高校自主管理與司法介入之范圍

[摘 要]在高校實施自主管理權的過程中，因高校自主管理行為侵犯教師、學生合法權益所引起的糾紛一般適用行政訴訟處理。司法介入高校自主管理行為應該適度，應遵循三個原則：高校管理行為是否剝奪了學生、教師的基本權利；高校管理行為對學生、教師的權益是否有重大影響；法院在審查高校管理行為時，對于學術性較強的行為應只進行形式審查。

[關鍵詞]高校管理行為；行政訴訟；自主管理

[中圖分類號]D922.1[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-2234(2007)06-0089-04

近年來，高校(本文特指公立高校，下同。)在實施管理中因管理行為侵犯了學生、教師權益而頻頻被告上法庭已經不是新聞，但是，對高校與學生、教師的管理法律關系中的學生、教師的權益是否適用司法救濟？對高校的這種管理行為而提起的訴訟究竟適用何種訴訟呢？ 大學自主管理和司法介入之界限是什么呢？

一、行政訴訟：針對高校管理行為之訴的必然選擇

對于第一個問題，我們必須考察高校與學生、教師之間的關系。通論認為，高校與學生、教師之間的關系如同國家機關和公務員之間一樣，屬于一種特別權力關系。(注：如馬懷德：《學校、公務法人與行政訴訟》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷，法律出版社2000年版，第422-436頁。王成棟、劉雪梅：《特別權力關系理論與中國行政法》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第6卷法律出版社2003年版，第106-145頁。秦惠明：《當前我國法治進程中高校管理面臨的挑戰》，《清華大學教育研究》2001年第2期，第49-59頁。)所謂特別權力關系，相對于一般權力關系，是指在特定行政領域內，為達到行政目的，在人民與國家之間所建立的加強人民對國家從屬性的關系。特別權力關系理論起源于19世紀的德國，是在自由法治國時期，為了維護君主對官員及軍隊的統治權而發展起來的理論。德國行政法學鼻祖奧托梅耶(Otto Mayer )進一步發展了特別權力關系理論，他提出了“志愿不構成侵害之說”，“基于維護行政之功能和目的以及國家或營造物的特別依存關系，個體在進入國家或營造物時，就必須放棄其個人的自由權利，而特別權力關系由此產生。”他據此將特別權力關系分為三大類：(1)公法之勤務關系，例如公務員及軍人與國家的關系；(2)公營造物之利用關系，例如公立學校的學生與學校關系、監獄犯人與監獄關系；(3)公法之特別監督關系，例如自治團體、特許事業、專門職業執業人員或公權力委托人，皆受國家之特別監督，其于國家之間的關系。^〔1〕在這些關系中，權力主體對個人行使的特別的公權力不受法治原則的支配，即對個人的權利排除法律保留原則，剝奪權力救濟手段。而在一般權力關系中，國家對普通公民行使公權力要受到法治原則的支配。

高校與學生、教師之間的特別權力關系表現在現今教育法律制度中。如根據《教育法》二十八條規定，高校對學生、教師擁有廣泛的自主管理權利，這種自主管理權不僅涉及學生、教師權利范圍廣，而且自由裁量度大。而對學生和教師權利的法律救濟，《教育法》四十二條第(四)項規定：受教育者享有“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”權利，該規定剝奪了學生因為受處分而提起訴訟的權利；《教師法》三十九條“教師對學校或者其它教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其它教育機構做出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內，做出處理”，該規定同樣沒有賦予教師提起訴訟的權利。而現有的《行政訴訟法》規定的受案范圍一般僅限于公民的人身權、財產權，除非法律、法規有明確的規定，對其它的權利行政訴訟不予保護。

隨著時代的進步，公民權利意識的增長，第二次世界大戰后，世界各國紛紛實踐法治國原則，批評和修正特別權力關系已是潮流所趨，從而使得特別權力關系范圍不斷縮小，基本人權保障原則、法律保留原則和司法最終救濟原則逐漸適用于特別權力關系。在我國，這樣的變化也不斷出現在司法實踐中，如一些法院通過適用“法律法規授權組織”，受理了一些涉及對學生、教師管理關系的案件，開始通過行政訴訟對學校行使的公權力進行的司法審查，典型案例如田永訴北京科技大學案。

對于第二個問題，一類觀點認為，學校是事業單位，其與學生之間所發生的爭議依據，依目前的法律法規，難以決定其性質。學校與學生之間的爭議不同于國家行政機關與公務員的爭議，學校與學生之間屬于平等主體之間的爭議，學校根據國家法律的規定，制定招生條件、招收學生，對學生進行管理，應視為一種合同關系。學校錄取符合條件、同時愿意接受校紀校規約束的學生入學。而學生一旦被學校錄取，便構成了學校依據校紀校規對其進行管理的關系，這是一種平等的主體之間的法律關系。^〔2〕據此，對高校與學生之間在管理中的爭議應適用民事訴訟。司法實務中也曾有個別法院對這種爭議適用民事訴訟。

我們認為，對高校管理行為而提起的訴訟應作為行政訴訟。為了論證此觀點，我們從邏輯上必須證明兩個問題：第一，將高校作為行政訴訟被告是否違背教育法律法規？第二，將高校作為行政訴訟被告是否違背行政訴訟法律制度？

對第一個問題我們從三個方面論證。首先，對《教育法》第42條第4款規定的“合法權益”是否應包括學校與學生管理關系中不服校紀處分等決定的爭議，以及是否可以納入人民法院的受案范圍，存在不同看法。筆者認為，給予個體退學、勒令退學、開除學籍、不予畢業、不授予學位等處分或決定，不禁剝奪了個體的受教育權，而且使個體失去了平等就業和人生發展的機會，可能影響個體一生的命運，為此，對“合法權益”的解釋必須賦予弱者以救濟的機會。另外，教育法并沒有規定校紀處分等決定是終局裁決。由于終局裁決是對公民訴權的剝奪和限制，因此其適用法律保留原則，必須由法律做出明確的規定和嚴格的限制。因此，校紀處分等決定的爭議不符合排除司法審查的具體情況，應予司法審查。^〔3〕

其次，《高等教育法》第11條規定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。”該條規定表明了在現行高校法律制度中存在一個根本性的張力：自主辦學和依法辦學。但在制度上一直沒有解決一個誰來監督和如何監督大學依法自主辦學的問題。雖然高校的上級教育行政部門對于大學自治有很強的干預能力，但這種干預往往是“法外”干預，不具有監督的功能。筆者認為，只有由法院來實施監督才能將《高等教育法》第11條的精神落到實處。

論及法院進行司法審查的合法性和優越性，現代西方司法審查制度的建立已做出了充分證明：(1)運用司法審查手段制約政府權力成為一種主流思想，有著堅實的社會經濟基礎和強烈的社會需求；(2)國家統治者與社會成員普遍認識到司法審查對于成功地規范和控制行政行為具有不可替代的作用；(3)法院的職責是解決糾紛，而其深層次的作用卻表現在防止專斷上。^〔4〕當高校管理過程中的糾紛被提交到法院時，除非法律明確排除法院的管轄，法院不能拒絕受理；法院還具有嚴格的司法程序，保證了法院能排除非法律因素公平公正地解決糾紛；法院個案監督的特點也保證了高校管理的自主性。因此，通過行政訴訟程序實施司法審查既可以實現法律監督，又可以實現高校自主管理。另外，筆者還認為，在當前我國的高效管理中推行適當的司法審查，能夠促進我國高校管理制度逐步完善。

第三、我們考察國外的制度，高校自主管理并不排除司法干預。在法國，公立學校是行政機關，教師是國家公務員，校紀處分等行為的司法救濟渠道十分順暢；美國法院經常受理各種教育糾紛案件，在平等保護受教育機會、克服種族歧視等方面形成了一批經典判例。學生對學校開除的行為可以尋求司法救濟。

那么，將高校作為行政訴訟被告是否違背行政訴訟法律制度？我國1989年行政訴訟法規定了兩類適格的被告：行政機關和法律法規授權的組織。顯然高校不是行政機關，那么高校是否是法律法規授權組織？根據本文第一章的論述，高校的管理權力或是來源于法律法規授權，或是來源于行政機關委托職權，高校在行使法律法規授受職權時，其法律地位為法律法規授權組織。在田永北京科技大學案中，針對學校能否具有行政訴訟被告的主體資格問題，法院在判決中明確指出：“在我國目前情況下，某些事業單位、社會團體雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權。這些單位、團體與管理相對人之間不存在平等的民事關系，而是特殊的行政管理關系。它們之間因管理行為而發生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟。”因此，將高校作為行政訴訟被告不違反行政訴訟法，在司法實踐中也得到了驗證。

當然，并不是在任何因高校的管理行為而提起的訴訟中，高校都是適格的行政訴訟的被告。根據行政法訴訟法原理，高校在行使行政機關委托的職權時，其法律地位為被委托組織，因其行使受委托職權而引起的法律糾紛，委托的行政機關為被告。

另外，我們還要區別寬泛意義上的“高校管理行為”引起的爭議，該種“管理行為”由于不是以行政權為基礎，因而不是一種行政行為。對于這種管理行為引起的爭議，應適用民事訴訟法解決。這些管理行為包括：(1)高校對利用物的管理。宿舍、教學設施、圖書館等既是學校的財產，也是學生在校學習所必須擁有的物質條件。學生對它們有使用權，學校也有維護管理的權力。對這些利用物的管理，高校一般采取私法性質的管理，如學校對損壞宿舍內家具、設備的學生要求照價賠償，這與房主要求借用或者租用房屋的房客類似行為而承擔賠償責任是類似的。但是，若學校對損壞家具、設備的學生教師采取罰款、紀律處分等行為的，由于此時的管理行為顯然是單方面性質的行政管理行為，若學生、教師不服罰款或紀律處分，當然可以提起行政訴訟。(2)高校在管理中采用民事合同等民事方式進行管理的行為。如在實行國家助學貸款之前，高校內部對學生實行的助學貸款。學生填寫貸款申請表，并由家長簽字承諾在該生畢業后1—3年內還清。該種貸款行為由于具備了意思自治，因而是一種民事行為。對于該民事行為引起的爭議，適用民事訴訟。(3)因學校對校園秩序及安全管理不善涉及學生、教師財產或人身安全的行為。學校有權對校園秩序和安全進行管理。因學校管理不善導致學生人身、財產受到侵害，如房屋倒塌、因防火安全制度不健全而造成火災、教學事故等，可通過民事訴訟尋求救濟。甚至涉及刑事犯罪案件時，若刑事犯罪行為是可預見或者正在進行的，而學校沒有盡到合理注意的保護義務，學生可請求學校承擔民事賠償責任。美國法院在此問題上，把學校與學生的關系看作承運人與乘客、旅館與旅客、房東與房客的關系，使學校承擔相應的責任。^〔5〕

對于高校管理行為引起的爭議適用行政訴訟，實務界也在逐漸接受這種觀點，以下這個司法案例給我們展示了高校對教師管理中管理行為的性質以及對因這種管理行為而引發的糾紛適用何種訴訟。

2000年，西北大學教師林某，通過了學校教師職務評審委員會教授資格的評審，但在2001年，學校又作出《關于取消林××教授任職資格的決定》。林某不服，將學校起訴到法院。法院審理查明，林某在2000年度西北大學教師職務評審中，申報了教授任職資格，經學校審核同意申報。2000年11月，林某通過了學校教師職務評審委員會教授資格評審。2001年3月，西北大學就有關反映林某申報教授職稱“弄虛作假”的問題做了調查。11月，西大教師職務評審委員會表決取消林某教授任職資格。該校作出《關于取消林××教授任職資格的決定》，認為林某在填報評審表時存在論文級別等填報不實的情況。對此林某不服，于2001年12月將學校起訴至西安市碑林區人民法院，請求撤銷學校《決定》，并要求學校限期確認他的教授任職資格，并按照“評聘結合”原則聘任他。2002年12月，碑林區法院一審判決，撤銷西北大學的《決定》，駁回原告其他請求。學校認為：此案不屬于行政訴訟之列，學校《決定》是專家行為，不是行政行為；原審法院受理案件程序錯誤，認定事實不清，因而對碑林區法院的判決不服。而林某也覺得自己的訴訟請求沒有完全實現。一審宣判后，雙方均提出上訴。西安市中院終審判決認為，西北大學作出的《決定》屬于具體行政行為，涉及林某個人的權利和義務，符合法律規定的行政訴訟受案范圍。林某在申報教授任職資格時，雖有部分填寫內容不符合學校規定，但已根據學校要求做了更改，并經學校審核，認定林某具備申報教授的資格。因此，林某通過了西北大學教師職務評審委員會教授資格的評審。而西北大學就林某所進行的無記名投票表決，不能證明取消了林某教授任職資格經過教師職務評審委員會的復議。同時，因為林某的教授任職資格還沒有最終確認，所以最終維持原判。^〔6〕

二、行政訴訟與大學自主管理的界限

在劉燕文訴北京大學學位委員會案中，由于該案涉及學位授予這一學術性較強的行為，許多學者就認為不屬于人民法院的受案范圍。如中國人民大學法學院王利明教授認為：學術的評價屬于高校的自主權，海淀區法院受理此案妨礙了高校的自主權，國外也沒有法院受理的先例。法院不能做力所不能及的事情，如果做了也是無法執行的，因為學術問題太復雜，法院的受理代替了一種學術評價。而北京大學法學院博士生何海波則認為：雖然贊成“更多的大學自治，更少的行政管理”的主張，但同時認為，司法對學位評定的審查仍是必不可少的。在現代法治國家里，法院是公民權利的救濟者和公共權力監督者，不能因為學位評定貼有“學術”標簽就排除法院審查。當然，由于學位評定的高度專業性，法院應當僅僅做形式審查，為專家的行為劃定一個最外部界線。^〔7〕

筆者贊同何海波博士的觀點。為了保護作為弱勢群體的教師、學生的權益，同時尊重大學的自主管理，根據我國有限行政訴訟資源這一現狀，司法應當介入大學自主管理，但應干預有“度”，應為大學自主管理和司法干預劃定一條界線。為了比較合理的劃分這條界線，我們不妨考察一下基礎關系與經營關系理論以及重要性理論。

為了解決德國基本法第十九條“任何個人的權利遭受公共權力侵害時，皆有權訴請法院救濟”這一對行政訴訟概括式規定是否適用以及多大程度上適用于特別權力關系，德國著名學者烏勒(Ule)提出了著名的“基礎關系與經營關系理論”。他認為，傳統的特別權力關系可以區分基礎關系(外部關系)與經營關系(內部關系)，前者是指有關特別權力關系的產生、變更消滅，如公務員的任免與退休，公立學校學生的入學與退學；后者則是指公行政主體為達成特定權力關系的目的而采取的“管理規則”，如長官對下屬的勤務指示和考績，公立學校對學生的服裝、儀表和作息時間等所做的規定等。基礎關系對相對人利益影響較大，應適用法律保留原則與司法救濟以保障相對人的基本權利；與經營關系有關的事項，應視為行政內部的指示，對相對人利益影響較小，無需法律規定也不存在法律救濟，以此來維持行政秩序和達成行政目的。^〔8〕

由于基礎關系和經營關系界限不易厘清，根據這一理論，1972年德國聯邦憲法法院通過司法判例提出了“重要性理論”。該判例就是著名的1972年“監獄服刑案”：某監獄發現一名犯人在信中有侮辱監獄的言辭，依照內部規章沒受了此信。該犯人不服而尋求救濟，憲法法院在判決中認為，通訊自由權系憲法保障的基本人權，僅得由法律或法律的授權才可對之限制，不可僅由監獄的內部規范來決定；如果沒有有關法律的授權，監獄管理規則不可以限制犯人的通訊自由權及其它憲法基本權利。^〔9〕據此案例，重要性理論中的“重要性”是指特別權利關系中權力主體的行為對行為對象的基本人權保障具有重要意義，只要特別權利關系中的行為涉及基本權利的重要事項，即應受法治國原則的支配。重要性理論大大修正了基礎關系與經營關系理論。

以上理論給我們考察司法多大程度介入高校管理行為提供了一個參照標準，而劉燕文案又給我們提供了法院在審查高校管理行為中審查本身的界限。據此，筆者認為，對司法介入高校管理行為要進行類型分析，對以下幾種管理行為，司法應當介入：(1)高校管理行為是否剝奪了學生、教師的基本權利。基本權利是憲法規定的權利，如學生的受教育權，學生、教師的結社權等。侵犯學生的受教育權是指學生在校接受高等教育的資格、身份被剝奪。根據《普通高等學校學生管理規定》，在學校對學生的學籍管理中，因各種原因取消學生入學資格、取消學籍、按自動退學處理、取消復學資格、給予勒令退學和開除學籍處分的等管理行為，均是剝奪學生受教育權的行為。學生、教師的結社權主要指學生、教師有權舉辦社團、參加社團、退出社團。根據《高等教育法》五十七條規定，學生團體要服從高校的領導和管理，如果高校對學生、教師的以上權利進行限制，就是侵犯了他們的結社權。(2)高校管理行為對學生、教師的權益是否有重大影響。對學生權益有重大影響的管理行為，主要有給予學生警告、嚴重警告、記過、留校察看的，給予或剝奪學生獎金、榮譽稱號等獎勵的，禁止學生勤工儉學或剝奪學生勤工儉學資格的，給予學生罰款處罰，不予學生畢業或做結業處理，不發放派遣證，學生的休學、停學與復學，學生轉系(專業)、轉學，學生的升級、留降級，學生的成績考核、重修，對學生的思想品德的考核、鑒定，不予頒發學位證書的決定等。對教師的權益有重大影響的行為主要有教師的職務評審、評聘、解聘等足以影響教師的身份和收入的行為。(3)法院在審查高校管理行為中，對于學術性較強的行為，如學業證書、學位證書授予、學生成績的考核、教師職務評審等，要尊重學校的學術自主權，僅對其進行形式審查，即程序審查而不進行實質審查。(注：據《北京青年報》2001年6月26日載：何建宇在填報高考志愿時選擇了其它專業不服從，但淮海工學院在招生時將其安排在志愿以外的專業并給何建宇頒發了錄取通知書，何建宇遂認為該校非法錄取而提出民事訴訟。)

需要說明的是，由于高校管理行為涉及的范圍廣泛，筆者不可能一一窮盡；此外，對于高校哪些行為屬于司法審查的范圍，以上的類型劃分只是一種參考，由于法院在受理案件時的情境不同，哪些行為屬于影響學生、教師權益的行為，哪些行為屬于侵犯學生、教師基本權利的行為，尚需要法官具體問題具體分析。筆者的結論是，法治的時代背景和對于學生、教師權利的保護，不允許高校管理行為成為司法審查的真空；但高校學術自治的傳統和內在本質要求在對高校進行司法審查時，要尊重學術自治的領域，即司法干預要適度。

[參考文獻]

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〔9〕羅豪才.行政法論叢〔C〕(第6卷).北京：法律出版社2003：111.

〔責任編輯：金風平〕

The Self-man ag ement of University and the Scope of Judicatory Interposition

ZHANG Jian，PAN Yun-jun

(Nanjing University of Technology，Nanjing 210009，China)

Abstract：Generally speaking，during the process of management，the dissension which was caused by the infringement that the university management done to the teachers and the students’ legally rights should apply to the administrative litigation；we should keep to a certain degree when the judicature interferes in the university management，here are the three principals that should be followed： whether the university’s management has deprive teachers and students of their basic rights；whether the university’s management has great influence upon teachers and students’ rights and interests；when the court exam the university management that dealing with technicality affairs，it should only launch external investigations.

Key Words：the university management，the administrative litigation，self- management

① 程雁雷認為根據以下標準確定司法是否審查高校學生管理行為：1、被訴學生管理行為是否足以改變學生的身份；2、被訴高校學生管理行為是否具有外部性；3、被訴高校學生管理行為是否對學生的公民基本權益有重大影響。參見程雁雷：《高校學生管理糾紛與司法介入之范圍》，《法學》2004年第12期，第38頁。