農民工非正規就業的制度性因素分析

[摘 要]農民工群體是我國非正規就業群體的重要組成部分，但與其他非正規就業群體相比，導致農民工非正規就業的因素除卻市場與個人之外，還有其特殊之處，即它主要是由二元戶籍制度，地方政府考核機制，二元勞動力市場分割制度性因素導致。

[關鍵詞]農民工；非正規就業；制度

[中圖分類號]C913.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-2234(2007)06-0108-02

一、非正規就業

非正規就業是相對于傳統典型的就業形式而言的。它不同于正規的全日制工作、與用人單位建立有穩定的勞動法律關系、獲有工資福利和社會保障的就業，在勞動時間、收入報酬、工作場地等方面不同于傳統的標準全日制就業形式。它包含兩種情形：一是存在于非正規部門里的各種就業門類，即非正規部門就業；二是正規部門非正規就業，即廣泛存在于正規部門中有別于傳統正規形式的就業。

縱觀世界各國非正規就業狀況，其主要原因在于個人人力資本和社會資本的缺乏，以及市場機制作用。但是，與世界其他國家的非正規就業狀況相比，我國非正規就業除此之外還呈現出一個獨特的特征，那就是非正規就業的主要組成群體——農民工的非正規就業更多是由制度性因素造成所導致。

二、農民工非正規就業現狀

根據國務院研究室課題組在2006年4月發表的《中國農民工調研報告》顯示，我國外出農民工數量為1.2億左右，加上在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力，農民工總數大約兩億人。面對如此龐大的農民工隊伍，中國城市正規就業部門不可能全部吸收。一方面，從90年代中期開始的國有企業深化改革和國民經濟結構調整致使正規就業部門主體的國有經濟不再是吸納城鄉新增就業人員的主要渠道。另一方面，隨著我國產業結構調整步伐的加快，就業的結構性調整矛盾也表現得更加突出。城市正規經濟在無法吸納和消化城市下崗工人和新增勞動力的情形下，必然首先將廣大農民工排斥在正規就業領域之外。

與此同時，非正規就業部門具有進入成本低、市場化程度高和就業形式靈活等特征，正逐漸成為我國城市新增就業崗位的主要來源，進一步推動了農民工走向這一領域。但是上述因素只是導致農民工非正規就業的表層原因，在其背后還有著深刻的社會制度因素。

三、制度性影響因素分析

1.二元戶籍制度的制約

新中國成立之初，實行重工業優先發展戰略，為了保證農業生產按國家需求進行，對農村的經濟活動和社會活動都予以限制，尤其是農村勞動力。另外，由于重工業的特性是“資本排斥勞動”，勞動吸納能力弱，為了保障城市居民充分就業，二元戶籍制度便應運而生。1958年，政府頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套比較完善的戶口管理制度，以法律形式嚴格限制農民進入城市。但是隨著社會經濟的發展和改革開放的進行，國家對農民進城的政策進行了不斷的調整、改變，逐步從限制轉變為有條件的允許。1992年10月，公安部下達了《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，開始對符合一定條件的流入城市的農民工實行藍印戶口制度，作為從農業戶口向正式城鎮戶口的過渡。1997年6月，國務院轉批了公安部的《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》，提出已經在小城鎮就業、居住并符合一定條件的鄉村人口可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口，以促進農村勞動力就近、有序的向小城鎮轉移。但《方案》同時亦提出，要繼續嚴格控制大中城市特別是北京、上海等特大城市人口的機械增長，改革的范圍限制在縣城里的建成區和建制鎮建成區。

盡管改革開放后戶籍制度發生了一系列變化，對農村勞動力的限制作用呈減弱的傾向，但從大中城市的情況來看，二元戶籍制度的根本性質并沒有發生改變。城市戶口還具有較高的附加值，能夠提供優先就業、教育、醫療、住房、社會保障等關聯資源，實際上仍在維護城市人的利益，其改革并不徹底。因而，戶籍制度仍然是農民工進城就業的一個障礙因素，是農民工在城市就業領域被排斥的根源，是導致非正規就業的重要原因之一。

第一，二元戶籍制度的存在使絕大多數農村勞動力不能在其高度集中的大城市如北京、上海等城市得到永久居住的法律認可，致使他們的遷移只能是暫時性的，其流動呈現出“候鳥式”特征。在這種特殊背景下，他們在城市身份的模糊性和不確定性使他們無法在城市正式的就業體系中找到工作，只能在體制外尋找那些不受任何保護的邊緣和底層職業。

第二，就業服務供給和就業政策方面對農民工的歧視性政策，都根源于二元戶籍制度。以我國各地城市目前實行的就業培訓政策為例，各地再就業中心開展的就業培訓，都是以具有本地城市戶口的下崗職工為實施對象的，將農村戶口的農民工完全排除在外。就業培訓的短缺進一步擴大了農民工與城市勞動力在文化、技能素質上的差距，使農民工在勞動力市場競爭中無法勝出，只能停留在非正規就業領域。

2.地方政府考核機制的影響

各級政府作為尋求政治收益最大化的主體，通常會在政策制定的政治成本和政治收益之間進行選擇，最終出臺那些政治收益最大化的政策^〔1〕。由于地方政府是由具有本地戶口的選民選舉監督，自然首先代表本地居民的利益。而目前在中國政府行政系統中實行的考核制度，使地方政府更加重視當地居民的投票和輿論。在這種考核制度下，各級政府的業績每年都要依據一系列考核標準進行評價，在這些考核標準中，有一個是中央政府給予高度重視的，并在各地當作“一票否決”指標的：突發事件發生率。如果出現突發事件，地方政府則不能通過考核，領導班子便被認為不稱職。從這一點來說，本地職工失業的日益嚴重化以及由此導致的突發事件對于城市政府來說，是極其昂貴的政治成本^〔2〕。出于這一考慮，城市政府從自身和地方集團的利益出發，對農民工城市就業進行種種限制，各地“職業保留法”的出臺便是這一現象的反映。

3.制度性勞動力市場分割的限制

勞動力市場分割是指若干個有著不同的外在特征和內在運行機制的勞動力市場并存的情形。在分割的勞動力市場上，勞動力流動被限制在特定的范圍內，所有超出這一范圍的求職活動都要付出額外的代價^〔3〕。勞動力市場分割在不同的國家都有不同程度的存在，但與成熟的市場經濟國家相比，中國的勞動力市場分割有著明顯不同，即表現為制度性分割。

1)城鄉勞動力市場分割

計劃經濟體制下形成的城鄉分割性勞動力市場的一個重要特征便是兩者在就業和勞動用工制度上存在巨大反差。在城市通過“統配”制實行“勞者有其崗”，而不允許農村人口進入城市就業。盡管隨著1984年10月國務院發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，要求各級政府應積極支持有經濟能力和技術專長的農民工進入集鎮經營工商業，并準許符合有關規定的農民在小集鎮落戶，開始從制度上打破城鄉就業壁壘，形成有利于城鄉融通的新的就業制度安排，但是中國的漸進式改革模式決定了就業制度改革不可能一步到位，統一的勞動力市場并沒有全面建立，在政策上仍只是鼓勵農民就近在小城鎮就業和定居，大中城市的門檻依然高筑^〔4〕。

城鄉二元勞動力市場之間壁壘分明，農村勞動力市場中的從業人員要想進入城市勞動力市場障礙重重，其突出表現便是不少地區，特別是大城市在二元戶籍制度的基礎上紛紛通過行政和立法的方式將城鄉勞動力、本地勞動力和外來勞動力區別開來。實行暫住證制度，對未取得暫住證的外地人員，任何單位和個人不得向其出租房屋或者提供經營場所，勞動行政機關不予核發《外來人員就業證》，工商行政管理機關不予辦理營業執照。如北京市“五證齊全” 的外來人口就業管理體制規定只有“五證齊全”的外來勞動力才可以進入城市勞動力市場，才被允許繼續留在城市。因此，農民工在進入城市勞動力市場時，不得不選擇以非正規就業的形式來減少沖破這些障礙的阻力。

2)城市勞動力市場中本地勞動力市場與外來勞動力市場的分割

在我國市場化取向的經濟體制改革進程中，就業體制轉換相對滯后，不同社會群體相互隔離的就業制度造成的勞動力市場多重分割情況依然存在并比較突出，二元經濟結構和城鄉勞動力市場的雙重性是我國經濟發展的重要特征，城市中的國有經濟部門與新生部門(指改革開放以后成長起來的非國有經濟部門)的勞動力市場也具有雙重性特征^〔5〕，傳統的城鄉分割的雙重勞動力市場結構在城市中實際上已轉化為本地勞動力和外來勞動力兩種市場。由于存在這種分割，農民工即使在打破了城鄉二元勞動力市場的分割，進入了城市勞動力市場之后，仍然遭受種種職業歧視，無法在城市勞動力市場上取得同等對待。這種勞動力市場的二次分割主要表現在本地勞動力憑借社會身份的優勢具有相對優越的就業條件。

首先，他們選擇在對企業控制和影響程度大，勞動強度小，且收入水平和福利保障條件又比較好的正規就業領域工作的可能性更大，而外來勞動力則不具備這種對工作的選擇性。外來勞動力集中在被本地人“看不起”的收入低、穩定性差、工作環境差、待遇差、福利低劣的，有些本地人寧可暫時失業也不會愿意接受的非正規就業領域。其次，出于自身利益考慮，正規就業部門的企業只會按照自身的實際需要來雇傭外來勞動力，不可能承擔超過實際需要吸納外來勞動力的責任。同時在其所處地政府 “實現本地勞動力充分就業” 的要求下，企業更傾向于雇傭本地勞動力，將農民工排除在外。此外，即使少數農民工進入了正規就業部門，但除國家法律規定的事項以外，企業也不會較多的承擔外來職工的社會福利保障措施，致使農民工在正規就業部門仍舊停留在非正規就業狀態^〔6〕。如在行業和工種限制上，北京市1999年限制使用外地人員的行業共計8個，職業共計四個大類，被擋在這些行業和工種之外的主要對象就是農民工^〔7〕。

四、結語

在我國經濟發展過程中，農民工正日益成為一支越來越重要的力量，這一情形下，如何改變制度性因素對農民工造成的不平等，使農民工在勞動力市場上享有平等權便成為維持我國市場經濟正常運行與發展的重要舉措，只有消除制度障礙，建立起由市場起主導作用的就業機制才能更好的維護農民工的合法權益，才能更好的促進我國的經濟社會發展。

[參考文獻]

〔1〕Downs，A.1957.An Economic Theory of Democracy New York Harper Row

〔2〕蔡，都陽，王美艷.戶籍制度與勞動力市場保護〔J〕.經濟研究.2001，(12).

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〔4〕徐林清.中國勞動力市場分割問題研究〔D〕.暨南大學產業經濟學博士論文，2004.

〔5〕蔡.城市勞動力市場的分割與就業體制轉換的難點〔J〕.經濟研究參考，1998，(45).

〔6〕李毳.城市化過程中農民進城就業研究〔D〕.中國農業大學農業經濟管理博士論文，2004.

〔7〕北京市勞動局.勞動政策法規文件選編(1989—2000)〔G〕.

〔責任編輯：佳 忠〕