我國行政監督機制的現狀分析與對策研究

[摘 要]所謂行政監督是指行政主體依法定職權，對相對方遵守法律、法規、規章，執行行政命令決定的情況進行檢查、了解、監督的行政行為。針對我國行政監督機制整體功能不強、主體地位不高、監督方式單一等現狀，應從建立行政監督的協調機制；健全以權力制約權力的監督機制；完善群眾監督機制；健全輿論監督機制；提高行政監督人員的素質；轉變監督方式等方面來完善行政監督機制。

[關鍵詞]行政監督；監督機制；腐敗

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-2234(2007)06-0085-02

權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。如果權力得不到有效的監督，那么將給國家和人民帶來不可估量的損失。隨著民主政治的發展，政府監督職能更應該加強，行政權利的運行應接受社會合法有效的監督。這是發展社會主義民主政治、健全社會法制建設、完善社會主義市場經濟體制、反腐倡廉和提高行政效率的需要。

一、改革開放以來我國行政監督機制的現狀

1.監督機制整體功能不強，缺乏合力

“我國的行政監督是一個多元化的體制，行政監督主體不僅是行政組織自身，還有政黨、權力機關、司法機關、社會團體、公民及社會輿論。監督體系龐大，主體多，機構多，方式和渠道多，這是一個優點。”^〔1〕但是在我國行政監督實踐中，各種監督之間的關系目前還沒有理順，行政監督主體往往缺乏協調和密切配合。外部監督不力，內部紀檢和經濟部門存在沖突。雖然各類監督主體都有監督權，但是行政監督中監督的范圍不明確，責任不明確，以至于越權行事，濫用權力，互爭管轄或互相推諉的情況時有發生，使行政監督出現“空白地帶”，以致出現了辦事拖拉、相互推委、扯皮等不良現象。這不僅嚴重影響了監督機構的威信，也弱化了我國監督機制的整體效能。

2.監督主體地位不高，缺乏監督力度

獨立性是對行政監督的本質要求，而在我國行政監督往往缺乏獨立性。從外部監督上看，我國人大的權力在理論上是最高的，但實際上在某些地方人大都不能行使其最高權力，因為許多地方人大往往依附于當地政府。從內部監督上看，我國監督機構受雙重領導，既受同級行政機關的領導，又受上級業務部門的領導，事實上還受同級政府職能部門的制約。上級對下級行政監督機關是業務指導關系，沒有實質的領導權，而行政監督主體更多的是依賴同級政府，受同級政府部門限制，由于受到這些部門的制約，監督機關很難將監察工作堅持到底，監督機關只會成為聾子的耳朵，是個擺設子。

3.行政監督人員的整體素質不高，業務能力不強

行政監督人員是行政監督的執行人員，行政監督工作的具體落實要靠行政監督人員去完成。在我國行政監督隊伍中，某些人思想素質不高，他們對監督客體不敢監督，即使對他們有意見也不敢提。因為監督的客體一般是同級部門的一把手或者是上級部門，對他們進行監督一是怕傷了和氣，一是怕遭打擊報復對自己的前途不利。他們往往選擇當一個睜眼瞎。另外，許多監督人員業務能力也不高，隨著我國加入WTO，與國際之間的聯系也日益緊密，可能出現內外聯手的腐敗問題和犯罪的國際化與高智能化，這對行政監督人員的業務能力也是一種挑戰。

4.行政監督方式單一，行政監督法規不完善

行政監督方式主要有事前監督、事中監督和事后監督三種，而我國把監督的重點卻放在“查錯糾偏”工作上即事后監督上，事后監督往往是帶有懲罰性的監督。這種“馬后炮”式的監督忽視了事前預防性監督及事中的過程性監督。行政監督活動是一項經常性、連續性的活動，凡是有行政管理活動，就應伴隨著對行政管理活動的監督。^〔2〕到目前為止，我國還沒有出臺《行政監督法》，沒有相關的法律作保障，行政監督工作很難發揮其效能。

二、完善行政監督機制的對策研究

1.建立行政監督的協調機制

首先，要加強行政監督立法，不斷完善法律監督體系，使監督過程中能做有法可依，能為監督工作提供法律保障。其次，建立綜合治理的協調機制。我們對監督目標要進行協調，對監督過程也要進行協調，就必須明確規定各種監督體系之間的職能界限和層次關系，加強監督的總體規劃和避免不同監督機制間的重疊、沖突和制肘，增強和突出行政監督的整體合力和效能。^〔3〕再次，建立統一的情報信息網，便于政府及時了解各個部門及各個公務員的情況，對他們的行為進行有效的監督。具體來說要建立各自的違法記錄檔案庫，在保密的條件下進一步加大查處力；建立查處案件打擊腐敗的交流制度，以交換經驗更有力地對其進行查處；建立疑難案件的通報制度，以便調動更廣泛的力量，提高行政效率。

2.健全以權力制約權力的監督機制

首先，強化人大監督的制約機制。我們要加強人大自身建設，健全人大組織機構，提高人大代表的素質和監督能力。人大是我國最高權力機關，強化人大監督是制約權力防止腐敗的重要途徑。

其次，要增強監督部門的權威性。監督主體是行政機關內部的職能機構，實行的是雙重領導體制，在業務上受上級的指導，但是更多的是受地方政府領導。在這種體制下，行政監督部門缺乏應有的獨立性，要提高行政監督部門的權威性，就要改革現行的行政監督體制，建立自上而下的獨立的外部監督體系，使行政監督部門只受上級機關領導而不受同級政府領導和同級部門制約，下級監察部門只受上級監察部門的領導監督，干部的任免由上級進行，并只對上級負責。從世界各國已有的監督機構及其發展趨勢來看，監察機構的特點是其享有廣泛的授權并具有獨立性，它只向最高權力機關或立法機關負責，接受它們的領導，而不從屬于任何政府部門，其編制也不納入公務員系列。^〔4〕這樣監督主體就可以毫無顧忌地監督同級政府一把手，不用擔心打擊報復，比較容易做到大膽地秉公執法，嚴格依法辦事。

再次，擴大行政監督部門的職權，強化行政監督手段。為了能更好的提高行政監督效能，我們應該給予行政監督主體一定的經濟處罰權，對因決策失誤指揮不當而對國家和人民造成利益損害的國家工作人員應責令其賠償一定的損失。同時應給予行政監督部門一定的財產申報權和沒收權，在行政監督主體執行監督任務時有權要求被監督者說明財產來源，對不法財產予以沒收。

3.完善群眾監督機制

“只有讓人民起來監督政府，政府才不敢松懈。”^〔5〕我們要強化群眾監督法律保障機制，明確群眾監督權力，確保群眾監督地位，建立群眾監督獎勵制度，依法保護群眾的監督，舉報、申訴。

首先，要繼續加強信訪、舉報、申訴和控告，完善信訪舉報體系和網絡，充分利用現代化科技拓寬監督渠道，保證言路暢通。同時要健全保密制度，嚴禁將舉報人的材料透漏給被舉報人。對進行舉報的人要建立舉報獎勵制度，而對于對舉報人予以打擊報復的要進行嚴厲懲罰。

其次，要擴大群眾在干部任選上的知情權、參與權、監督權，使最終選出的干部能真正作到權為民所用，情為民所系，利為民所謀，知情是監督的前提。因此，從數量和質量上保障和落實公眾對政府的知情權，對于加強公眾對政府的知情權，對于加強公眾對政府的監督、促進公眾積極主動地參與反腐敗斗爭將有莫大的現實意義。

再次，要推行和深化政務公開，各級政府應公開其辦事機構、辦事程序等，廣泛接受人民的監督，隨著網絡技術的發展，Internet的廣泛應用，政府部門也應積極開展政府部門上網工程，推行電子政務。通過政務公開使群眾了解政府，讓群眾提出意見，監督政府，行使監督權，只有在群眾了解政府的前提下才能發揮監督的作用。

4.健全輿論監督機制

輿論監督也是一種監督，它以其信息傳遞上的公開、迅速、廣泛，對監督客體產生巨大的政治壓力和效應，對監督政府起了獨特的作用。江澤民同志在十四大中就強調了輿論監督的重要性。

首先，加強新聞立法。一方面通過法律來規范新聞工作者的行為，使他們能依法履行其職責。另一方面為輿論監督提供法律保障，保障新聞工作者的輿論監督權不受外界侵犯。其次，完善輿論監督的信息反饋和責任追究機制，把握好輿論監督的方向和尺度。輿論監督要以法律為準繩，以政策為前提，以事實為依據。再次，完善新聞媒體的自律機制，要加強新聞工作者的職業道德建設，提高他們的輿論理論水平，同時輿論監督的權利也要受到監督制約，否則輿論監督權就會被濫用。最后，要將輿論監督與其他監督方式相結合起來，輿論監督是行政監督的一種非權力型監督，沒有懲罰力和強制力，在這種情況下，要將非權力型監督與權力型監督相配合，才能達到監督的最佳效果。

5.提高行政監督人員的素質，加強隊伍自身建設

行政監督是通過行政監督人員的工作來實現的，要提高行政監督效能就必須提高行政監督人員的政治素質，業務素質和道德素質，具體說就是要加強思想政治建設，通過學習鄧小平理論和“三個代表”重要思想來鍛煉自己的黨性，樹立監督者必須接受監督的意識。同時還要加強紀檢干部的素質和業務培訓，通過培訓來提高他們的行政監督的政策水平、工作能力等基本素質。有了高素質的監督隊伍，監督水平的提高就有了基礎。

6.轉變監督方式

科學的監督方式對監督很重要，我國現行的監督方式需要轉變。首先，改被動監督為主動監督，以前我國的監督往往是被動的，由被動轉向主動進攻有利于鞏固監督斗爭的以有成果，有利于真正更發揮監督效能。其次，變一般監督為重點監督，我們要用圍繞社會主義市場經濟的建立和完善為重點，把人民所關心的熱點和焦點問題作為重點工作來抓。再次，變抽象監督為具體監督，監督不能停留在口頭上文件上，要把監督具體落實到實際工作中。最后，要改事后監督為事前監督，沒有事前的監督使人容易滋生缺點助長缺點，沒有及時的監督必然延誤錯誤的發現，沒有有效的監督必然難以挽救失敗。因此，我們要把監督的重點放在事前監督上，同時應將三種監督方式有機結合起來，并貫穿于整個監督機制過程中。

[參考文獻]

〔1〕鄭曙村，孫贊蘭.完善我國行政監督體制的現實思考〔J〕.齊魯學刊，1998，(6).

〔2〕張雅君.對完善現行行政監督體制的思考〔J〕.重慶社科文匯，2000，(10).

〔3〕王世雄.我國行政監督體制的現狀與發展趨向〔J〕.政治與法律，2000，(6).

〔4〕劉長江.論建立預防性的監督機制〔J〕.理論文萃，1999，(3).

〔5〕毛澤東黃炎培當年延安話民主〔J〕.新華文摘，1990，(4).

〔責任編輯：金風平〕