從監(jiān)督機(jī)制的缺位看公務(wù)接待的規(guī)范問題

[摘 要]近年來，不規(guī)范的公務(wù)接待是群眾反映比較大的問題，各級黨委和政府相繼出臺了一系列專門規(guī)范公務(wù)接待的政策規(guī)章，然而，實(shí)際效果卻很有限。究其根源在于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制保障政策規(guī)章的實(shí)施效果。基于此，必須著手構(gòu)建一套全方位的、能發(fā)揮實(shí)效的監(jiān)督機(jī)制，從根本上達(dá)到規(guī)范公務(wù)接待的目的。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)接待；行政監(jiān)督；規(guī)范

[中圖分類號]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1009-2234(2007)06-0087-02

違規(guī)公務(wù)接待和超標(biāo)公務(wù)接待是近年來公務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題。盡管不規(guī)范公務(wù)接待現(xiàn)象屢禁不止的原因很多，但筆者認(rèn)為監(jiān)督乏力是其根源所在。

一、監(jiān)督機(jī)制的缺位是 “公務(wù)接待”不規(guī)范的主要成因

目前，對公務(wù)接待不規(guī)范問題成因的分析，基本上可以歸結(jié)為兩大方面，即現(xiàn)行財政管理體制的缺陷和相對薄弱的監(jiān)督機(jī)制。^〔2〕

現(xiàn)行財政管理體制存在諸如大量預(yù)算外和制度外資金的存在、預(yù)算編制不透明、缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行彈性空間大等缺陷，這使腐敗分子可以利用信息不對稱的便利，在公務(wù)接待中搞各種違規(guī)動作，為不規(guī)范的公務(wù)接待提供了可乘之機(jī)。但財政管理體制存在的漏洞，只是為公務(wù)接待不規(guī)范問題的產(chǎn)生提供了方便。監(jiān)督乏力，才是導(dǎo)致公務(wù)接待中大量違紀(jì)違規(guī)行為發(fā)生的根源。

二、公務(wù)接待監(jiān)督機(jī)制缺位的具體表現(xiàn)

當(dāng)前，我國公務(wù)接待監(jiān)督機(jī)制存在如下幾個方面的主要問題：

(一)人大對預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督薄弱

我國的人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在法律上享有財政監(jiān)督權(quán)，但在目前的地方各級政府預(yù)算及其執(zhí)行的權(quán)力分配格局中，實(shí)際決定權(quán)掌握在政府而非人大手中。一方面，在預(yù)算審議時，人大往往只審大的額度，很少審明細(xì)。中國民(私)營經(jīng)濟(jì)研究會會長保育鈞在今年兩會前夕，針對財政預(yù)算報告的不足指出：“財政預(yù)算報告太簡單了，太粗糙了，不透明，不清晰，科目雜亂。納稅人看不懂，人大代表也是霧里看花，沒法提意見?！?sup>〔3〕另一方面，我國目前為止還沒有形成由人大或人大常委會審議、批準(zhǔn)預(yù)算變動的機(jī)制。實(shí)踐中，預(yù)算執(zhí)行中的各種變動，多數(shù)由政府首長或財政部門說了算。

(二)審計監(jiān)督收效不明顯

在我國，審計機(jī)關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)，審計監(jiān)督權(quán)是一種行政監(jiān)督權(quán)，因而，對于審計所發(fā)現(xiàn)的問題，只能以行政手段予以處理，這在很大程度上制約了審計機(jī)關(guān)對政府公務(wù)接待的監(jiān)督效果。根據(jù)《審計法》的規(guī)定，審計機(jī)關(guān)可以向被審計對象或其上級部門建議糾正有關(guān)規(guī)定，向有關(guān)部門通報或向社會公布審計結(jié)果，建議給予有關(guān)責(zé)任人員行政處分。但對于審計對象存在的問題，審計機(jī)關(guān)自己直接處理的權(quán)限非常有限。即便對于建議權(quán)的行使，審計機(jī)關(guān)也存在一些困難。原因很簡單，同屬行政部門，面對與自己平級、甚至比自己級別高的行政部門，審計機(jī)關(guān)常常對事不對人，審計報告很少直接指出，具體哪個人應(yīng)該對預(yù)算執(zhí)行和公共資金使用中所存在的違法違規(guī)現(xiàn)象承擔(dān)責(zé)任?？偟膩砜?，在我國，審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性相對較差，且在審計出問題之后，審計機(jī)關(guān)的強(qiáng)制處置權(quán)不能直接行使，而只能間接行使，^〔4〕這在很大程度上制約了審計監(jiān)督的實(shí)際效果。

(三)社會監(jiān)督疲軟

在很多國家和地區(qū)，對公務(wù)消費(fèi)的監(jiān)督，媒體和公眾都是一股非常強(qiáng)大的力量。如在芬蘭，上至總理下至普通科員，一起吃飯的有哪些人，點(diǎn)了什么菜，花了多少錢，都要巨細(xì)無遺地在網(wǎng)上公開其清單，人人可以看得到，件件都能查得清。芬蘭就曾有中央銀行行長級別的高官，在公務(wù)接待中一不小心上了一道鵝肝，傳媒上網(wǎng)查閱菜單后曝光，行長就因此而下臺。^〔2〕而反觀我國的實(shí)際情況是，由于公務(wù)接待的主體是領(lǐng)導(dǎo)干部和其他公務(wù)人員，加之信息和權(quán)力的不對稱，社會監(jiān)督主體，特別是作為個體的公民，難于界定和發(fā)現(xiàn)公務(wù)接待中存在的問題，也就根本無法奢談監(jiān)督。

(四)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督缺乏主動性

公務(wù)接待，不僅需要外部監(jiān)督，同時也需要行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。從現(xiàn)實(shí)情況來看，目前由于缺乏行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的動力機(jī)制，行政機(jī)關(guān)在公務(wù)接待方面的內(nèi)部監(jiān)督幾乎沒有發(fā)揮什么實(shí)質(zhì)性的作用，有人把當(dāng)前的行政內(nèi)部監(jiān)督狀況形容為：左手打右手，使不上勁。

三、規(guī)范“公務(wù)接待”，從強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制入手

既然公務(wù)接待不規(guī)范現(xiàn)象屢禁不止的癥結(jié)主要出在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，那么當(dāng)前規(guī)范公務(wù)接待的首要任務(wù)就是要強(qiáng)化監(jiān)督。具體可以從如下幾個方面著手：

(一)強(qiáng)化人大監(jiān)督，切實(shí)落實(shí)人大監(jiān)督效果

作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，人大有義務(wù)和責(zé)任搞好財政監(jiān)督，從而真正從源頭上遏制公務(wù)接待不規(guī)范現(xiàn)象的出現(xiàn)。

首先要著力提升人大預(yù)算監(jiān)督能力，以立法的形式將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一納入人大預(yù)算監(jiān)督范疇，同時由人大財經(jīng)委對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行定期督察，對發(fā)現(xiàn)的問題依法及時處置，甚至可以賦予人大財經(jīng)委對有問題的單位領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行問責(zé)的權(quán)利；其次，人大財經(jīng)委要嚴(yán)把審議關(guān)，在對財政部門提交的預(yù)算報告進(jìn)行初審時，一旦發(fā)現(xiàn)報告編制過于粗糙的情況，要及時退回相關(guān)部門，及時調(diào)整，細(xì)化預(yù)算科目，保證人大代表在審議預(yù)算報告時能夠看得懂，看得透；最后，要積極拓展人大代表會外監(jiān)督的活動形式，如通過組織代表下機(jī)關(guān)調(diào)研，代表通過熱線、網(wǎng)絡(luò)等媒介傾聽公民反映的公務(wù)接待方面的問題等，多渠道的將問題及時反饋到人大相關(guān)部門，充分發(fā)揮人大代表會外監(jiān)督作用。

(二)增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)獨(dú)立性，提升審計監(jiān)督效果

從國外經(jīng)驗(yàn)來看，審計機(jī)關(guān)有的隸屬于議會，如美國；有的相對獨(dú)立，只需向議會報告工作，如德國；有的實(shí)行司法審計模式，如意大利的審計院既具有審計職能，也具有司法職能。對于如何借鑒國際上的經(jīng)驗(yàn)，專家們的意見并不一致。有人認(rèn)為，國家審計機(jī)關(guān)的政府序列不利于客觀和徹底地披露政府存在的問題，獨(dú)立性差，建議調(diào)整審計體制，將審計機(jī)關(guān)劃歸人大，或者成立審計法院，與高檢高法并列；有人認(rèn)為，應(yīng)將監(jiān)察、紀(jì)委和審計合署，實(shí)行監(jiān)審合一的體制；還有人認(rèn)為，形式是次要的，審計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和其作用的發(fā)揮還是應(yīng)適應(yīng)我國政治文明建設(shè)的進(jìn)程，不能超越現(xiàn)實(shí)。^〔4〕無論采用哪種體制，審計監(jiān)督作為一種權(quán)力制衡的重要形式，它本身就應(yīng)具有相對的獨(dú)立性，法律也應(yīng)保障審計監(jiān)督職能可獨(dú)立地依法履行，否則審計監(jiān)督必然會流于形式。結(jié)合我國的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，可以從審計經(jīng)費(fèi)獨(dú)立和強(qiáng)化審計行政強(qiáng)制權(quán)兩個方面提升審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。此外，還有必要摸索一種司法、監(jiān)察、組織人事等相關(guān)部門聯(lián)合調(diào)查辦案機(jī)制，使審計與審計后的處理程序無縫鏈接起來，最大程度的發(fā)揮審計監(jiān)督的效力。

(三)重視社會監(jiān)督，完善公民舉報制度和輿論監(jiān)督制度

在我國，社會監(jiān)督一直處于待開發(fā)地帶，今后，要鼓勵和調(diào)動新聞輿論、人民群眾監(jiān)督的積極性，進(jìn)一步完善公民舉報和輿論監(jiān)督制度，動員全社會的力量，堅(jiān)決遏制公務(wù)接待中的不規(guī)范行為。這方面，我們可以向近鄰日本學(xué)習(xí)。日本從1994年起，各地陸續(xù)建立了民間行政觀察員制度，民眾自發(fā)成立“全國公民權(quán)利代言人聯(lián)絡(luò)會議”，對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，檢查政府是如何用納稅人的錢的。他們對政府行為展開密切監(jiān)控，時常向政府提意見，要求公開各項(xiàng)具體開支。此外，民眾還可以起訴政府公務(wù)接待不公開。^〔5〕在密切監(jiān)督之下，政府官員在公務(wù)活動中自然不敢隨便用公款吃喝，不敢進(jìn)行違規(guī)消費(fèi)。

由此看來，公開透明是最有效的防腐劑。要遏制公務(wù)接待中的不規(guī)范現(xiàn)象，必須要加大公務(wù)消費(fèi)的公開力度。今年，遼寧省為規(guī)范公務(wù)接待，推出了實(shí)名制和網(wǎng)上公開消費(fèi)開支制度，把各機(jī)關(guān)單位、各領(lǐng)導(dǎo)及一般公務(wù)人員的各項(xiàng)具體公務(wù)接待費(fèi)用數(shù)額、內(nèi)容、地點(diǎn)、方式等細(xì)節(jié)向社會公開。比如和誰在一起吃飯、在哪里吃飯、點(diǎn)了什么菜、花了多少錢等，都要如實(shí)地、以方便公眾查閱和監(jiān)督的方式公開，^〔6〕這一做法值得進(jìn)一步推廣。

(四)構(gòu)建動力機(jī)制，發(fā)揮行政內(nèi)部監(jiān)督作用

構(gòu)建行政內(nèi)部監(jiān)督的動力機(jī)制，是提升行政內(nèi)部監(jiān)督作用的關(guān)鍵所在。我們可以借鑒各級政府在環(huán)保節(jié)能方面的一些經(jīng)驗(yàn)和做法，把公務(wù)接待規(guī)范效果納入干部綜合考核評價體系。一方面，對于在公務(wù)接待方面存在不規(guī)范現(xiàn)象的單位及其主要負(fù)責(zé)人，在綜合考核時實(shí)行一票否決，如年度內(nèi)不能評為先進(jìn)集體或個人，主要負(fù)責(zé)人年度內(nèi)不能晉升職務(wù)或晉級工資，對于情節(jié)比較惡劣的，還可以考慮動用行政處罰手段予以懲戒；另一方面，對于在規(guī)范公務(wù)接待方面成效顯著的單位及其主要負(fù)責(zé)人，可以給與一定的物質(zhì)或精神獎勵，甚至可以考慮與官員的任用與升遷機(jī)制適當(dāng)結(jié)合，讓行政機(jī)關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人愿意主動監(jiān)督公務(wù)接待，從而使行政內(nèi)部監(jiān)督發(fā)揮更大的作用。

(五)鼓勵地方政府實(shí)踐創(chuàng)新，探索多種監(jiān)督技術(shù)手段

當(dāng)前，各地方政府在監(jiān)督公務(wù)接待方面進(jìn)行了很多積極有益的探索，這種態(tài)勢值得鼓勵。與此同時，我們可以從各地的實(shí)踐中，挖掘一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，創(chuàng)新監(jiān)督技術(shù)手段，及時推廣，為監(jiān)督公務(wù)接待工作提供良好的技術(shù)保障。如河北衡水推行的刷卡制，使監(jiān)督時能夠有據(jù)可查，有效地改變了過去只有一堆抽象數(shù)字，讓檢查人員面對吃喝“迷賬”，卻無處“下口”的狀況。^〔7〕這些技術(shù)手段的應(yīng)用，既能夠?yàn)楸O(jiān)督主體的監(jiān)督提供方便，同時，對于各被監(jiān)督單位而言也是一種有效的制約。

總之，要規(guī)范各級政府公務(wù)接待行為，把公務(wù)接待消費(fèi)控制在合理限度內(nèi)，遏制公務(wù)接待中的違規(guī)腐敗行為，必須要構(gòu)建和完善一套全方位的、能發(fā)揮實(shí)效的監(jiān)督機(jī)制。惟有如此，才能將規(guī)范公務(wù)接待進(jìn)行到底。

[參考文獻(xiàn)]

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〔3〕文匯報兩會報道組，兩會新生態(tài)：代表不再是花瓶〔N〕.文匯報，2007-03-12.

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〔5〕吳睿鶇，日本民眾監(jiān)督政府招待值得借鑒〔EB/OL〕.紅網(wǎng)，

http：//hlj.rednet.cn/c/2007/02/13/1133515.htm.

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〔7〕 張濤，河北衡水：公務(wù)接待“刷卡制”節(jié)約三成費(fèi)用〔EB/OL〕.新華網(wǎng)，

http：//news3.xinhuanet.com/newscenter/2004-11/20/content_2240156.htm.

〔責(zé)任編輯：金風(fēng)平〕