中國鄉鎮行政管理體制模式的歷史沿革與反思

摘要：在20世紀的“現代國家政權建設”中，我國出現了四種新型的鄉鎮行政管理模式，即清末至民國時期推行的所謂“鄉鎮自治”和中國共產黨建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權、“政社合一制”人民公社、“鄉政村治”二元治理體制。但由于我國小農經濟的有限剩余和農業財政能力決定著基層政權的特性及其基本走向．致使鄉鎮行政管理體制變動頻繁且反復無常。從2006年起，隨著農業稅的取消，標志著我國進入了“工業反哺農業、城市支持農村”的后農業稅時代，應當加快建設法制型、民主型、服務型的鄉鎮基層政府，不斷提高社會管理與公共服務水平。

關鍵詞：國家政權建設；鄉鎮自治；議行合一；政社合一；鄉政村治

中圖分類號：C912-3 文獻標識碼：A 文章編號：1003—1502(2007)01-0055—06

溫家寶總理最近發表署名文章提出：“在市場經濟條件下，按照公共行政的原則，鄉鎮政府應該履行哪些職責，如何有效地發揮作用，已經成為一個重大課題。”近年來，學術界圍繞著如何改革鄉鎮基層政府體制的問題，也提出了“撤銷鄉鎮”、“鄉鎮自治”、“鄉公所制”、“縣政鄉派村治”、“削弱鄉鎮”或“加強鄉鎮”等主張，這不僅表明了人們對鄉鎮一級政府是“行政化”還是“自治化”的基本判斷上存在嚴重的分歧與爭論，而且也顯示出了人們對鄉鎮一級政府的重要地位和基本功能認識不清。為此，本文通過對20世紀以來我國在“現代國家政權建設”中出現的四種新型鄉鎮行政管理模式的比較研究，試圖從中發現一些帶有規律性的有益啟示。

一、20世紀以來我國鄉鎮基層行政管理體制的歷史沿革

清朝末年，中國傳統的鄉村政治治理結構日趨分化與解體，中央政府權力式微，地方勢力迅速膨脹，鄉紳精英階層開始走向了皇權統治的反面。有學者提出：“就當時的政治情勢來看，主要有兩條道路可選擇：一是通過擴大官僚政治體系，增強地方政府的組織和權力，強化國家對社會的駕馭；二是開放部分地方政權，吸收各種新興政治力量參與社會管理，實現社會政治秩序的整合。但對清朝政府而言，前者固然為上策，卻已沒有足夠的力量去實現；選擇后者雖然并不情愿，但又有不得不為之勢。”所以，我國進入20世紀以后，從形式上看，辛亥革命是皇權終民權始的標志，也是社會政治轉型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治的大膽嘗試。

(一)清末至民國時期推行的所謂“鄉鎮自治”

光緒三十五年(1909年)，晚清政府正式頒布了《城鎮鄉自治章程》(共9章112條)。其中規定：城、鎮、鄉作為地方自治的基層單位．城鎮人口超過lO萬人者設為“區”，城廂以外人口超過5萬人者設為“鎮”，5萬人以下者設為“鄉”，分別成立“自治公所”．選舉產生“議事會”和“董事會”等機構辦理轄區事務。可以說，由封建統治者自覺提出實行“鄉鎮自治”，這在中國歷史上還是首次。但在事實上，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作。以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖”，“故所謂政治者，不操于官，即操于紳．甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾希矣”。于是到1915年，袁世凱執政期間即宣布取消“鄉鎮自治”，而實行區、村二級制，企圖運用現代的警察制度把清末地方紳士領導下的非正式組織官僚化、正規化，并以此來鞏同縣政權。蔣介石執政期間，仿照蘇俄體制模式建立了一套黨、政、軍自成系統、互不統屬、權力制衡的獨裁統治體系，逐漸形成了，從中央至地方的“雙重官僚衙門體制”。同時，“民國時期的鄉是一個曖昧的單位——百戶以上村者為鄉，百戶以下村者集為一鄉。滿百戶集市者為鎮。1941年之前，鄉級機關并沒有列入縣政府的預算中，也沒有自己的收入。它們只在名義上存在，和過去的鄰閭制度一樣，真正重要的行政單位是區和村”H。尤其是國民黨實行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同，都是通過保甲連坐的辦法強化對鄉村社會的控制。據1942年的粗略估計，國民黨區一級約需164612人，鄉鎮一級約需686721人，保甲約需12140908人，三項合計為12992241人。正是這種惡性膨脹的無組織力量，造成了大量農民破產、經濟資源枯竭和“國家政權內卷化”，最終吞噬了國民黨政權統治的社會基礎。可見，清末至民國時期推行的所謂“鄉鎮自治”是一種不成功的試驗。

(二)中國共產黨建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權

中國共產黨早期在農村建立的基層政權組織是“鄉蘇維埃”，實行“議行合一制”。其主旨是由人民直接或間接選舉的代表機關統一行使國家權力，“這是社會把國家政權重新收回，把它從統治社會、壓制社會的力量變回社會本身的生命力；這是人民群眾把國家政權重新收回，他們組成自己的去替代壓迫他們的有組織的力量”。比如在抗日戰爭時期，根據《陜甘寧邊區鄉(市)政府組織暫行條例草案》的規定：“鄉(市)人民代表會議為人民管理政權機關，采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制；實行男女平等，提高婦女在政治上、經濟上、社會上的地位；發揚民主政治，健全民主集中制，增強人民的自治能力。”到了解放戰爭時期，各大解放區逐漸建立了大區、省、專員公署、縣、區、鄉鎮6個行政層級，其中“鄉鎮”作為地方最基層的政權組織形式。與此同時，中國共產黨在農村的基層組織以及共青團、婦代會、民兵、農會等群眾性組織也相繼建立。這樣，“國民黨只是建立起一個徒有其表的小王朝，而中國共產黨卻把它的權威滲入了每一支稻穗”。但這一時期，在黨與政權的關系上。由于中共強調黨的一元化領導，民主政權的作用事實上難以充分發揮。這種情況在根據地發展的各個時期都不同程度存在。這對建國后中國政治體制中長期存在的高度集權、黨政不分、以黨代政的現象產生過較大的影響。新中國成立初期，鄉(行政村)的基層政權組織形式是人民代表會議和人民政府委員會，仍然實行“議行合一制”。1952年底，全國共建立了28萬個鄉(行政村)人民政府組織。1954年9月，根據中華人民共和國第一部憲法的規定：“鄉(民族鄉、鎮)是縣以下惟一的基層政權組織，鄉鎮按自然區域劃分為村民委員會和村民小組。”1956年9月，黨的八大又規定：“鄉、民族鄉、鎮和農業生產合作社和街道辦事處等，凡有正式黨員3人以上的都應成立黨的基層組織，可按黨員人數多少建立支部委員會或總支委員會以至基層委員會。同時，建立與同級黨組織相對應的共青團、婦聯、民兵等群眾性組織。”截至1957年底，全國除臺灣和西藏昌都地區外，共建立起了120753個鄉鎮(其中鄉117081個，鎮3672個)。總的看，盡管鄉級政權建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題，但它畢竟在鄉村政治生活中扮演著特殊的角色。

(三)“政社合一”的人民公社體制的建立與瓦解

我國農業社會主義改造完成后，從1958年夏季開始，原來的12萬多個鄉鎮和74萬多個農業生產合作社幾乎在一夜之間被改組成了2．6萬個大人民公社。同時，廣大農村地區還建立了265萬多個公共食堂，475萬多個托兒所，10萬多個幸福院，1052個民兵師，24525個民兵團，幾億農民普遍實行組織軍事化、行動戰斗化和生活集體化管理。這在中國乃至世界歷史上堪稱“一大奇跡”。然而，這種暴風驟雨式的巨大社會變革，讓世代沿襲傳統生產生活方式的村落農民感到了極度恐慌和無所適從，尤其是“1959年的死亡人數比在正常情況下增加了2500萬人甚至更多，這些人都是管理不善的犧牲品”。于是，從1962年開始，全國人民公社的數量由26576個增加到74771個，并且確立了“二三級所有、隊為基礎”的農村經濟管理制度。直到1982年底，全國人民公社為54352個，生產大隊為719438個，生產隊為597．7萬個，基本上保持著相對穩定的狀態。有的學者提出．“人民公社體制無疑是中國近代以來最為有效的針對農村社會的治理方式。首先，它摧毀了鄉村社會的經濟體制，國家完成了基層社會的官僚化和合理化，國家的政策、方針乃至意識形態都直接通過自上而下的官僚系統貫徹下去，鄉村社會資源的征用以及賦稅的征收也是通過國家政權的基層組織去完成的。其次，它成功地保證了農村社會的穩定，確實使農村社會和農民得到了一定程度的‘實惠’。中國農民得到了近百年來從沒有過的安定生活環境，醫療條件從無到有，教育初步普及。總之，“它單靠人力就使中國的面貌大為改觀，全國建起了上萬座水庫、幾千座小型水電站、幾百英里的鐵路線，在大江大河上建起了一座座橋梁，開拓隧道，修筑馬路，開發了更多的礦藏，灌溉了更多的土地。而以前多為當地大戶人家出身的舉人秀才發起修廟、修橋、辦學和賑濟之類的活動，現在則變成了合作社或集體農場的領導帶頭植樹造林、治理水土流失、照顧孤老、改善地方醫療條件、引進水泵或新式犁具乃至組織掃盲活動等等”。但對于國家而言，“人民公社只是一種國家財政不負擔的、靠集體自己養活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織。這種社會組織形式最終被農民拋棄是符合落后國家社會經濟發展規律的”。譬如，截至1978年底，全國人民公社為6．5萬多個，共有國家干部150萬人左右；生產大隊為70萬多個，共有半脫產農民干部600萬人左右；生產隊600萬多個，共有不脫產農民干部3500萬人左右，三項合計為4250萬人，但其行政經費支出只占全國的5％左右，其余的基層管理費用主要是靠農民分攤解決。因此，直到十一屆三中全會召開前。全國農業人口平均每人全年收人只有70多元，有近四分之一的生產隊社員收入在50元以下。平均每個生產大隊的集體積累還不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產。由此可見，“政社合一”的人民公社體制是一種“資源汲取型”的基層行政管理模式。

(四)“鄉政村治”二元治理體制模式的確立與改革

上世紀70年代末、80年代初，我國實行以家庭承包制為主要特征的農村基本經濟制度，徹底動搖了人民公社體制的權威基礎，以致造成了農村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態，導致許多事情無人負責，不良現象不斷滋長蔓延。1982年12月，修改后的《中華人民共和國憲法》規定：“鄉、民族鄉、鎮是我國最基層的行政區域，鄉鎮行政區域內的行政工作由鄉鎮人民政府負責，設立人民代表大會和人民政府”，“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，由此確立起了“鄉政村治”二元治理體制模式。1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，截至1985年春，全國共建立了79306個鄉。3144個民族鄉，9140個鎮，948628個村民委員會．588多萬個村民小組。

但這種“鄉政村治”新體制模式，在實際運行中也暴露出了諸多矛盾和問題。首先，“舊廟剛拆又添新廟，舊人未走又添新人”。譬如在1985年“社改鄉”后，全國鄉鎮的數量增加36786個，村民委員會的數量增加23萬多個。按平均每個鄉鎮配備20名干部計算，需新增加國家干部735720人；按平均每個行政村配備7名干部計算，需新增加村干部161萬人。這與當時我國財政收入以農業稅為主、村級集體經濟走下坡路的現狀是不相符合的。于是，1986年至1996年，全國鄉鎮數量共減少了19617個，行政村也減少了接近10萬個。尤其是1998年以來，全國平均每天撤并鄉鎮4個，若照此發展下去。預計2010年全國鄉鎮數量將減少至3萬個左右。但隨著鄉鎮建制規模的不斷擴大，“我國鄉鎮一級需要農民出錢養活的人員達到1316．2萬人，平均每68個農民就要養活1名干部，因為機構臃腫給農民造成的經濟負擔占到40％左右”。其次，鄉鎮“事權”與“財權”嚴重的失衡。我國是一個由中央、省、市(地級)、縣(市、區)、鄉(鎮)五級政府構成的行政體系，越是到最低的鄉鎮一級政府，主要完成上級任務和目標就會呈幾何級數增加，而縣鄉兩級財政收入只占全國財政總收入的21％，財政供養人員卻占到了全國的71％，由此造成了基層政府處于“有政無財”的困境。據農業部1999年調查的數據顯示，鄉鎮一級負債總額達1776億元，平均每個鄉鎮負債為408萬元，村一級負債總額達1483億元，平均每個村負債為21萬元，全國9億農民人均負債為374元。據有關專家估計，這一數字目前可能已增至8000-10000億元左右。再次，鄉鎮“條條”與“塊塊”分割現象嚴重。不少地方把“撈油水”的鄉鎮站所(如公安、司法、工商、財政、稅務、金融、郵電、通訊、電力、醫藥、煙草、糧食、供銷社、鹽業、城建、土地等)的人權、財權、物權收歸到上級業務主管部門，而把“花錢不得利”的鄉鎮站所(如農技、農機、水利、畜牧獸醫、林業、計劃生育、社會治安等)甩給基層政府管理，不僅肢解了鄉鎮工作的完整性和統一領導，而且造成了鄉鎮政府幾乎變成了一個“空架子”。最后，鄉鎮“黨政一體化運作”與“村民自治”的矛盾沖突愈演愈烈。目前我國鄉鎮黨政組織仍未擺脫人民公社舊體制的影響，具體表現在上下組織之間習慣于采取行政措施處理關系，習慣于直接指揮和控制，而不善于運用各種杠桿和利益導向實行間接、彈性控制，“村民自治”處于一種行政與財政雙重壓力下的“緊約束”運行狀態。可見，下一步如何把鄉鎮建設成為“有活力、有權威、有效能”的地方基層政府仍然是一大難題。

二、以轉變政府職能為重點，建立精干高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制

綜上所述，“整個20世紀，就是國家行政權不斷下沉，并將分散孤立的鄉村社會整合到國家政權體系的過程”。然而，任何政黨或政府都不可能超越“以農養政”時代的兩大規律：一是所謂的“帕金森定律”，即“官僚機構都具有自我繁殖和持續膨脹的一般規律性。因此，機構龐大，人員臃腫，是官僚機構發展過程中慣有的通病”；二是所謂的“黃宗羲定律”。即“中國歷代的稅費改革都是將雜費歸并到正稅中一起征收，但每次取消雜費后，又會滋生出新的雜費，反而會加重農民的負擔，最終形成了‘積累莫返之害’”。正如馬克思所指出的：“權力永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的發展。”因此，我國現代的鄉鎮行政管理體制轉型有賴于農村公共產品供給體制的建立與完善。

從2006年1月1日起，中國農民徹底告別延續了2600多年的“皇糧國稅”，標志著我國正式進入了“工業反哺農業、城市支持農村”的后農業稅時代。最近。國務院在北京召開了全國農村綜合改革工作會議，溫家寶總理明確提出：“必須按照鞏固農村稅費改革成果和完善社會主義市場經濟體制的要求，力爭五年或更長一點的時間基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制這三項改革任務。鄉鎮政府要重點強化三方面的職能：一是為農村經濟發展創造環境，二是為農民提供更多公共服務，三是為農村構建和諧社會創造條件。同時，要把不應該由政府承擔的經濟活動和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織。”那么，我國下一步應當如何把鄉鎮政府體制改革與建立農村公共產品供給體制有機地結合起來進行呢?

首先，實行地方基層政府的“善治”，是建立現代鄉村社會公共秩序的制度保障。

中國現階段正處于建設現代社會主義市場經濟體制和建設現代國家政權的雙重建構中，鄉村社會日益深入地卷入和融入到這一建構過程之中。從世界發達國家的經驗看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、自治性、靈活性等特點。但在我國，“傳統村落的農民歷來善分不善合。他們只知道自己的眼前利益，但看不到長遠利益，更看不到共同利益，所以不能在平等協商基礎上建立起超越家庭的各種形式的經濟聯合體。因而，他們需要有一個‘別人’來替他們識別共同利益，并代表他們的共同利益”。所以，早在上世紀40年代，我國著名社會活動家費孝通先生就提出了，“鄉土中國要重建，必須有一個前提，那就是有一個為人民服務的政府。20世紀以來，雖然我國在不同的歷史時期建構起了所謂“鄉鎮自治”、“議行合一制”、“政社合一制”、“鄉政村治”等四種新型的鄉鎮行政管理體制模式，但在現代市場經濟條件下，如何把鄉鎮一級建設成為密切聯系群眾．全心全意為人民服務，能夠有效地領導和管理本轄區政治、經濟、文化和各項社會事業的法制型、民主型、公共服務型地方基層政府，仍然是需要深入研究的一個重大現實課題。

根據現代公共行政學的基本原理，國家行政權力的觸角伸得越深壞處越多，它將使基層活力泯滅、發展停滯；而地方行政區劃規模過大，又將導致政令不通，行政效率低下。因此，保持地方基層行政建制的適度規模，是實現鄉村有效治理和滿足農民對公共產品需求的制度基礎。從世界范圍看，不少國家的地方基層行政單位設置，一般都是從有利于行政管理和擴大居民參與出發，綜合考慮了不同地方的歷史、地理、民族、地域、人口諸因素而確定的。目前我國總人口的63％、勞動年齡人口的60％、老年人口的66％、少兒人口的70％都居住在農村，如果不顧及鄉村原有的多元文化價值、生活習慣、認知體系等社區發展特性，而急于撤并鄉鎮、合并村組、精簡機構和人員，那么，這種基于緩解地方政府財政壓力而進行的鄉鎮行政管理體制改革勢必將給9億農民帶來很多、很大的麻煩。因此。“鄉鎮”作為我國憲法規定的一種地方基層行政建制，應當保持其行政地域的完整性，人口規模的適度性，管理層級的有序性，職能定位的科學性，機構設置的合理性，人員編制的法律約束性，政權名稱的固定性和政府運作程序的規范性等。同時還要認識到，一個國家實行什么樣的政治制度和政黨制度，是由該國的政治經濟狀況、民族文化傳統和特定的社會歷史條件等共同作用的結果，因而必須始終堅持黨對農村工作的領導核心地位。黨的十五屆三中全會《決定》中提出：“黨管農村T作是我們黨的一個傳統，也是一個重大原則。黨的農村基層組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是農村各種組織和各項工作的領導核心。建設有中國特色社會主義新農村，關鍵在于加強和改進黨的領導。”對于這一點，是決不能含糊的。因此，我國進一步擴大農村基層民主，必須在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行，要充分發揮鄉鎮黨委和村黨支部的領導核心作用；而完善“村民自治”制度也必須克服兩種不良傾向：一是否定黨的領導，使村民自治工作放任自流，二是黨的組織不尊重法律規定的村民的民主權利和村委會的職權，包辦代替。總之，村莊是生產性的，又是建設性的，只有真正體現了“村民自治”的核心價值(即自由、自主、自治)，并且善于把分散的個體農民自愿結成經濟利益共同體，才能使基層黨組織具有凝聚力和親和力。

其次，當務之急是建立農村公共財政制度，重點解決鄉鎮“事權”與“財權”失衡的問題。

迄今為止，我國仍缺少界定各級政府“事權”與“財權”對稱的法律法規，致使鄉鎮政府對所有上級部門交辦的事情哪怕人力、財力不夠，也要勉為其難(即“對上負責”)；而農村公共服務基本是靠農民自己解決，鄉鎮政府自身缺乏必要的財力基礎，根本無法履行其應有的職能(“即對下負責”)。目前，黨中央、國務院雖然明確提出了鄉鎮機構改革的目標和主要任務，但卻沒有制定出臺相應的配套政策措施，致使許多地方的鄉鎮政府體制改革工作表現為應付上級要求而流于形式，比如在新形勢下鄉鎮應當承擔哪些職能?如何改革才能實現這些職能?如何處理鄉鎮債務、人員分流等棘手問題?等等。可見，當國家還沒有徹底改變地方財政收支劃分辦法或直接增加地方財政收入之前，任何要求基層政府提高服務內涵、甚至將基層政府縮編或虛化的做法，只是治標而無法治本的緣木求魚。因此，我國下一步的鄉鎮政府體制改革更多涉及的是對整個國民收入再分配制度、財稅制度、戶籍制度、農村義務教育體制、公共產品供給體制等諸多深層次領域的改革，而不能僅僅寄希望于“撤并鄉鎮、精簡機構、裁減人員”這樣的低層次改革。大量的歷史事實表明，“中國農民并不需要強加于他們身上的組織，但是需要他們可以進退自由的互助性、服務性組織，如各種各樣的合作社、聯系全國的專業組織，能夠反映農民訴求的各種非政府組織，這些農民自己的組織或有社會各團體和志愿者參與的非政府組織，有的可以填補政府職能的某些空白，有的可以為農民提供成本更低、更優質的服務。這是我們在改造、規范各級政府職能同時所要進行的另一項長遠和重大的舉措”。而目前我國發育新的農民中介組織資源和促進傳統組織與新發育組織兩種資源有效對接的最大限制因素是，政府職能的定位問題尚未解決，各級政府決策層在組織創新方面的政策供給嚴重不足。總之，我國迄今尚未建立起一套“民主化、法治化的現代農村政治制度；開放、公平的現代農村市場經濟制度；科學、文明的現代農村文化制度；賦予農民各種權利的規范的現代農村社會制度”。這正是我國在“十一五”期間全面建設社會主義新農村所面臨的一項重大而緊迫的戰略任務。

責任編輯：宋 奇

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