走出村民自治制度的運行困境

[摘 要]村民自治以來取得了顯著成效，也出現了不容忽視的問題，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督發展的嚴重不平衡。正是 “四個民主”的失衡發展，致使村民自治制度的運行陷入了困境。對“四個民主”內涵、相互關系及發展失衡狀態進行探討，找出問題的癥結所在，并為走出村民自治制度的運行困境尋找出可行的路徑是當前尤為重要且迫切的問題。

[關鍵詞]村民自治制度；“四個民主”；運行困境

[中圖分類號]D089

[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-2234(2007)06-0102-02

改革開放的浪潮推動了農村經濟的發展，也催生了村民自治這一新生的政治制度。這場“靜悄悄的革命”帶給了農民一種嶄新的生活方式，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督權利如同久旱過后的甘霖一般滋潤著農民的心窩。但是，當村民自治在我國農村大地生根發芽了近20年后，我們品嘗到的卻是略帶酸澀的“青果”。村民自治制度變得不再深入民心，它的運行也陷入了困境。而導致這一現象的原因就在于“四個民主”的失衡發展。

一、運行機制：四個民主的內涵與相互關系

1.民主選舉，是指由廣大村民直接選舉村民委員會干部的民主選舉權利和民主選舉制度。1988年《村組法》試行，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生”。村民在普遍、平等、直接、差額、秘密投票等原則下開始將自己擁戴的村莊能人選入村委會，從而提高村委會的素質和權威以及各種組織、管理能力。 ^〔1〕

2.民主決策，就是村里凡是涉及村民利益的重要事項和村中的重大問題，都由全體村民討論決定的民主決策權力和民主決策制度。按照《村組法》規定，在村民選舉基礎上產生的村民代表會議和村民直接參加的村民會議來討論決定村內大事，村民有決定和知悉村內重大事務決策的權力。

3.民主管理，就是指村民通過一定的法規制度，共同管理村內的各項事務，維護村內的社會秩序的民主管理權力和民主管理制度?！洞褰M法》第二條指出：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。這一規定，反映了農村內部事務的管理權并不是少數村干部的特權，而是屬于全體村民共同、平等享有的權利。

4.民主監督，是指村民對村民委員會的工作及村干部的行為實施監督的民主監督權利和民主監督制度，使村級工作健康發展的重要保障。民主監督有兩種主要形式：一是村委會定期向村民會議、村民代表會議報告工作，村委會干部定期述職，接受村民的評議；二是村務公開，把與村民利益相關的各類事項公之于眾，接受監督。^〔2〕

民主選舉，規定了農村基層公共權力來源于全體村民，確保將真正代表和維護群眾利益的能人選進村委會；民主決策和民主管理體現了村民對村莊公共權力的行使，使農村工作的各項決定符合群眾的意愿和要求，使廣大農民群眾以當家作主的責任感履行自己的職責和義務；而民主監督反映了村民對村莊公共權力的制約與監督，有助于實現工作的公開透明，鏟除獨斷專行、貪污腐敗的土壤。四個環節相互滲透，相互銜接，相互促進，形成村民自治完整有機的整體。通過這一系列民主活動，村民得以參與村內資源的分配，保護自身利益。

二、運行困境：“四個民主”發展失衡

以實現基層民主為目標取向的村民自治制度，在其實際運作過程中并沒有按照其“應然”的方向前進。這主要是由“四個民主”的非和諧、非均衡發展所引起的。主要表現在兩方面：

1.民主選舉成就顯著

從1988年《村組法》試行以來，雖然我們提倡“四個民主”齊頭并進、均衡發展，但在實踐過程中，涉及人數最多、影響范圍最廣、社會效果最好、制度化程度最高的政治活動還是民主選舉。

國家機關和地方政府對民主選舉的重視首先體現在建章立制上：截至2002年1月，全國已有25個省(區、市)按照《村組法》要求制定了《村委會選舉辦法》，另有6個省(區、市)在《實施辦法》中專列了村委會選舉章節。^〔3〕而且，各地方還在總結選舉實踐經驗的基礎上，對《選舉辦法》進行修訂，因地制宜的創造出了“海選”、“公推直選”、“聯合組閣”、候選人公開發表競選演說等選舉方式。

廣大農民群眾對民主選舉的關注和高參選率也是證明民主選舉取得成效的重要標志。據全國人大常委會有關方面提供的最新情況表明，全國有6億多村民直接參加村委會換屆選舉，占村民總數的80%以上。各地平均參選率也達到了80%。^〔4〕對“農民是否關心村干部選舉”的調查結果顯示，持“非常關心、關心和比較關心”態度的農民占到82%，而表示“無所謂”的或“根本不關心”的各占到9%。這說明民主選舉村干部與農民利益的切實關聯性，體現了以民主選舉為中心的村民自治所取得的成果。

2.民主決策、民主管理和民主監督流于形式

相對于民主選舉的良好發展態勢，“決策”、“管理”、“監督”這三個民主還處于相當弱勢的地位。盡管《村組法》對其做出了規定，各地也建立起了村民代表會議、村民民主理財小組、村務公開監督小組，但是在實際操作中這些組織幾乎形同虛設。村民代表會議召開不及時、財務審查無法實施，村務不公開或假公開等現象時有發生，而導致農民群眾在選舉結束后無法有效行使決策、管理和監督權利。這也是造成近年來上訪、信訪成倍增加的重要原因。據民政部和信訪局統計，全部信訪信件中絕大多數是反映村級重大決策不民主，村級財務漏洞，鄉村干部貪污腐敗、違法行政等情況的。^〔5〕當前村務決策、管理和監督中存在的不民主、不規范和違法亂紀現象，極大地影響了農村社會的穩定發展，也使得民主決策、民主管理、民主監督無法內化為實踐中的有效操作規范，僅僅流于形式。

三、困境分析：“四個民主”發展失衡的原因

村民自治涉及到了鄉鎮政府、村干部和村民等政治主體，他們在村民自治中扮演不同的角色，享有法定的權利和義務，也擁有不同的利益目標?！八膫€民主”的實際運作是鄉鎮政府、村干部和村民利益博弈的集中體現，正是各方為追求自身利益的最大化而相互作用的結果，造成了“四個民主”發展的失衡。

1.村干部和村民利益博弈的結果

村民自治制度力圖在村干部和村民之間建立起一種委托——代理關系，村民通過民主選舉賦予村干部以公共權力，使其以代理的身份主持日常村務工作，村民則通過民主決策、民主管理和民主監督，參與重大事務的決策、管理，并對村干部的實行監督。但是民主管理、民主決策、民主監督的運作，必將影響村干部對村莊資源的控制能力。因此，出于維護自身利益的需要，村干部的理性做法自然是拒絕實行民主決策、民主管理和民主監督，或使之流于形式，失去實質意義。^〔6〕而此時，相對于普通村民，村干部在資源、信息上占有的優勢使其處于強勢地位，甚至控制民主決策、民主管理、民主監督的操作實施。

目前，村民會議或村民代表會議是農民進行民主決策和民主管理的重要形式?！洞褰M法》規定，村民會議和村民代表會議必須由村委會召集。這就為村干部回避村民民主參與提供了制度上的空間。事實上，很多村莊以村民流動性強、村民缺乏積極性等為借口，不定期召開或減少召開村民會議的次數。并利用農民群眾在信息獲取渠道上的劣勢，使村務公開形式化、表面化。部分干部還大搞“尋租”行為，致使當前農村假公濟私、貪污賄賂的不法行為泛濫，直接侵犯了農民利益。

2.鄉鎮政府與村民利益博弈的結果

現行《村組法》規定，鄉村的關系應該是一種指導——協助關系。可是在實際操作中，退出村莊場域將意味著鄉鎮政府對村莊資源提取難度的加大和利益的損失，且慣性行為方式也導致鄉鎮政府繼續保持對村一級的行政隸屬關系。

在鄉鎮政府領導下，民主決策、民主管理、民主監督的執行也具有了行政色彩。一方面，鄉鎮政府用行政命令取代民主決策，用“間接領導”取代民主管理，肆意侵害村民的自治權。在征收鄉統籌和村提留時，個別鄉鎮公然超過國務院規定的“不得超過農民上年收入的5%的規定，竟高達50%”。^〔7〕另一方面，對村干部的政績考核權力由鄉鎮政府把持，使得村民選出的干部卻不代表村民利益。村干部受上級領導監督，直接弱化了村民民主監督的權利。

四、走出困境：“四個民主”協調發展

1.規范村民自治各主體的逐利行為，理順相互關系

要進一步細化《村組法》和其他相關法律制度，對鄉鎮政府的村治指導權、村干部的治村權以及村民的村莊事務自治權給予詳細規定。特別是對政務和村務要嚴格劃分界限，明確鄉鎮政府對村治的具體指導權限，避免具體指導權運用中的超越權限、逃避責任的現象發生。并且法律制度的規定中要注意維護村民自治主體的權利與責任的相對均衡，改善普通村民在資源分配與控制中的不利地位，使村干部能立足于群眾，做好“代理人”。鄉鎮政府、村干部及村民各司其職、各盡其責，才能為村民自治提供良好的環境保障，是“四個民主”協調發展的前提條件。

2.以民主協商增進平等交流，促進民主決策和民主管理的發展

從2000年起，溫嶺市引入了民主協商制度，并根據自身特色發展成為“民主懇談會”的形式。經過六年來的實踐，我們發現了民主協商在促進農民政治參與方面的重要價值。這種以“民主懇談”為載體的民主協商方式，為農村自治組織中的干部和群眾提供了平等、自由、公開、坦誠的討論和交流機會。干群之間通過信息共享，相互說服，形成共識，從而化解了彼此之間的猜疑、不信任，提高了決策效率，滿足了廣大農民群眾參政議政的要求。將這一有效形式推廣并形成制度化的模式，有助于緩解“四個民主”發展失衡的現狀，促進民主決策、民主管理的發展。

3.改進村干部政績考核機制，發揮村民的民主監督作用

《村組法》規定村干部由村民直接選舉產生，應對村民負責。但往往村民通過選舉產生了可信任的村干部后，卻仍然不能奢望自身利益得到維護和保障。一旦村民利益與鄉鎮政府利益發生沖突時，村干部絕大多數都以犧牲群眾利益為解決辦法。這就反映出了由鄉鎮政府對村干部進行政績考核制度的弊端所在。因此，應徹底改善現有的政績評價機制，使賦予村干部合法權利的廣大農民群眾在監督和考核村干部政績過程中發揮作用?？梢越洺Ｕ匍_村民代表大會或村民大會決定村干部的獎懲，對不合格者給予罷免或處罰，也可成立民主監督小組，定期或不定期對村干部政績進行審查。當然也不能完全忽視鄉鎮政府的考核，以免造成“過度自治化”現象。廣大村民民主監督權的發揮是促進“四個民主”和諧發展的重要保證。

[參考文獻]

〔1〕張金生.完善村民自治制度，大力推進農村基層民主政治建設〔J〕.蘭州學刊.2004，(5)：1.

〔2〕唐興霖，張緊跟.村民自治：中國民主政治的微觀基礎〔J〕.社會主義研究.2000，(5)：79.

〔3〕〔6〕鄒靜琴，王金洪.村民自治制度的運行困境分析〔J〕.山東科技大學學報.2004，(3)：24，25.

〔4〕申保珍.我國村委會組織法實施四年成效顯著〔EB/OL〕.來源于http：//www.ahnw.gov.cn. 2003：2.13.

〔5〕詹成付，項繼權.2001中國農村村級民主發展報告〔K〕//2002中國農村基層民主政治建設年鑒.北京：中國社會科學出版社，2002：10.

〔7〕金太軍.“鄉村政治”格局下的村民自治——鄉鎮政府與村委會之間的制約關系分析〔EB/OL〕.來源于http：//www.ccrs.org.cn.2003-04-27.

〔責任編輯：佳 忠〕