市管縣體制評析

[摘 要]建國初期，為了解決大城市蔬菜供應等問題，我國實行了市管縣體制，在80年代為了解決城鄉共同發展問題，市管縣體制再度掀起熱潮。

[關鍵詞]市管縣；體制改革；職能轉換

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-2234(2007)06-0068-02

一

所謂市管縣體制，是指在行政區劃上，根據行使國家政權和執行國家職能的需要，并兼顧地理條件、歷史傳統、風俗習慣、經濟聯系和民族分布等實際情況，把同一經濟區內的一些縣(市)劃歸為中心城市，由市管轄若干縣或自治縣，以經濟相對發達的中心城市帶動周圍縣(市)及農村的發展的行政管理體制。

這一體制最早可以追溯到1926年，漢口(今屬武漢市)管轄漢陽縣。(注：浦善新：《中國行政區劃概論》，北京：知識出版社，1995年12月版，第398頁。)

1958年，河北省撤銷天津地區，將其所轄之縣劃歸天津市管轄，在同一年，國務院又批準了北京、上海二市和遼寧省全部實行市領導縣體制，并逐步在一些經濟較發達地區試點并推廣。(注：孫學玉、伍開昌：《構建省直接管理縣市的公共行政體制——一項關于市管縣體制改革的實證研究》，《中國行政管理》，2004年第3期。)

1959年9月，為了適應社會主義建設事業要求，第二屆全國人大常委會通過了《關于直轄市和較大城市可以領導縣、自治縣的決定》，以法規形式確定了市管縣的行政體制，推動了市管縣體制的發展。

1978年，新憲法明確規定：“直轄市和較大的市區分為區、縣”，市管縣的行政體制歷史性地載入我國憲法，中共中央以〔1982〕51號文件發出了改革地區體制，實行市管縣體制的通知，年末首先在江蘇省試點，1983年開始在全國試行。

二

市管縣體制在80年代的再度興起與前次不同，它是在人們認識深化和現實需要的基礎上實施的。改革開放以后，以家庭聯產承包責任制為主的農村改革和以搞活國有企業為主的城市改革，分別從不同側面對原有的經濟體制進行重塑，而擺在兩者面前的發展阻力便是城鄉分治的局面。就農村而言，農村經濟改革使原本隱性的農村剩余勞動力顯性化，急需從農村轉移出來，同時，鄉鎮企業的發展也需要來自城市的技術、人才、設備和資本方面的支持；就城市而言，其產業的發展在原材料、消費市場以及產業結構的轉換在空間上受到嚴格的限制。另外，從行政體制上看，存在著地市并存的現象，不僅造成機構重疊、領導多頭、條塊分割的局面，而且由于二者管理的對象及重點不同，以致人為的加劇了城鄉分割的二元經濟格局。市管縣體制在一定程度上打破了這種格局，促進了城鄉一體化的發展，形成了規模經濟。

市管縣體制在改革開放初期取得了一定的成效，具體說來有以下幾個方面：

(一) 一定程度上取消了城鄉對立，促進了城鄉經濟和社會的協調發展。我國由于長期實行市、縣分治，人為造成了城鄉行政隔絕與經濟壁壘，阻礙了貿易交流和資源流動渠道，實行市管縣體制之后，城鄉交流擺脫了過去國家各種政策和地方保護主義的束縛，擴大了城市與農村的自主發展，實現了城鄉生產要素的優化組合，經濟效益明顯提高。農村的教育、科技衛生等得到了來自城市的支持，鄉鎮企業亦在城市的幫助下，規模迅速擴大，技術含量不斷提高，城市在支援農村的同時，合理的組織商品流通，建立了多渠道、少環節的商業體制。

(二)推動了農村工業化、現代化和城市化的進程。社會主義初級階段的歷史任務就是要在我國實現工業化和經濟的社會化、市場化和現代化。在市縣分治的歷史條件下，工業和農業是在兩個相對封閉的系統中進行自我循環，無法利用分工的好處而求得兩者協調發展，因而在有限資源的約束狀態中必然出現先是畸形發展后是停滯不前的結果，從而大大延緩了我國的工業化、現代化進程。實行市管縣之后，在一個較大區域內形成以大城市為中心，以眾多小城鎮為紐帶，聯結廣大農村的經濟網絡，按照專業化分工和協作的原則，發展全方位、多層次、多渠道的經濟聯合，徹底打破城鄉之間的分離狀態，使工業和農業協調發展，在農村實現了初級工業化。城市化是實現現代化的輪子之一，在過去的市縣分治體制下，城鄉隔離狀態嚴重，城市化發展緩慢，實行市管縣之后，城市化速度大大加快，到2000年底，城市化水平達到36.09%。(注：國家統計局內部信息網(www.datachina.com)，2001-12-04。)

(三)精簡了政府機構，提高了行政效率。20世紀80年代初期，地區行署與所駐市機構大量重復、人員閑置現象嚴重，在一個地區和城市內，往往存在地、市、縣、鎮幾套機構，層次重疊、部門林立，行政工作人員越來越多，工作中互相矛盾，嚴重阻礙了城鄉的相互支援，束縛了經濟、文化事業的協調發展。以江蘇為例，8個專署只有行政編制1633人，到1982年底，7個地區的黨、政、群機關實有編制已達9379人，1983年實行市管縣體制之后，撤銷了7個地區，增設4個地級市，地(市)級單位由14個減為11個，縣(市)級單位由68個減為64個，除南京外，其他10個市的市級黨政機關工作單位由原來的1032個減為551個，減幅達47%，工作人員定編31535人，比過去減少32%。(注：“中共江蘇省委關于實行市管縣體制的情況報告”《江蘇改革與發展20年(1978-1998)》，南京大學出版社，1998年版，第488頁。)

三

市管縣體制的提出有其自身的歷史背景，它是從計劃經濟出發的一種制度安排，但是，隨著市場經濟的逐步形成，市場替代計劃逐步成為社會資源配置的主要機制，市管縣體制的整個制度環境發生了根本性變幻，在這一深刻的社會制度變遷過程中，市管縣體制不僅逐步喪失了其重要的制度支撐，而且其制度安排本身所固有的一些局限也因制度變遷而逐漸暴露出來，最終導致市管縣體制的一系列制度預期趨于落空，甚至出現了某些異化現象，給社會經濟發展帶來了許多負面影響，具體而言主要有：

(一)全國一刀切，沒有考慮到地區差別，導致全國出現地市合并速度過快、過熱的局面。在實際運作過程中，市管縣體制大體上有三種方式：地市合并、劃縣入市、建市領縣，由于升級為地級市以后，行政機構的等級會上升，相應的，行政人員的工資、待遇及行政地位都會提高，因此，對縣或縣級市來說，有升級為地級市的內在激勵，它們往往不顧及自身的條件及輻射能力，通過各種途徑升級為地級市，往往并不能帶動周邊經濟的發展，再加上交通條件不發達，很多中心城市根本無法帶動周圍區域的經濟發展，于是，就造成這樣的局面：越是經濟發達地區，由于城市數量多、規模大，市領導的縣反而少，越是經濟欠發達地區城市數量少、規模小，市領導的縣的數量反而多，一方面是一些經濟實力優勢明顯、輻射功能較強的縣明顯偏少，存在無縣可帶的情況，自身的發展空間也受到了限制，另一方面卻是一些自身經濟實力很弱，談不上有什么中心城市輻射功能的市都管轄著一大批經濟同樣落后的縣，存在著帶不動的問題。

(二)造成了城鄉之間的矛盾。有些地級市在工作中并不是城鄉并重，而是厚城薄鄉，使城鄉發展難以兼顧，有些城市政府只注重城市建設，把大部分的資金、人員和精力投入到城市的發展上，做一些政績工程，為城市“錦上添花”，而對農村則不能夠做到“雪中送炭”，甚至還通過截留指標、資金等方式來侵占和挪用用于發展農村的資金和機會，不但沒有促進和帶動農村經濟發展，反而阻礙了農村的進步。

(三)增加了管理層次，加大了行政成本。行政層級由中央—省—縣—鄉四級變為現在的五級：中央——省——市——縣(市)——鄉(鎮)。實踐證明，行政組織每多出一個層次，信息的傳遞就要增加一套程序，降低了信息傳遞的速度，同時還造成了信息失真失落率的提高，影響了行政效率。

(四)形成虛假城市化。根據國際通用標準，城市作為一個涵蓋城市人文子系統、政治子系統、經濟子系統和公共設施子系統的人類社會生活的載體，實有其內規定性的。我國由于市管縣體制一哄而起的地改市、城市合并、縣改市熱潮，盡管帶來了城市數目的急劇擴張，卻恰恰違背了這種內在規定性。在我國，許多市已不再是一個城市型行政區，而是以一個廣大農村為主體的區域型行政區。

四

由于市管縣體制在發展中出現的種種嚴重問題，近年來，市管縣體制改革受到人們的關注。歸納起來，主要有三種觀點：

一是認為應該撤銷市管縣體制，進行省管縣。有的地方已經在進行試點，比如在浙江，除了寧波市之外，其余的縣市都實行省管縣，繞過了“市”這一行政級。中共遼寧省委決定實行“省管縣”，對進入全國綜合實力百強縣的縣(市)賦予其省轄地級市的經濟管理權限，這主要就是吸取了浙江的經驗，省管縣的核心是留利于縣，繞過市可以降低資金、資源被截流的風險，有利于廣大農村的經濟發展。

二是認為應該進行縮省，將中國現有的省擴到50多個。這種觀點主要是借鑒國外經驗，這樣各省的管理幅度就能達到均衡，對于所轄的縣市的管理效率可大大提高。

三是認為要加強和改善市管縣體制，市管縣體制之所以未發揮出其應有的作用，主要是因為在實施過程中存在某些人為因素，將市管縣體制的失效歸因于市場經濟的不完全性。在這種不完全狀態下，任何制度建立以后都不可能完全在良性發展的軌道上運轉，市管縣體制同樣不能例外。因此改善的對策就是在現有體制的基礎上，解決和改進存在的問題，比如減少行政層級、解決市管縣體制的法律依據問題、在實踐中嚴格把關并防止刮風現象等。

在筆者看來，問題的關鍵在于政府職能轉變。無論是繼續市管縣體制，還是撤銷市管縣體制，都要以轉變政府的職能為核心，否則任何體制都有可能偏離原先預設的結果。地方政府容易憑借行政權力去干預本行政區域內的經濟活動，阻礙市場機制作用的正常發揮。地方政府通常基于地方財政收入最大化和短期政績最大化的理性選擇，容易與同樣追求利益最大化的企業結成一種關系緊密的利益共同體，為了實現自己的目標，往往不顧宏觀利益，容易出現地方主義，出現“打假”難以深入的情況。要消除這些現象，就要確立一種觀念，即不要把政府當做主要動力，要賦予地方政府一種消極的思維，而不是一種積極的旨在強化自身行政領導和行政干預作用的思維。否則，在政府職能和政府運作方式還很不規范、地方政府還在對地方經濟社會發展進行強有力的行政干預的前提下，即使實行在浙江省很有效的“省管縣”體制也可能并不理想，即有可能造成縣級對鄉鎮級的剝削與掠奪，地級市做不好的事情，縣及縣級市就未必能做得好。

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〔責任編輯：王 柏〕