建和諧社會的主體?政府當然具有不可推卸的責任，在我國的國情下，成為構建和諧社會的主導力量。同時，建設社會主義和諧社會，需要“社會組織機制健全”，“社會管理完善”，需要“調動一切積極因素”。構建和諧社會，就應該讓創造和諧的力量充分發揮應有的作用。因此，除了政府的推動外，非政府社會組織的作用不容忽視。

一、政府是構建和諧社會的主導，但不是唯一主體

隨著我國經濟社會的不斷發展，中國特色社會主義事業的總體布局明確地由社會主義經濟建設、政治建設、文化建設三位一體發展為社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體。構建社會主義和諧社會，成為國家和社會發展的重要目標。

黨和政府不僅根據社會的發展和國際國內的客觀形勢提出了構建和諧社會的偉大目標，而且，在構建和諧社會過程中，黨和政府也是關鍵的因素。我國的國情決定了和諧社會的政府推動模式，作為國家的領導力量，政府有義不容辭的責任。

1．在構建和諧社會中，政府必須發揮主導作用

首先，和諧社會是抵御風險的社會，政府必須發揮主導作用。我國改革發展正處在一個關鍵時期。一些國家和地區的發展歷程表明，在人均國內生產總值突破1000美元之后，經濟社會發展就進入了一個關鍵階段。在這個階段，既有可能成為經濟快速發展和社會平穩進步的“發展黃金期”，也有可能成為導致經濟徘徊不前和社會長期動蕩的“矛盾凸顯期”。綜合起來看，在當前和今后相當長一段時間內，我國經濟社會發展面臨的矛盾和問題可能更復雜、更突出。在這個社會轉型期，經濟成分、利益主體、組織形式、分配方式、價值取向等等日趨多元化。多元化的本身可能使社會充滿了生機和活力，也可能使社會充滿了風險。而我國的社會從某種程度上來說正處于一個高風險時期。貧富差距的加大、腐敗的蔓延、失業等各種問題和矛盾成為我國社會不和諧的主要因素。如何將多元力量整合凝聚起來，抵御社會風險?一個關鍵的因素就是強有力的政府。沒有政府的主導。沒有一個獲得社會認同的統一力量，難以實現社會的和諧。同樣，抵御社會風險是一個系統的工程，涉及面很廣，需要政府、市場、公民等都在其中發揮作用。但是，只有政府才有能力實現這一目標，只有政府才能通過公共政策對全社會進行有效的利益協調，使各利益主體各盡其能、各享其成、各得其所。因此，在中國的和諧社會構建中政府必須發揮主導作用。

其次，和諧社會是制度化的社會，政府應該發揮主導作用。胡錦濤同志指出：“社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”而這一目標的實現需要制度的支撐，需要法制的完備，人權的完善，國家和社會關系機制的確立和風險預警機制的建立等等。而這一切都取決于政府，取決于政府作為政策輸出機關的公正性、合理性和科學性，取決于政府職能的轉變。通過政府轉型，在實施公共服務的同時，政府做好自身應當承擔的管理工作，包括規劃協調、市場監管和社會管理工作，重建社會秩序，形成社會規范。從而達到“活而有序”。畢竟，中國現階段的發展還不具備“政府退出”的條件，我國的公民社會的發展還不足以承載政府退出后的責任，政府也缺少有效監控和評估其他載體的手段。因此，在現階段，和諧社會的構建，必須由政府推動，政府應該發揮主導作用。

2．在構建和諧社會中政府不是唯一的主體

政府是構建和諧社會的主導，并不意味著政府是構建和諧社會的唯一主體。我們不能因為政府的重要作用而忽視了民眾的參與。我們所構建的和諧社會是以民主和法治為核心的，以保障權利為價值的國家和社會互動的和諧社會，是使各利益主體各盡其能、各享其成、各得其所的和諧社會，這樣的社會必然要求公民的參與，政府是主導而不是唯一的主體。

和諧社會是一個民主法治的社會。民主法治首先要保證人民當家做主，這就意味著要尊重人民群眾的獨立人格和民主權利，尊重并維護公眾的社會知情權、社會參與權、意志表達權及民主監督權，在民主得到充分發揚的基礎上，使社會各方面積極因素得到廣泛調動。但是政府推動的民主和法治，如果沒有公民的參與，沒有公民社會的發展，政府推動就缺少了后繼動力而難以成功。

和諧社會是一個公平正義的社會。當前，我國正處于社會劇烈變化的轉型期，“黃金發展期”與“矛盾凸顯期”的高度重合，使我國的利益關系和社會矛盾呈現出多元交織、錯綜復雜的局面。實現公平正義成為各利益主體和諧共存的條件之一。市場經濟條件下，由于利益主體多元化，僅靠政府難以代表不同利益主體的不同利益，需要建立能夠反映自己利益的組織來維護自身利益，一些弱勢群體，如農民、進城打工者、下崗職工、失業者、老弱病殘婦孺等，他們不僅需要增加自身福利，更重要的是需要維護自身的權益。實際上也就是要為弱者爭取社會公正。

和諧社會是一個安定有序的社會。社會轉型期，利益主體多元化，必然會產生多樣化的利益訴求，政治參與的要求必然增加。而我國的政治制度化水平還不夠高，利益表達、政治溝通渠道有限，再加上由于貧富差距擴大，城鄉矛盾凸顯，制度外參與甚至采取過激手段進行表達已經成為影響社會和諧的主要問題。在這種情況下，單靠政府來擴大利益表達渠道、緩解社會矛盾已是心有余而力不足，難以解決所有的問題。充分發揮社會組織的獨特作用，建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局將是構建和諧社會的必然要求。

因此，在構建和諧社會的過程中，政府行為由于“普遍性”和“局限性”的矛盾，難以對多元化的需求及時回應以促進社會的和諧。和諧社會的構建要求社會的參與，政府應該轉變“全能政府”、“無限責任政府”的觀念，不能包攬社會事務、市場事務，動輒動用行政權力調整市場利益格局。而應在充分發揮主導作用的同時，關注并規范社會組織的發展，分擔社會壓力。

二、非政府組織是構建和諧社會的重要主體，是潤滑劑和推進器

和諧社會是系統均衡的社會，是國家和社會互動的社會，因此，作為公民社會主體的非政府組織當然是構建和諧社會的主體，以補充政府推動的不足，和政府一起成為構建和諧社會的動力。

關于非政府組織，學術界的解釋眾說紛紜，沒有一個確定的定義。但是人們公認的是。非政府組織具有非政府、非營利性、獨立性和自愿性這些基本特征。根據中國的國情，中國的非政府組織主要是由兩類組成，一類是社會團體，包括基金會、學會、商會、研究會、行業協會等；另一類是民辦非企業單位，主要包括民辦學校、民辦醫院、民辦職業培訓中心等機構。

改革開放以來，我國的各類非政府社會組織發展迅速，截至2005年3月底，全國共登記社會團體15．3萬個，民辦非企業單位13．7萬個。而在體制之外，有更多的沒有登記注冊的、半公開的社會組織廣泛存在。這些非政府組織已經成為構建和諧社會的重要主體，在構建和諧社會的過程中起著不同于政府的潤滑劑和推動器的作用。主要表現為：

1．調解利益矛盾，促進社會公平

構建和諧社會的提出是有針對性的，主要是針對現階段頻發的各種不和諧現象、各種社會失衡甚至社會沖突。而這些矛盾和沖突的核心是利益失衡。因此，和諧社會最本質的內涵應該是促進利益均衡，是不同的社會利益群體能夠和諧相處，使它們之間達成利益的均衡。轉型時期我國在經濟發展邁入“快車道”的同時。社會分配的差距也在不斷擴大。從國際上對貧富差距通用的衡量標準基尼系數來看，1991年，中國的基尼系數為0．282，屬于較低水平；到2002年，基尼系數已超過0．4的國際警戒線；到2004年，基尼系數已高達0．47，貧富差距已經成為影響社會協調發展和長治久安的一個不容忽視的問題。社會能否和諧，很大程度上取決于改革開放所取得的成果在不同階層和群體間的分配是否合理、公平，是否能夠為大多數人所認可。

為了促進分配公平，政府采取各種措施，收入進行兩次分配，第一次是通過市場，第二次是通過國家財政再分配，促進公平；在此基礎上，國家又提出建立社會保障體系，特別是改革開放以后，政府財政汲取能力逐年下降，以致于政府在提供社會福利、解決社會問題方面心有余而力不足。在“政府失靈”和“市場失靈”的情況下，社會需要有組織的創新，來彌補政府與市場的不足。而非政府組織在這方面具有優勢。例如，慈善組織就發揮了其獨特作用，被稱為“第三次分配”。如果說第二次分配彌補了市場的不足，那么慈善組織的第三次分配則是在彌補政府的不足。有資料顯示，在短短的10年時間里，我國專門從事慈善事業的組織，從最初的中華慈善總會一家發展到了一百多家，募款數額也從最初的幾千萬元發展到五十多億元。2003年中華慈善總會為抗擊“非典”募集款物六千多萬元；“微笑列車”項目讓45000個先天性唇腭裂貧困患兒能夠重新微笑；雨水積蓄工程讓12萬人喝上了干凈水。這些民間的慈善組織正在成為政府救助體系的補充。

此外。一些非政府組織有效動員社會力量和社會資源，幫助政府解決社會管理中的一些薄弱環節，對社區的下崗職工、失業人員、進城農民、婦女、兒童、老年人、殘疾人等弱勢群體提供社會援助，促進社會公平。

2．表達利益訴求，化解社會沖突

當前社會利益主體的多元化必然促進了政治參與。各種利益主體都希望通過各種各樣的政治參與來直接或間接地影響政治決策，從而爭取、實現和維護自己的利益。政府固然代表了絕大多數人的利益，提供了一定的表達渠道。但是這與日益增長的參與要求和伴隨而來的利益表達的放量相比，難以滿足需要，而參與的要求如不能得到滿足，難免會引起社會沖突。如何提供通暢的利益表達和政治參與渠道成為構建和諧社會的一個亟待解決的問題。

非政府組織的興起則有利于解決這一問題。非政府組織可以通過創新性、靈活性和與基層密切聯系的優勢，團結所聯系的那部分群眾，凝聚組織成員的意見．表達特定群體的利益，特別是弱勢群體的利益，實現政府與個體成員的有效溝通，擴大群眾對政治的有效參與，化解本領域里的糾紛，解決有關的社會問題，減少和化解社會矛盾，實現社會穩定。

3、實現有序參與，促進社會穩定

和諧社會是穩定有序的社會。當前，利益分化和階層分化造成的不平等和不公正現象的存在，以及貧富差距、大量失業等等如果超過了一定的限度，人們的期望長期受挫折，就會構成政治不穩定的心理基礎。同樣，政治參與的壓力與正在建立的新的制度體系的不足也存在造成社會不穩定的隱患。美國政治學家塞繆爾·亨廷頓認為，政治安定取決于制度化和參與的比例。在制度化和政治參與不成比例的條件下．就會出現大量的體制外無序參與。尤其是社會轉型產生了大量游離于行政體系之外的利益主體，如果沒有一個中介性的組織來溝通政府與他們之間的聯系，將會造成社會不穩定的隱患。

非政府組織正好承擔了這一使命，它在政府和個體公民之間提供了一個緩沖地帶，而且可以通過組織的制度化管理，規范和整合其組織的行為，整合社會資源，從而溝通社會與政府之間的關系，實現公民的有序參與。這不僅有利于減少政府搜集信息的成本，提高公共政策的效率。而且有利于社會控制和社會穩定。

4．培育平等互愛的關系．促進形成和諧的社會氛圍

和諧社會首先是人的和諧，應該體現以人為本的人文關懷。不管是民主法治還是公平正義，歸根結底都是為了調節人與人之間的關系，實現人的最大的和諧。因此，誠信友愛成為黨提出的和諧社會的目標之一。這一目標的實現固然需要制度和法律的協調．但社會的協調依然占有極其重要的地位。只有在全社會逐漸培育起平等和互愛的關系，才能真正實現社會和諧。非政府組織在這一方面起了極其重要的作用。由于它本身的非營利性和自愿性，給公民提供了自愿參與，無償服務他人，從而回報社會的機會。在非政府組織中貫穿的寬容、互助、互惠、利他和公益精神，有利于促進全社會形成熱心公益、扶貧幫困、團結互助、平等友愛、共同發展的社會氛圍和人際關系，實現社會價值理性的回歸，促進社會的和諧發展。

三、實現非政府組織與政府的合作，共同構建和諧社會

如上所述，和諧禮會的構建不能完全依賴政府，國家和社會都應該發揮各自的作用。尤其是我國正處在社會轉型期，種種矛盾和沖突使得政府必須與社會一起共同承擔構建和諧社會的歷史使命。然而，當前我國的非政府組織仍然處于初步發展期，官民身份重疊，政府色彩濃厚，法律制度、文化環境、經濟基礎等方面的支持薄弱，加上某些非政府組織的“或隱或現”的身份，使得非政府組織存在公信力不高，發育不良甚至方向錯誤等問題。這些都抑制了非政府組織構建和諧社會的作用的發揮。因此，政府應該在構建和諧社會中充分發揮主導作用，引導和培育非政府組織的發展，促進與非政府組織的合作，共同構建和諧社會。

1、定位非政府組織與政府的合作性原則

首先，應從思想上確定非政府組織不是反政府組織，而是政府的合作伙伴．政府與非政府組織之間是合作互助的關系。非政府組織與政府之間的合作關系是互動的、互補和互相依存的。沒有非政府組織的各種努力，只有政府在法規、政策、優惠措施等許多方面的支持，不會形成真正意義的相互合作；相反．沒有政府的支持，只有非政府組織的努力也不會形成雙方的合作。非政府組織與政府的合作將會形成雙方受益和整個社會得到發展的局面。

其次，應正確認識非政府組織與政府的沖突與合作，不應把非政府組織看做異己力量。要看到非政府組織是社會發展的必然產物，對非政府組織應因勢利導，引導和支持非政府組織通過競爭獲得政府項目，承擔政府職能轉變中剝離的職能，成為構建和諧社會的積極因素。

2．政府要支持和引導非政府組織發展

首先，政府應提供政策和法律支持。應盡快制定和完善相關法律體系，明確非政府組織與政府的合作關系及其平等獨立地位。政府應對作為社會服務提供者的非政府組織的設立條件、程序和服務標準等，做出具體規定。在政策上，應降低非政府組織登記的門檻，使一些非政府組織獲得合法的身份，這既有利于對其進行合法管理，又避免這些非政府組織由于“黑戶口”而向錯誤的方向發展。同時，政府應利用稅收等手段對非政府組織給予積極扶持。政府在全禮會范圍內積累一定比例的公共基金專門用于支持社會服務，體現公共財政支持公共服務、公共服務管理公共秩序的新思路。

其次，政府應對非政府組織進行監督管理。非政府組織盡管具有非營利性和自愿性等特征，但是在其發展過程中難免會存在受到種種誘惑和侵蝕而產生問題的可能性，尤其是我國非政府組織的發展才剛剛起步，自律和他律都很不完善。因此需要政府對其進行監督和管理。當前，政府應從行政管理向依法管理轉變，逐漸減少非政府組織的依賴性，培養非政府組織的獨立性。政府應對社會服務提供者進行服務前的資格審查、服務中的運營情況掌握和服務后的工作實績評估。

再次，對非政府組織應分類引導。我國的非政府組織正走向加快發展階段，各種各樣的非政府組織發展迅速，而社會轉型期的特殊性和制度化水平的限制，使某些非政府組織發展有方向錯誤的可能性，從而影響和諧社會的建構。因此，政府應分類引導，區別對待。一方面要善于利用非政府組織的獨特優勢，共同致力于和諧社會的建構。另一方面，又要嚴防西方國家利用一些非政府組織進行滲透破壞。

3．非政府組織應健全機制，加強與政府合作

實現非政府組織與政府的合作，除政府對非政府組織的扶持外，非政府組織本身也要加強與政府合作。既要接受政府的管理、指導和監督，又要順應市場的需求，堅持政府導向和市場競爭有機結合的原則。 首先，加強內部的管理，減少對政府的依賴性。這要求組織內的成員除進一步增強奉獻精神外。還應建立人才管理和教育培訓機制。掌握扎實的專業知識和技能，提高專業技術水平。組織本身應建立管理激勵機制，提高民主管理和現代化組織管理的程度，提高組織運行效率。同時，通過提供其他有償服務，增加投資主體以實現資金來源渠道的多元化，進而解決“志愿失靈”問題。

其次，加強與政府的溝通。非政府組織一方面要代表眾多民間組織的利益，調查了解其在工作中的困難，善于綜合、表達、捍衛各種特殊群體的利益，滿足多元化利益需求；另一方面要與政府加強溝通，緊密合作，通過調查研究等為政府制定相應的政策提供參考。而且要協調解決民間組織與政府的矛盾，幫助政府推動計劃的實施，促進政府和社會的和諧。

再次，強化自律和他律機制，提高社會公信力。非政府組織是公共利益的代表，應時時注意公共性的問題，避免由于濫用公共資源而喪失公信力。這首先要依靠非政府組織的道德自律。更重要的是還要借助于他律。通過建立嚴格的制度機制以及政府、公眾和第三方機構的社會監督和評估來實現對非政府組織的制約。

責任編輯：王之剛

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