稅改后鄉鎮債務問題探討

[摘 要]鄉鎮債務一直以來都是困擾基層政府的大問題，經過政府機構的幾次改革，狀況有所改善。2006年1月1日，政府廢止了農業稅，這使得以農業稅為主要收入來源的鄉鎮政府的收入進一步減少，同時對于鄉鎮政府債務問題的解決是難上加難。要想徹底解決鄉鎮債務問題，必須了解鄉鎮債務的產生原因，針對債務產生的原因并結合當前國家的相關政策才能提出切實可行的解決方案。

[關鍵詞]農業稅；鄉鎮債務；債務風險

[中圖分類號]F302.6

[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-2234(2007)06-0110-02

一、鄉鎮債務的現狀

90年代末，鄉村兩級負債問題受到關注。根據2000年農業部的調查，村級平均負債17萬元，鄉鎮平均負債298萬元。從一些地區的調查來看，負債情況要嚴重得多。根據安徽省人大財經委員會得調查，截止2003年底，安徽省縣鄉政府負債約13億元，其中：縣級政府負債181億元，縣均負債2.29億元；鄉鎮負債132億元，鄉均負債753萬元。根據對20個鄉鎮的債務狀況的調查，狀況比安徽的狀況要好也比幾年前的全國狀況要好，我們應該承認，近些年的鄉村債務治理總體來說，還是有成效的。最起碼鄉村兩級組織債權債務的情況比過去清楚了。對20個鄉鎮的調查結果是這樣的。

在20個鄉鎮中，4個鄉鎮表示基本沒有債務，16個鄉鎮總負債約5600萬元，平均每個鄉鎮負債280萬元。債務100萬元以下的有5個鄉鎮，100萬-500萬元的有6個鄉鎮，500萬元以上的有5個鄉鎮，最高債務為1000萬元。

以上資料引自國務院發展研究中心調查報告2004年9月10日《鄉鎮債務之累-10省(區)20個鄉鎮調查》

至于鄉鎮債務的基本構成就比較復雜了，主要有以下幾個方面：辦企業欠款、教育達標欠款、農業開發投資、基礎設施投資、墊稅、私人集資款、招商引資配套工程、拖欠干部工資。

二、鄉鎮債務風險產生的原因

(一)“兩基”達標負債

這里的兩基是指基本掃除文盲、基本實現義務教育，國家實行義務教育達標整頓后，使廣大農村教育條件大為改善，但同時也使鄉鎮財政背上了沉重的債務包袱。而且由于要免征農業稅，取消教育附加，使得收取教育附加已經不再可能。

(二)償還“兩金”債務的負債

國家創辦農村合作基金和民政互助基金和民政互助儲金會的初衷是好的，但由于監管上的不利和操作上的失誤，客觀上加劇了金融風險，因此需要對基金會進行統一的清理整頓。鄉鎮為償還“兩金”向銀行貸款，向上級財政部門和鄉鎮干部借款。有的農民向農村基金會貸款還不上，就跑到外地躲債。

(三)發放工資和補貼、公益事業負債

縣財政只能統發鄉鎮干部的基本工資，差旅費、自收自支人員工資由鄉鎮財政自己解決；農村公益事業投入資金來源有限，只能靠鄉村自籌資金搞建設，例如由于學校建設等教育性支出，敬老院支出、舉辦各種文化體育活動支出、醫療衛生支出、修建鄉村道路支出及其他各項任務支出等，都會增加債務負擔。

(四)鄉鎮企業貸款、周轉資金貸款

鄉鎮政府為了顯示自己的政績或者是出于對經濟發展的渴望，90年代大量出現了興辦鄉鎮企業的熱潮，于是許多鄉鎮政府為了興辦鄉鎮企業，通過各種渠道籌集資金，我們承認有些鄉鎮上的項目是適合市場需要的，鄉鎮企業辦的非常紅火，而大部分鄉鎮是盲目的上項目，而沒考慮市場的需要問題，由于這個原因，企業倒閉并無法償還貸款、周轉金，從而使鄉鎮政府背上了沉重的債務。

(五)財務管理不嚴的負債

主要領導隨意向外借款辦企業、經商，企業破產了，借款回收就會無著落。因財務管理松，出現了吃、喝、接待費等欠款。還有“形象工程”、“政績工程”加重了鄉鎮負債。財務上管理上的漏洞造成的負債，一些鄉鎮主要領導違反財經紀律，隨意給企業和個人提供財政資金，大部分資金難回收，另外，大吃大喝等問題形成了大量欠賬。大量債務問題不解決，直接導致鄉村級經濟難以擺脫困擾，村級組織運轉困難。

三、鄉鎮債務風險的解決對策

要想解決鄉鎮債務問題，主要應從兩個方面考慮，一方面是想辦法控制住目前的債務規模，不要讓它再增加，另外一方面是要想辦法減少其規模。

(一) 控制目前債務規模的辦法

1.義務教育支出改為由國家出資

眾所周知，工農之間的“剪刀差”問題，是農村更具體來說是農民為我國的經濟建設做出了巨大的犧牲，在國家取消農業稅的前提下，鄉級財政收入會大量減少，特別是貧窮地區，地區越貧窮，農業稅占其收入的比重就會越大。其嚴重性是不言而語的。對于本不富裕的鄉級財政，很難保障義務教育的支出，目前很多地區的教師工資欠發就是很好的例子，為了減輕地方財政的壓力，同時也是對由于工農“剪刀差” 而受損失農民的一點補償。所以義務教育的各項支出由中央直接撥款是切實可行的。

2.進行一次徹底的機構改革

其實在改革開放后，我國也進行過幾次機構改革，但總體效果不理想，有時會出項越減越多的現象。就拿國務院發展研究中心2004年8月23日的對《10省(區)20個鄉鎮機構的調查報告》來說，由于要和上面的機構相配合，另外要應付上級的審核等各方面的原因，所以鄉鎮機構設置的非常復雜，閑職太多，另外還存在在編不在崗的問題，所以鄉鎮機構在經過幾次機構改革后仍然膨脹發展，富裕的鄉鎮還好說，對于比較貧窮的鄉鎮來說，人多無疑于雪上加霜。所以我建議要進行一次徹底的機構改革，去掉一些行同虛設的部門，徹底查處一些在編不在崗的問題，爭取做到人人有事做。

3.建立離任審計制度

以前債務的形成與鄉鎮領導的求政績而興建的一些所謂“政績工程”有很大的關系。所謂“鐵打的政府，流水的官”，鄉鎮領導多則三五年，少則幾個月。凡是有債務的鄉鎮，其鄉鎮領導在任期內不得再增加新的債務。同時“新官要理舊債”：要制定出具體的削減債務的安排表和可行性措施，樹立削減債務就是政績的觀念。對領導干部實行嚴格的離任審計，憑實績用干部，以效益論英雄。這樣就會減少鄉鎮領導為了顯示自己的政績而做的一些表面文章的動機。從而可以達到至少控制債務規模的目的。

(二)減少債務規模的方法

要想使債務減少，就意味著首先要使鄉級政府有財政盈余才可以，而要做到財政盈余，就要使其收入增多。

1.增加和培植稅源

想要解決鄉鎮政府的財政困難，最根本的出路是培育稅源。目前國家政策方針是以經濟建設為中心的，而經濟工作是以培植稅源為根本，培植稅源的目的是要增加財政收入。財政問題說到底就是經濟問題，只有經濟發展了，效益提高了，財政才會有堅實的基礎。所以說，鄉鎮政府要想解決財政問題，就應該發動全民創業，使民營經濟發展起來，鼓勵創業。同時要堅持以效益為中心，以名牌產品為龍頭、以優勢企業為核心，大力實施民營經濟規模化發展戰略。要引導現有骨干企業拓寬思路，重科技，引人才，擴市場，樹品牌，并善于在資本運作上做文章，不斷增強企業的競爭力，走出一條具有自身特色的規模擴張之路。當然各地的情況可能有所不同，其所采用的辦法應該也是各異的。在這里僅就以農業種植為生的或者說適宜種植的地區。

首先，可以考慮建立農產品的深加工企業，我們知道農民是拿最初級的產品到市場去賣的，由于供給無彈性，價格就會很低，農產品的附加值太低，所以農民的收入一直不高，而建立農產品的深加工企業后就不一樣了。其附加值會大大提高。農民的收入也會相應提高。

其次，可以搞一些“公司+農戶”的聯合經營模式，這種模式在我國的很多地方已經開始實施，在這種模式下，農民的種子由公司提供，生產由農民進行，但公司要提出一些要求，比如公司要生產無污染、無公害的綠色食品，農民就應該按照要求不能對農作物施化肥和農藥。生產出來的農產品由公司負責銷售，并且價格是按種植前預定的價格收購，農民不僅會沒有生產出來后價格低的風險，并且這種種植的收益比平時自己種地所掙的也多。

2.增大對鄉鎮級政府的轉移支付力度

農業稅減免后，鄉鎮政府的收入會減少一大塊，這對于本來就不寬余的鄉鎮政府來說，無疑于雪上加霜，要想減少鄉鎮政府的債務負擔，增大政府對鄉級政府的轉移支付力度是應該的。我們從另外一個角度也可考慮。我國要想實現全國的公共財政，那就必須實現農村的公共財政，沒有農村的公共財政，就不會有全國的公共財政，而目前農村公共產品的提供存在缺失或不足的問題，政府一直在減輕農民負擔，但僅僅這樣做是不夠的，城市的居民可以享用政府提供的各種公共產品，而身居農村的農民卻享受不到這種福利，這顯然是不公平的，政府也要想辦法提高農民的福利水平才是，而作為對農民提供公共產品的鄉鎮政府來說，由它提供公共產品，首先要保障其具有一定的收入才行，而目前我國鄉鎮政府的負債問題比較嚴重，從這個角度來說，也應該提高對鄉鎮級政府的轉移支付力度。

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〔責任編輯：佳 忠〕