稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題探討

[摘 要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)一直以來都是困擾基層政府的大問題，經(jīng)過政府機構(gòu)的幾次改革，狀況有所改善。2006年1月1日，政府廢止了農(nóng)業(yè)稅，這使得以農(nóng)業(yè)稅為主要收入來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入進一步減少，同時對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題的解決是難上加難。要想徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，必須了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的產(chǎn)生原因，針對債務(wù)產(chǎn)生的原因并結(jié)合當(dāng)前國家的相關(guān)政策才能提出切實可行的解決方案。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)稅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險

[中圖分類號]F302.6

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1009-2234(2007)06-0110-02

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的現(xiàn)狀

90年代末，鄉(xiāng)村兩級負(fù)債問題受到關(guān)注。根據(jù)2000年農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，村級平均負(fù)債17萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債298萬元。從一些地區(qū)的調(diào)查來看，負(fù)債情況要嚴(yán)重得多。根據(jù)安徽省人大財經(jīng)委員會得調(diào)查，截止2003年底，安徽省縣鄉(xiāng)政府負(fù)債約13億元，其中：縣級政府負(fù)債181億元，縣均負(fù)債2.29億元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債132億元，鄉(xiāng)均負(fù)債753萬元。根據(jù)對20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)狀況的調(diào)查，狀況比安徽的狀況要好也比幾年前的全國狀況要好，我們應(yīng)該承認(rèn)，近些年的鄉(xiāng)村債務(wù)治理總體來說，還是有成效的。最起碼鄉(xiāng)村兩級組織債權(quán)債務(wù)的情況比過去清楚了。對20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查結(jié)果是這樣的。

在20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)表示基本沒有債務(wù)，16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總負(fù)債約5600萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債280萬元。債務(wù)100萬元以下的有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，100萬-500萬元的有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，500萬元以上的有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最高債務(wù)為1000萬元。

以上資料引自國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查報告2004年9月10日《鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)之累-10省(區(qū))20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查》

至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的基本構(gòu)成就比較復(fù)雜了，主要有以下幾個方面：辦企業(yè)欠款、教育達標(biāo)欠款、農(nóng)業(yè)開發(fā)投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資、墊稅、私人集資款、招商引資配套工程、拖欠干部工資。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因

(一)“兩基”達標(biāo)負(fù)債

這里的兩基是指基本掃除文盲、基本實現(xiàn)義務(wù)教育，國家實行義務(wù)教育達標(biāo)整頓后，使廣大農(nóng)村教育條件大為改善，但同時也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政背上了沉重的債務(wù)包袱。而且由于要免征農(nóng)業(yè)稅，取消教育附加，使得收取教育附加已經(jīng)不再可能。

(二)償還“兩金”債務(wù)的負(fù)債

國家創(chuàng)辦農(nóng)村合作基金和民政互助基金和民政互助儲金會的初衷是好的，但由于監(jiān)管上的不利和操作上的失誤，客觀上加劇了金融風(fēng)險，因此需要對基金會進行統(tǒng)一的清理整頓。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為償還“兩金”向銀行貸款，向上級財政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借款。有的農(nóng)民向農(nóng)村基金會貸款還不上，就跑到外地躲債。

(三)發(fā)放工資和補貼、公益事業(yè)負(fù)債

縣財政只能統(tǒng)發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本工資，差旅費、自收自支人員工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自己解決；農(nóng)村公益事業(yè)投入資金來源有限，只能靠鄉(xiāng)村自籌資金搞建設(shè)，例如由于學(xué)校建設(shè)等教育性支出，敬老院支出、舉辦各種文化體育活動支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、修建鄉(xiāng)村道路支出及其他各項任務(wù)支出等，都會增加債務(wù)負(fù)擔(dān)。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款、周轉(zhuǎn)資金貸款

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了顯示自己的政績或者是出于對經(jīng)濟發(fā)展的渴望，90年代大量出現(xiàn)了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的熱潮，于是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過各種渠道籌集資金，我們承認(rèn)有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的項目是適合市場需要的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦的非常紅火，而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)是盲目的上項目，而沒考慮市場的需要問題，由于這個原因，企業(yè)倒閉并無法償還貸款、周轉(zhuǎn)金，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背上了沉重的債務(wù)。

(五)財務(wù)管理不嚴(yán)的負(fù)債

主要領(lǐng)導(dǎo)隨意向外借款辦企業(yè)、經(jīng)商，企業(yè)破產(chǎn)了，借款回收就會無著落。因財務(wù)管理松，出現(xiàn)了吃、喝、接待費等欠款。還有“形象工程”、“政績工程”加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。財務(wù)上管理上的漏洞造成的負(fù)債，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)違反財經(jīng)紀(jì)律，隨意給企業(yè)和個人提供財政資金，大部分資金難回收，另外，大吃大喝等問題形成了大量欠賬。大量債務(wù)問題不解決，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村級經(jīng)濟難以擺脫困擾，村級組織運轉(zhuǎn)困難。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險的解決對策

要想解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，主要應(yīng)從兩個方面考慮，一方面是想辦法控制住目前的債務(wù)規(guī)模，不要讓它再增加，另外一方面是要想辦法減少其規(guī)模。

(一) 控制目前債務(wù)規(guī)模的辦法

1.義務(wù)教育支出改為由國家出資

眾所周知，工農(nóng)之間的“剪刀差”問題，是農(nóng)村更具體來說是農(nóng)民為我國的經(jīng)濟建設(shè)做出了巨大的犧牲，在國家取消農(nóng)業(yè)稅的前提下，鄉(xiāng)級財政收入會大量減少，特別是貧窮地區(qū)，地區(qū)越貧窮，農(nóng)業(yè)稅占其收入的比重就會越大。其嚴(yán)重性是不言而語的。對于本不富裕的鄉(xiāng)級財政，很難保障義務(wù)教育的支出，目前很多地區(qū)的教師工資欠發(fā)就是很好的例子，為了減輕地方財政的壓力，同時也是對由于工農(nóng)“剪刀差” 而受損失農(nóng)民的一點補償。所以義務(wù)教育的各項支出由中央直接撥款是切實可行的。

2.進行一次徹底的機構(gòu)改革

其實在改革開放后，我國也進行過幾次機構(gòu)改革，但總體效果不理想，有時會出項越減越多的現(xiàn)象。就拿國務(wù)院發(fā)展研究中心2004年8月23日的對《10省(區(qū))20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的調(diào)查報告》來說，由于要和上面的機構(gòu)相配合，另外要應(yīng)付上級的審核等各方面的原因，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置的非常復(fù)雜，閑職太多，另外還存在在編不在崗的問題，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在經(jīng)過幾次機構(gòu)改革后仍然膨脹發(fā)展，富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還好說，對于比較貧窮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，人多無疑于雪上加霜。所以我建議要進行一次徹底的機構(gòu)改革，去掉一些行同虛設(shè)的部門，徹底查處一些在編不在崗的問題，爭取做到人人有事做。

3.建立離任審計制度

以前債務(wù)的形成與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的求政績而興建的一些所謂“政績工程”有很大的關(guān)系。所謂“鐵打的政府，流水的官”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)多則三五年，少則幾個月。凡是有債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)不得再增加新的債務(wù)。同時“新官要理舊債”：要制定出具體的削減債務(wù)的安排表和可行性措施，樹立削減債務(wù)就是政績的觀念。對領(lǐng)導(dǎo)干部實行嚴(yán)格的離任審計，憑實績用干部，以效益論英雄。這樣就會減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了顯示自己的政績而做的一些表面文章的動機。從而可以達到至少控制債務(wù)規(guī)模的目的。

(二)減少債務(wù)規(guī)模的方法

要想使債務(wù)減少，就意味著首先要使鄉(xiāng)級政府有財政盈余才可以，而要做到財政盈余，就要使其收入增多。

1.增加和培植稅源

想要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難，最根本的出路是培育稅源。目前國家政策方針是以經(jīng)濟建設(shè)為中心的，而經(jīng)濟工作是以培植稅源為根本，培植稅源的目的是要增加財政收入。財政問題說到底就是經(jīng)濟問題，只有經(jīng)濟發(fā)展了，效益提高了，財政才會有堅實的基礎(chǔ)。所以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想解決財政問題，就應(yīng)該發(fā)動全民創(chuàng)業(yè)，使民營經(jīng)濟發(fā)展起來，鼓勵創(chuàng)業(yè)。同時要堅持以效益為中心，以名牌產(chǎn)品為龍頭、以優(yōu)勢企業(yè)為核心，大力實施民營經(jīng)濟規(guī)模化發(fā)展戰(zhàn)略。要引導(dǎo)現(xiàn)有骨干企業(yè)拓寬思路，重科技，引人才，擴市場，樹品牌，并善于在資本運作上做文章，不斷增強企業(yè)的競爭力，走出一條具有自身特色的規(guī)模擴張之路。當(dāng)然各地的情況可能有所不同，其所采用的辦法應(yīng)該也是各異的。在這里僅就以農(nóng)業(yè)種植為生的或者說適宜種植的地區(qū)。

首先，可以考慮建立農(nóng)產(chǎn)品的深加工企業(yè)，我們知道農(nóng)民是拿最初級的產(chǎn)品到市場去賣的，由于供給無彈性，價格就會很低，農(nóng)產(chǎn)品的附加值太低，所以農(nóng)民的收入一直不高，而建立農(nóng)產(chǎn)品的深加工企業(yè)后就不一樣了。其附加值會大大提高。農(nóng)民的收入也會相應(yīng)提高。

其次，可以搞一些“公司+農(nóng)戶”的聯(lián)合經(jīng)營模式，這種模式在我國的很多地方已經(jīng)開始實施，在這種模式下，農(nóng)民的種子由公司提供，生產(chǎn)由農(nóng)民進行，但公司要提出一些要求，比如公司要生產(chǎn)無污染、無公害的綠色食品，農(nóng)民就應(yīng)該按照要求不能對農(nóng)作物施化肥和農(nóng)藥。生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品由公司負(fù)責(zé)銷售，并且價格是按種植前預(yù)定的價格收購，農(nóng)民不僅會沒有生產(chǎn)出來后價格低的風(fēng)險，并且這種種植的收益比平時自己種地所掙的也多。

2.增大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的轉(zhuǎn)移支付力度

農(nóng)業(yè)稅減免后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入會減少一大塊，這對于本來就不寬余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，無疑于雪上加霜，要想減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，增大政府對鄉(xiāng)級政府的轉(zhuǎn)移支付力度是應(yīng)該的。我們從另外一個角度也可考慮。我國要想實現(xiàn)全國的公共財政，那就必須實現(xiàn)農(nóng)村的公共財政，沒有農(nóng)村的公共財政，就不會有全國的公共財政，而目前農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供存在缺失或不足的問題，政府一直在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但僅僅這樣做是不夠的，城市的居民可以享用政府提供的各種公共產(chǎn)品，而身居農(nóng)村的農(nóng)民卻享受不到這種福利，這顯然是不公平的，政府也要想辦法提高農(nóng)民的福利水平才是，而作為對農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，由它提供公共產(chǎn)品，首先要保障其具有一定的收入才行，而目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)債問題比較嚴(yán)重，從這個角度來說，也應(yīng)該提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的轉(zhuǎn)移支付力度。

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〔責(zé)任編輯：佳 忠〕