非政府組織在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的問題及對策

[摘 要]非政府組織(NGO)參與農(nóng)村社區(qū)管理是新的歷史條件下，我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但在農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中，非政府組織卻陷入一種困境，即農(nóng)村非政府組織應(yīng)然狀態(tài)的“自組織性”與實然狀態(tài)的“準(zhǔn)政府組織性”之間的矛盾，這兩者之間隱含著一種張力。這種困境使非政府組織在參與農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中蒙上了一層陰影。因此，積極推動并提高村民自治的水平，改變政府干預(yù)模式，賦予非政府組織以一定的權(quán)力等是確保農(nóng)村非政府組織健康發(fā)揮其作用的理性選擇。

[關(guān)鍵詞]非政府組織；自組織；村民自治

[中圖分類號]C916[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1009-2234(2007)06-0106-02

非政府組織(Non-Government Organization，簡稱NGO)，一般指的是有組織的民間志愿者組織及其活動。當(dāng)前關(guān)于非政府組織的比較權(quán)威的定義是美國的萊斯特·M·薩拉蒙(Lester M Salamon)教授界定的，他認(rèn)為非政府組織是“具有組織性、民間性、非經(jīng)營性、自治性、志愿性、非宗教屬性的組織”。“非政府組織”在不同的國家就有不同的含義，“在西歐和北美指活躍在舞臺上的非營利組織，在東歐和蘇聯(lián)指的是所有的慈善組織和非營利組織，在第三世界國家指的是以促進(jìn)發(fā)展為目的的民間組織”。^〔1〕本文所指的非政府組織主要指民間組織具體可分為“社會團(tuán)體、民間非企業(yè)單位和基金會”^〔2〕三大類。

農(nóng)村社區(qū)指“居民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要謀生手段的區(qū)域社會”。^〔3〕十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的第十一個五年規(guī)劃的建議》提出：“堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。“農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國家富，農(nóng)村穩(wěn)則社會安”，^〔4〕我國農(nóng)村實行稅費改革后，農(nóng)村公共服務(wù)的提供出現(xiàn)了一個真空地帶，原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“由于失去了部分財政來源，影響了其提供公共服務(wù)的能力”，農(nóng)村中的非政府組織可以填補(bǔ)這個真空，但由此一系列的問題也會隨之產(chǎn)生。

一、非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中所面臨的主要問題

非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可以彌補(bǔ)現(xiàn)有體制的局限，有效的維護(hù)以農(nóng)民利益為核心的社區(qū)利益，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。但隨著農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，非政府組織所面臨的一些問題也逐步突現(xiàn)出來，突出的表現(xiàn)在非政府組織的“自組織性”和“準(zhǔn)政府性”之間的矛盾，以及資金問題、管理缺位等一系列的突出問題。

首先，非政府組織其本質(zhì)特征應(yīng)該是自組織性。但在實際的運作過程中，“行政化”的傾向卻比較明顯。以村委會為例，我國《憲法》規(guī)定，“村民委員會屬于基層群眾性自治組織”，提高農(nóng)民的組織化程度實質(zhì)上就是提高農(nóng)民的自組織化程度。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這明確表明了村委會的自組織性。然而，“在各級政府組織積極推進(jìn)農(nóng)村村民自治實踐的同時，村民委員會卻日益帶有行政組織化的色彩，演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)”。^〔5〕原因何在呢？易承志和朱曉鳴認(rèn)為，“縣級政府領(lǐng)導(dǎo)卻不負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)卻不領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)責(zé)嚴(yán)重分離”，責(zé)任大而權(quán)能弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級規(guī)定的任務(wù)，不得不采取各種方式將行政責(zé)任進(jìn)一步向下延伸，由此造成了農(nóng)村組織尤其是村委會的行政化。

其次，農(nóng)村非政府組織面臨的另一個突出問題是經(jīng)費短缺。在西方國家，“非政府組織的財政收入大部分而且越來越多的直接或間接地來自政府、各國銀行的捐贈和發(fā)展中國家”“非政府組織超過三分之一的資金來源于官方的捐贈，這是從1970年的1.5%增長到現(xiàn)在的這個比例的”。^〔6〕以往農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依靠上級財政撥款，但財政作為公共資源，如果大部分用于農(nóng)村非政府組織建設(shè)，顯然有失公平。“中國最大的多家慈善組織每年募集到的慈善款物約為50億元人民幣，僅相當(dāng)于GDP的0.05%，與美國和日本慈善機(jī)構(gòu)掌握著的約占GDP8%-9%的資源相距甚遠(yuǎn)”。有關(guān)資料表明，“中國99%以上的企業(yè)沒有參與慈善捐贈的習(xí)慣，這種現(xiàn)象在一定程度上制約了非政府組織的作用的發(fā)揮”。^〔7〕“非政府組織的資金短缺問題，使非政府組織越來越多的依賴公共部門和私人部門的資助，而政府和企業(yè)往往利用資金志援來控制或引導(dǎo)非政府組織，使其行為常常會偏離它們基于價值觀而為自己設(shè)定的使命”，^〔8〕這將嚴(yán)重影響非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)管理。正如黃駿、張濤在《公共管理學(xué)原理》一書中所說的那樣，“資金匱乏，已經(jīng)成為制約我國第三部門發(fā)展的頭號因素”。

最后，非政府組織還面臨著獨立性及管理等問題。概括的說，“非政府組織的缺點有些是由于目的不明確：管理問題、缺乏持續(xù)性等；還有因為非政府組織規(guī)模小，接觸的人很少，連最窮的人也不在其中”。由于非政府組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系極為密切，從而無法做到真正意義上的獨立，“它賦予非營利部門一種比它原來的作用更加邊緣化的角色”。^〔9〕薩拉蒙教授指出，“對于非營利組織的領(lǐng)導(dǎo)人來說，任務(wù)是找到適當(dāng)?shù)姆绞絹砝脗鹘y(tǒng)聯(lián)合和制度，但又動員它們支持新的行動方式”。

二、非政府組織參與農(nóng)村建設(shè)的策略思考

我國雖然在非政府組織的發(fā)展和管理上逐漸探索出了一些新路子，但現(xiàn)實是，人們對非政府組織的認(rèn)識和管理，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上農(nóng)村社區(qū)的變化發(fā)展。因此，這就需要我們一方面緊跟世界發(fā)展的潮流，及時了解世界非政府組織的發(fā)展動態(tài)，另一方面立足于我國農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實，不斷探索創(chuàng)新，確保在農(nóng)村建設(shè)中充分發(fā)揮非政府組織的作用。

1.加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)黨建工作，充分發(fā)揮農(nóng)村黨員的先進(jìn)模范帶頭作用。胡錦濤同志在杭州考察工作時強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)黨建，關(guān)系到城市的改革和發(fā)展，關(guān)系到社會穩(wěn)定，關(guān)系到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固。要堅持把為人民服務(wù)作為社區(qū)一切工作的出發(fā)點和落腳點，扎扎實實地做好社區(qū)建設(shè)和社區(qū)黨建各項工作，把“三個代表”重要思想真正落實到實處”。加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，必須明確農(nóng)村黨員的先進(jìn)模范帶頭作用，在探索階段，形式上可以多種多樣，議事協(xié)商委員會、社區(qū)黨建委員會等形式都可以采取。

2.重塑農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中非政府組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能與發(fā)展農(nóng)村中的非政府組織應(yīng)該是一個同一體，而不應(yīng)該是一種對立的關(guān)系。但目前卻陷入兩難困境。因此，要較好的向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就必須將屬于農(nóng)村自組織范圍內(nèi)的，而政府不能做、不愿意做或者做的不好的事務(wù)交由自組織去解決，只有這樣才能促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，提高非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的能力。同時，要真正使非政府組織成熟還應(yīng)該加強(qiáng)管理創(chuàng)新，政府可以適當(dāng)“放權(quán)”給非政府組織，向其“注入能力”；政府也可以將公共服務(wù)轉(zhuǎn)租給非政府組織，這樣一來既可以解決非政府組織面臨的資金困難，也可以提高其自組織能力。

3.采取建立自組織基金等方式解決資金短缺困難。農(nóng)村中的自組織在政府的扶持和引導(dǎo)之下，農(nóng)村居民可以自由融資以及招商引資等方式建立非政府組織基金。這種基金可以向農(nóng)村中的個人或組織提供小額的貸款，以鼓勵、支持農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過一系列的獎勵和優(yōu)惠政策促使社區(qū)居民自由融資。但政府必須做好一系列的配套措施，加強(qiáng)對基金會的法制監(jiān)督和政策引導(dǎo)。

4.非政府組織可以尋求企業(yè)合作伙伴，實行商業(yè)化的經(jīng)營。農(nóng)村社區(qū)中的非政府組織要與企業(yè)建立合作關(guān)系，首先對自己的結(jié)構(gòu)進(jìn)行評估，看能否為自身和合作企業(yè)帶來價值；“非營利組織可以在收取一定費用或提取部分收入的條件下批準(zhǔn)營利公司使用其名稱和商標(biāo)”，^〔10〕非政府組織在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中實行的這種商業(yè)化的經(jīng)營不應(yīng)違背其組織宗旨和目標(biāo)，其采取商業(yè)化運做的目標(biāo)僅僅應(yīng)該停留在為擴(kuò)大非政府組織的資金來源上。

5.利用精神認(rèn)同參與社區(qū)建設(shè)。“要大力發(fā)展社會主義先進(jìn)文化，積極開展群眾性精神文明創(chuàng)建活動，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)和企業(yè)等基層文化建設(shè)。普及科學(xué)知識、弘揚科學(xué)精神，倡導(dǎo)科學(xué)、健康、文明的生活方式”^〔11〕農(nóng)村社區(qū)中的廣大居民在較長的時期內(nèi)生活在一起，具有較強(qiáng)的認(rèn)同感和歸屬感，這對于加強(qiáng)農(nóng)村自組織的管理和社區(qū)建設(shè)將會起到不可忽視的作用，“每時每刻都在使人感到與自己休戚相關(guān)，每天每日都在通過履行一項義務(wù)或行使一次權(quán)利而實現(xiàn)”，可以說非政府組織將會使村民“感到故鄉(xiāng)有一種明顯的和與眾不同的特色，有一種在其它地方見不到的特征”。^〔12〕

非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是我國農(nóng)村民主政治發(fā)展和公民自治能力增強(qiáng)的表現(xiàn)，“由于它們在市場和國家之外的獨特地位，它們通常以較小的規(guī)模，與公民的聯(lián)系性、靈活性激發(fā)私人主動支持公共目標(biāo)的能力，及其新近被重新發(fā)現(xiàn)的對建立‘社會資本’的貢獻(xiàn)，公民社會組織在尋求介于對市場信任和僅對國家信任之間的‘中間道路’中的戰(zhàn)略重要性已經(jīng)呈現(xiàn)出來”，^〔13〕因此，從我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的實際出發(fā)，我國農(nóng)村社區(qū)中的非政府組織的走向應(yīng)該是如同法國總理昂內(nèi)爾·諾斯潘所說的“走向市場經(jīng)濟(jì)”。

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〔責(zé)任編輯：佳 忠〕