淺論區(qū)域公共管理視野下的地方政府競爭

[摘 要]改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對中國政府公共管理的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)和制度建構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)和訴求。在中部崛起的大背景下，以區(qū)域公共管理的視野審視中部地方政府之間的關(guān)系，構(gòu)建良好的競爭秩序，符合中國社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流，具有很大的積極意義和實踐價值。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域公共管理；地方政府競爭；中部崛起

[中圖分類號]

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1009-2234(2007)06-0061-02

一、區(qū)域一體化浪潮催生區(qū)域公共管理

20 世紀(jì)90 年代中期以來，為了適應(yīng)國內(nèi)外公共管理環(huán)境的權(quán)變需求，也為了更好地體認(rèn)公共管理這門學(xué)科的社會性和應(yīng)用性特色，國內(nèi)學(xué)者在國內(nèi)公共行政學(xué)界開始對“區(qū)域行政”和“區(qū)域公共管理”進(jìn)行了探索性研究。^〔1〕伴隨全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至，我國市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加速，傳統(tǒng)社會公共問題“區(qū)域化”和無界化的態(tài)勢更加明顯，一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區(qū)域公共管理，正在迅速凸顯和逐步成形。區(qū)域公共管理面對和要解決的是區(qū)域性公共問題，因而它區(qū)別于傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”^〔2〕對政府公共管理的治理結(jié)構(gòu)和制度建構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)和訴求。

改革開放以前，中國長期實行高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府管理社會公共問題的惟一機(jī)制是自上而下的科層制，缺少市場機(jī)制和社會機(jī)制。因此，社會公共問題往往被禁錮于行政區(qū)劃內(nèi)部，通過內(nèi)向型行政方式予以解決。由于國家政治體制改革和法治建設(shè)進(jìn)程的滯后，加之尚未順利實施行政性分權(quán)的配套改革，我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題，比如地方政府的GDP 崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭等。我國市場化進(jìn)程中催生的這些問題，不僅突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛，擴(kuò)散和蔓延到由多個地區(qū)組成的某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域，而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限，衍生為區(qū)域性公共問題。

另外，中國還是一個后發(fā)趕超型現(xiàn)代化國家，因而與西方發(fā)達(dá)現(xiàn)代化諸強(qiáng)相比，我國的綜合現(xiàn)代化水平也還很低，仍基本處于“ 經(jīng)典現(xiàn)代化”發(fā)展階段；與發(fā)達(dá)國家的“再現(xiàn)代化”甚至超現(xiàn)代化水平相比，更有天壤之別。尤為突出的是，中國是一個嚴(yán)重非均衡發(fā)展的國家，內(nèi)部的現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平在空間區(qū)域上表現(xiàn)出巨大的落差，伴隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及中央對地方的權(quán)力下放和市場化取向改革的推進(jìn)，地方政府逐漸成為相對獨立的利益主體，從集權(quán)與分權(quán)的政治邏輯來看，市場經(jīng)濟(jì)下中央政府實行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)政策是好事，它能夠誘發(fā)哈耶克所謂的自發(fā)秩序的慢慢形成，有利于調(diào)動地方行動主體(包括地方政府) 發(fā)展經(jīng)濟(jì)和參與市場競爭的主動性、積極性。然而，由于國家政治體制改革和法治建設(shè)進(jìn)程的滯后，加之尚未順利實施行政性分權(quán)的配套改革，我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題。我國市場化進(jìn)程中催生的這些問題，不僅突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛，擴(kuò)散和蔓延到由多個地區(qū)組成的某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域，而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限，衍生為區(qū)域性公共問題。在這種情況下，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的僵化法則已經(jīng)力不從心，迫切呼喚區(qū)域為特征的公共管理新機(jī)制。

因此，21世紀(jì)中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn)。在這種情況下，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的僵化法則已經(jīng)力不從心，區(qū)域公共管理這種治理新機(jī)制應(yīng)運而生。

二、地方政府間競爭呼喚良好的競爭機(jī)制

在區(qū)域公共管理勢在必行的大背景下，隨著中央對地方的權(quán)力下放和市場化取向改革的推進(jìn)，地方政府逐漸成為相對獨立的利益主體。在市場化和工業(yè)化的雙重壓力下，地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，儼然成為流域內(nèi)利益獨立的博弈主體。地方政府間的關(guān)系也變得由傳統(tǒng)的兄弟合作關(guān)系，逐漸演變?yōu)楦偁庩P(guān)系。

以中部為例：中部六省包括河南、安徽、山西、湖南、湖北和江西。相對于改革開放以來東部地區(qū)的快速發(fā)展，中部六省經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯偏低，自1999年國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度也一直高于中部。2004年以來，中部崛起作為地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵逐漸受到中央重視，特別是中部崛起發(fā)展戰(zhàn)略的提出，更彰顯出中部崛起的重要性。然而，從目前的情況看中部六省對于自身的發(fā)展卻各自有著不同的打算。山西明顯有著“北上”跟隨“京津圈”的傾向；湖南則很早就明確“湖南向南”，并加入了“9+2”俱樂部，大有加快融入“大珠三角城市群”之勢；安徽顯然在地理位置上，更傾向于“大長三角城市帶”；江西很早就宣稱是上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的成員，后又提出成為廣東“后花園”的想法。而河南與湖北作為傳統(tǒng)的中部大省也在為中部龍頭之爭各出絕招。由于在我國各省地方政府顯然是傳統(tǒng)行政區(qū)內(nèi)社會發(fā)展的核心推動力，對本地區(qū)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。因此，如何協(xié)調(diào)好中部各省地方政府間的關(guān)系，建立一套良性的地方政府間競爭新機(jī)制，避免“囚徒困境”的出現(xiàn)，也就成為了中部崛起過程中的關(guān)鍵所在。

事實上，政府競爭一直是地方政府間關(guān)系的一個主要內(nèi)容，只不過是在以往被其他因素所遮蔽而已。而當(dāng)前在中國社會表現(xiàn)出非常明顯的轉(zhuǎn)型特征的條件下，地方政府作為一個獨立的利益主體的趨勢越來越突出。按照馮興元的觀點：所謂政府間競爭，是指政府之間圍繞有形和無形資源的競爭，包括直接競爭和間接競爭、橫向競爭和縱向競爭。政府間競爭在很大程度上表現(xiàn)為制度競爭或體制競爭。該定義實際上是廣義的政府競爭概念，包括國別政府間、地方政府間以及中央政府與地方政府間的競爭，外延可以引申到政府和企業(yè)間的競爭。本文主要探討的是地方政府間的競爭。

張維迎、栗樹和認(rèn)為，“80 年代初的地方分權(quán)政策導(dǎo)致了地區(qū)間競爭”。 對此，馮興元的進(jìn)一步評論認(rèn)為，“需要特別指出的是，雖然中國屬于單一制國家，但中國的政府體系是競爭性的，即符合布雷頓所強(qiáng)調(diào)的‘競爭性政府’(Competitive governments) 概念……無論在歐美國家還是在我國當(dāng)代，政府間的競爭是現(xiàn)實存在的..在地方化格局的基礎(chǔ)上，中國的政府體系實際上表現(xiàn)出競爭性”。 如錢穎一等人就認(rèn)為“中國的轉(zhuǎn)型就是在分權(quán)和地方政府競爭的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造了來自與地方政府對于中央政府的改革支持機(jī)制，并且使得地方政府對中央政府形成經(jīng)濟(jì)上的制約，這個過程就是一個具有自己特點的、財政聯(lián)邦主義推動的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程。”即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，地方政府具有公司的許多特征，官員完全像一個董事會成員那樣行動，這種政府與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的新制度形式，稱為地方法團(tuán)主義.. 地方法團(tuán)主義是指一個地方政府協(xié)調(diào)其轄區(qū)內(nèi)的各個經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，似乎是一個從事多種經(jīng)營的實業(yè)公司。”^〔3〕為了使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)得到發(fā)展，地方政府除了繼續(xù)充當(dāng)提供公共產(chǎn)品的行政組織，并提高供應(yīng)公共產(chǎn)品的效率的同時，也會在改善投資環(huán)境方面做出更大的努力，以便取得更大的競爭優(yōu)勢。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的迅速發(fā)展，利益驅(qū)使各個地方的競爭日益激烈起來。在有效的推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展前提下，地方政府競爭“有利于助長政府結(jié)構(gòu)的政治行政和司法性企業(yè)家精神，從而創(chuàng)造地，預(yù)先主動地加速生產(chǎn)力的增長，增強(qiáng)著競爭力。”^〔4〕同時中央政府采取各地不同情況，采取不同的政策造成不同區(qū)域間增長反差明顯，導(dǎo)致不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡的同時，也對地方政府之間的競爭產(chǎn)生了誘導(dǎo)作用。“在中央政府的“不同政策供給”的誘導(dǎo)下，各級地方政府產(chǎn)生了強(qiáng)烈的產(chǎn)值意識、速度攀比情緒和旺盛的投資沖動。”^〔5〕中國地方政府的不良競爭導(dǎo)致的消極后果一定程度的地方政府競爭可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是由于我國目前處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，地方政府的競爭行為“如市場中公司之間的競爭一樣，也許可能通過引致自我調(diào)整傾向產(chǎn)生實際利益，結(jié)果對于整個體制中運行有效率的解決方法產(chǎn)生壓力。”^〔6〕

“地方政府是連接中央治國者的制度供給意愿和微觀主體制度需求的重要中介”^〔7〕中部六省分頭突圍，各自投靠東部的三大增長極雖然不失為一種不錯的選擇，但中部區(qū)域內(nèi)部缺乏分工，加劇了區(qū)域內(nèi)部的無序競爭，抵消了各自的努力。長此以往，本地區(qū)就會失去區(qū)域特色，無法形成區(qū)域合力，無法建立起屬于本地區(qū)的次級增長中心和增長極。要實現(xiàn)中部崛起，并使之成為我國又一個增長極，就必須樹立加強(qiáng)合作，實現(xiàn)“雙贏”的理念，強(qiáng)化本地區(qū)區(qū)域力量的整合，構(gòu)建良性的地方政府競爭機(jī)制，增強(qiáng)和放大國民經(jīng)濟(jì)的整體功能，提高區(qū)域整體競爭力，贏得區(qū)域競爭的主動權(quán)，實現(xiàn)區(qū)域的整體起飛。

綜述

在中國的政治體系中，省與省之間的水平競爭對于經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型與發(fā)展具有更為重要的現(xiàn)實影響。就中國的政體而言，地方政府間的橫向競爭才是我國現(xiàn)階段推動轉(zhuǎn)型進(jìn)程的主要機(jī)制之一。地方政府的利益、權(quán)限或政策空間越大，其在與同級政府的橫向競爭中就越有可能取得優(yōu)勢地位。

值得注意的是，雖然改革后在行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的基礎(chǔ)上，中國的政府體系確實可以納入政府競爭的分析框架，但相對于完全市場經(jīng)濟(jì)下政府作為明確的公共物品供給者的理想假設(shè)來說，中國政府的職能顯然遠(yuǎn)非如此單一。尤其是轉(zhuǎn)型期，政府職能正處于艱難的轉(zhuǎn)變過程中，政府的公共職能與自利意識同時增強(qiáng)，政府行為的多目標(biāo)特征更為明顯。在產(chǎn)品市場上相互割裂，形成所謂的“有多少個地區(qū)就有多少個市場的“諸侯經(jīng)濟(jì)局面；在要素市場上限制勞動力(主要是人才) 和資本的跨區(qū)流動，形成區(qū)域要素壁壘；在政治市場上以計劃形成的地區(qū)發(fā)展不平衡和不公平為背景，進(jìn)行自利色彩極濃的制度競爭，從而形成一方面因強(qiáng)化舊有制度中的有利因素而產(chǎn)生制度剛性，另一方面為獲得先發(fā)優(yōu)勢而積極進(jìn)行制度創(chuàng)新的雙軌做法與趨勢。

總而言之，從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌尤其是分權(quán)化改革以來，中國地方政府間競爭是我國轉(zhuǎn)型期一個對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著重要影響的事實和現(xiàn)象。如何以區(qū)域公共管理的整體視角來考量中部六省地方政府之間的競爭實質(zhì)及其發(fā)展趨向，以合縱連橫的雙贏思維來指導(dǎo)合推動中部崛起過程中的實踐創(chuàng)新，這也許能為破解當(dāng)前中部崛起的困局提高一個良好的思路與平臺。

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〔責(zé)任編輯：王 柏〕