我國漸進式改革視閾下的尋租問題及其治理

[摘 要]尋租行為易導致權力腐敗，福利損失。漸進式改革帶來的新舊體制摩擦和矛盾為尋租活動留下了體制空間。治理尋租問題的著眼點在于根除導致其滋生的制度根源，規范政府行為，加快市場化改革，完善監督機制。

[關鍵詞]漸進式改革；尋租；雙軌制；治理

[中圖分類號]D616

[文獻標識碼]A

[文章編號]1009－2234(2007)04－0036－03

一、尋租理論概述

“尋租” ”(rent—seeking) 一詞，據相關學人的研究是由安妮·克魯格(Anno. Krueger1974)在《尋租社會的政治經濟學》一文中首先使用的。但有關尋租理論和分析尋租的方法是由戈登·塔洛克(G. Tullock1967)在《關稅、壟斷和偷竊的福利成本》一文中首次闡述的。

20世紀60、70年代以來，學者們曾從不同的角度對“尋租”進行過描述。塔洛克把尋租描述為“那種利用資源通過政治過程獲得特權從而構成對他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為”^〔1〕。布坎南把尋租定義為“人們憑借政府保護進行的尋求財富轉移而造成的浪費資源的活動，或者是在某種制度環境下的經濟行為，在這種制度下人們使自己價值最大化的努力所造成的不是社會剩余而是社會浪費?！?sup>〔2〕。通過上述定義布坎南將尋租與政治權力結合起來，使“權力尋租”成為腐敗的代名詞。著名國際貿易問題專家巴格瓦蒂教授將尋租擴展為一系列尋求直接非生產性利潤的活動(Directly Unproductive Profit-seeking Activities，簡稱DUP活動)^〔3〕。

“尋租”作為一個跨學科的經濟術語，其涵義有廣義與狹義之分，廣義的尋租行為是指人類社會中非生產性的追求經濟利益的活動。狹義的尋租行為是指用法律的、行政的手段來阻止生產要素在不同產業之間的自由流動、自由競爭，從而維護既得利益或對既得利益進行重新分配，它主要包括尋求壟斷和特權的游說活動、權錢交易的腐敗行為等非生產性的有損于社會福利的活動 ^〔4〕。

通過分析以上關于尋租理論的論述，我們發現任何尋租行為都與政府的壟斷、管制有關，有壟斷、管制就有租金存在，有租金存在，尋租行為就會不可避免。尋租行為扭曲社會資源的有效配置，妨礙生產要素在各產業間的合理流動，耗散社會稀缺資源，損失社會福利，容易滋生權錢交易、腐敗賄賂等。

目前我國正處于社會轉型期，在轉型方式上，我國采取的是漸進式的改革策略。經過近三十年的漸進式改革，中國的改革取得了令人矚目的成就，綜合國力顯著增強，民主政治明顯進步。但是選擇漸進式的改革方式也是要付出一定的代價，容易產生一些新的問題，這其中的一個重要方面就是漸進式改革及其產生的新舊體制摩擦與沖突為各種形式的尋租行為留下了廣泛的體制空間^{〔5〕(p15)據中國科學院、清華大學國情研究中心的研究資料顯示， 20世紀90年代后期，我國因尋租而導致腐敗造成的經濟損失和消費者福利損失估計平均每年在9875～12570 億元之間，占GDP的13.2% ～16.8%〔6〕，可見尋租活動造成的危害是極其深遠的。}

在社會轉型期，尋租行為不可避免，但是中國在漸進式的改革模式下，尋租引發的各種問題似乎更為嚴重，這在很大程度上是由我國漸進式改革的特征引致的。

二、漸進式改革的特征與尋租行為分析

中國改革初期的政治經濟環境決定了中國采取“摸著石頭過河”的漸進式改革思路。綜觀中國近三十年的改革歷程，我們梳理分析，可以大致摸清我國漸進式改革的基本特征：政府主導下的強制性制度變遷，新舊體制并存的“雙軌制”，先易后難、由局部到整體的非均衡發展策略等。這些改革特征為尋租活動提供了充足的空間和機會。

(一)政府主導下的強制性制度變遷方式，容易誘導政府官員尋租

制度變遷可分為自上而下的強制性制度變遷和自下而上的誘致性制度變遷，自上而下的強制性制度變遷實質就是政府主導下的制度變遷，我國的漸進式改革就是一種政府主導下的強制性制度變遷。在這種改革方式下，政府能夠主導改革的過程和適時調整改革的目標，有利于保持宏觀經濟的穩定和減少社會的無序現象。但是，這種改革方式會存在明顯弊端，在改革的過程中，一些政府官員會利用手中的改革發動權設租、創租。

當改革的推動者同時也是改革的對象時，即當改革與政府官員的利益發生沖突時，政府官員處于自身利益和既得利益的考慮會繞開改革或延緩改革，出現繞道現象^{〔5〕(p17)。 特別是隨著改革的推進，各項改革逐步深入到利益的“深水區”，這時尋租活動會愈加泛濫，甚至出現改革“倒車”現象，我們應引起足夠警惕，要堅定不移的推進改革。例如，近幾年某些城市房價猛漲，中央的一系列宏觀調控政策沒有奏效，其中就存在個別地方政府的尋租行為。個別地方官員為追求政績或貪圖私利，利用“土地批租”等特權，與地產商勾結抬高房價，撈取大量租金；同時采取地方保護主義措施，抵制中央調控政策，維護其既得利益。}

(二)新舊體制并存的“雙軌制”，為尋租活動提供了制度空間

所謂“雙軌制”，就是在舊體制‘存量’暫時不變的情況下，在增量部分首先實行新體制，然后隨著新體制部分在總量中比重的不斷增大，逐步改革舊體制部分，最終完成向新體制的全面過渡”^〔7〕。

漸進式改革要求社會轉型有一個相對較長的過渡階段，在這個高度異質性的過渡階段，既有傳統的因素，又有現代的因素。于是，在改革過程中，能否塑造既與舊體制兼容又能逐步取代舊體制的新體制就成為體制轉換成功的關鍵因素，而這種雙軌體制就成為改革實現軟著陸的重要保證^〔8〕。雙軌制作為一種銜接新舊體制的過渡性制度安排，能夠繞開改革的難點，降低改革成本，有利于維持改革過程中的穩定與速度之間的平衡，在一定程度上避免了“制度真空”帶來的社會震蕩和摩擦。

但是，在舊體制的權力格局和體系尚未完全被打破，其運轉慣性仍然存在，而新制度又很不完善特別是政府的職能轉變相對遲緩之際，大量采取的“雙軌制”改革措施，會使權力設定和運行上出現“權力真空”，這極容易引發權力尋租行為。例如，在我國經濟領域，市場經濟體制基本建立，經濟活動日益商品化、市場化，但是在某些行業(如交通、電信等壟斷行業)，舊體制的影響還廣泛存在，大量的市場資源仍然掌握在政府部門手中，行政權力對市場活動仍然有著相當強的干預能力，這就為各類尋租腐敗活動提供了巨大的溫床。

漸進式改革中的“雙軌制”不僅引發尋租行為，增加改革成本，更為嚴重的是催生出強大的新的既得利益集團。這些新的既得利益集團與留戀計劃經濟體制的舊的既得利益集團不同，他們不希望回到舊體制當中，而是希望長期保持‘雙軌制’狀態，以便運用自己的權力進行尋租^〔9〕。因此，我國目前的改革面臨著舊體制下既得利益集團與過渡制度安排下催生的新的既得利益集團的雙重阻力，各項改革進程出現舉步維艱就不足為怪了。

(三)先試點后推廣、由局部到整體的非均衡改革策略，容易產生政策尋租

在改革過程中，我們分清輕重緩急，選準突破口，先在那些改革成本相對較低并能夠取得明顯收益的領域進行改革，以提高改革的參與度和收益度，并遵循先試點再推廣、由局部到整體的改革思路，降低整體改革的風險。例如，我們選擇了沿海及開放區作為改革的試點區，并采取傾斜式優惠政策，在取得一定階段性成果之后，然后通過示范效應和傳遞效應向全國推廣。

但是，這種先試點后推廣的改革方式會有較大缺陷。國家為了保證試點的成功，往往對試點部門，或試點地區，或試點企業給予一定的優惠政策，甚至直接承擔一部分改革成本，但這種由國家給予優惠政策或承擔一部分改革成本的試點往往受財力的限制，一部分改革不可能在全國推廣。因此，誰先獲得試點權，誰實際上就獲得了一部分改革租金，這不可避免會形成一種效應，即每個地區為了獲得傾斜式改革的好處，不得不“跑部錢進”，通過各種手段獲得中央的優惠政策，在這一過程中，就不可避免的產生尋租腐敗現象。

近年來，某些地方的駐京辦事處成為腐敗的重災區，備受社會詬病。有些駐京辦的首要任務就是“跑部錢進”，爭取項目、資金等各種優惠政策，在這一過程中，就免不了“暗箱操作”，引發權力尋租，滋生腐敗。據粗略調查，各地辦事處每年用在疏通關系上的“灰色經費”在200億元以上。最近幾年因腐敗落馬的駐京辦負責人就有河北省李真案中的河北省駐京辦主任王福友、成克杰案中廣西駐京辦事處副主任李一洪、沈陽“慕馬案”中沈陽駐京辦主任崔力等等。

三、尋租問題的治理對策

在社會轉型期，我國漸進式改革過程中出現的“體制缺陷”導致尋租活動盛行。因此治理尋租， 最根本上要進行體制創新，通過采取有針對性的制度安排和綜合治理措施， 消除尋租存在的基礎和條件，有效遏制尋租行為。

(一)限制政府權力，規范政府行為，阻斷尋租機會

當前我國尋租腐敗之所以盛行，很大程度上源自政府權力對市場的過多干預和管制。有壟斷、特權、管制存在的地方就會存在租金，如果政府權力得不到有效監督，權力尋租就會在所難免。美國著名經濟學家繆勒將權力尋租分為三類：一是通過政府管制的尋租；二是通過關稅和進出口配額尋租；三是在政府訂貨中的尋租^〔10〕。這三類尋租行為都與政府的管制行為相關。因此，限制政府權力，規范政府行為就成為遏制尋租活動的根本之策。

首先，限制政府權力，縮小政府對經濟的管制范圍，確定合理的權力邊界。要著力減少政府對經濟生活的直接干預，特別要減少和約束政府在投資和采購方面的壟斷權力。進一步改革行政審批制度， 該取消的行政審批項目堅決取消，需要保留的， 必須合理分解行政審批權力，并加強相互之間的監督制約，防止權力過分集中又缺乏有效監督，堅決阻斷濫用權力設租、創租的機會^〔11〕。

其次，規范政府行為，優化宏觀調控方式，提升政府治理水平。一方面，通過建立合理的決策機制， 減少企業或部門獲取經濟特權、優惠特權以及國家稀缺資源的尋租路徑：要嚴格執行聽證制度，提高公共權力運作過程的透明度；引入專家咨詢程序，保證政策的合理制定以及決策與執行的分開。另一方面，嚴格貫徹和落實《行政許可法》，優化政府行為。2004年7月1日正式實施的《行政許可法》是一項非常重要的法律制度，它從調整政府與市場、政府與社會的關系出發，嚴格限制了行政許可設定的范圍，并確定了“市場優先、個人自治優先、自律機制優先、事后手段優先”等原則，這些制度和原則有利于規范和約束政府的權力行為，迫使政府守法和依法行政，大大減少了政府官員尋租的機會和空間。

(二)轉變政府職能，縮小尋租空間

中國漸進式改革過程中的“政府主導”，以及廣泛采取的“雙軌制”改革方案，不僅催生既得利益集團，而且扭曲政府與市場的關系，形成“權力市場經濟”^〔12〕，極易引發官員的尋租行為。因此，必須轉變政府職能，著力加強政府的公共服務職能，減少政府對市場的直接干預，建設“小政府、大社會”的管理格局。在這一過程中，積極引入市場機制和社會機制，推進公共服務的社會化、市場化，借助市場機制把所創的租金消散掉，并縮小乃至消除尋租的可能空間。

1．市場化改革。即通過引入市場機制來改善公共服務的提供，實現政府部分職能向市場的讓渡。首先，在公共服務領域，政府要打破行政壟斷，凡是市場能發揮優勢或能做的事，都應由市場來做。通過降低準入門檻，鼓勵或允許國企、私企和民間組織等主體以各種方式參與交通、通信、能源、城市公用事業等公共設施領域的建設，打破政府對這些領域的壟斷和管制，減少尋租的空間。其次，在具體運作方式上，引入競爭機制，將顧客至上、注重效率、激勵競爭的企業精神與理念注入政府組織，運用合同出租、特許經營、公私合營等靈活多樣的市場化運作方式，減少個人審批，變“黑箱”操作為“陽光”運作， 將租金在市場化運作中消散掉， 從而防止尋租行為的發生。

2．社會化改革。即將以往由政府包攬的許多公共服務職能交予社會組織，鼓勵各種民間組織參與興辦公益服務事業，充分發揮第三部門的作用。通過加強法律監管，加大財政支持，完善行業自律等方式，積極培育和發展各類行業協會、志愿者組織、非營利組織等，讓他們有能力承擔政府轉嫁的部分職能，改變由政府壟斷造成的公共服務品質量差、效率低的局面，同時也有效遏制因壟斷造成的尋租行為。

(三)建立有效的事前監督機制和事后懲治機制，加大尋租成本

權力過分集中又得不到有效監督必然導致腐敗。如果沒有完善的事前監督機制和事后懲罰機制，官員的設租和創租行為就無法得到有效制約和嚴厲制裁。因此，必須設計一套嚴密科學的監督機制及防范措施， 提高尋租者預期受罰概率和事后追懲力度，加大尋租成本，以期有效遏制尋租腐敗行為。

首先，完善輿論監督機制，對官員尋租行為進行深入的揭露，著力營造反尋租的良好社會氛圍。例如，2006年開展的反商業賄賂行動，在媒體、公眾、官員的廣泛參與下，取得良好成效，集中懲治了一批以陳良宇為首的腐敗大案，有效的遏制了政府尋租腐敗行為。

其次，逐步建立政府官員的個人財產申報登記與核查制度，及時掌握領導干部的財產增量狀況，將其作為監督審查其廉政情況的重要依據，提高我國技術反腐的水平^〔13〕。

第三，加大對政府尋租行為的懲處力度，強化公眾的監督意識，在社會上保持高壓態勢，對索賄和受賄者從嚴處理，加重受賄者的風險成本，提高官員尋租行為的心理成本和心理壓力。

(四)加強道德教育，從源頭上治理政府尋租行為

在市場經濟條件下，尋租腐敗很大程度上是與經濟人動機的惡性膨脹有關。政府官員本身也是“經濟人”，如果客觀上缺乏對其有效監督，主觀上又缺乏職業道德和社會責任心，那么缺乏約束的政府官員就可能漸漸喪失理性，利用政府賦予的權力換取金錢以滿足其個人私利^〔14〕。因此，道德規范比外在的制約更具預防性。

首先，加強官員的黨性教育和道德教育，培養敬業精神、服務精神和責任意識，真正使官員用好手中的權力，做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，樹立正確的權力觀、利益觀，杜絕以權謀私。

其次，加強領導干部作風建設，認真解決領導干部在思想作風、工作作風、領導作風、生活作風等方面存在的突出問題。特別要嚴禁為本人謀取預期的不正當利益或以各種方式為配偶、子女和其他親友謀取不正當利益。

第三，加強干部培訓，提高官員素質。只有提高公務員的個體素質，增強公務員依法行政的能力才能保證政府官員正確行使公共權力，保證政府決策科學化、民主化。加強對干部的教育培訓，認真執行十一五期間執行的《干部教育培訓工作條例》，努力營造一支高素質的干部隊伍。

結 語

從以上分析可知，中國的漸進式改革模式，在改革初期取得巨大收益的同時，也為各類尋租腐敗行為提供了廣闊的制度空間。尋租問題以及由此導致的既得利益集團問題又大大延緩了中國漸進式改革的進程，使某些領域的改革處于僵滯狀態，并有可能滑入“漸進式改革的陷阱”。因此，我們通過限制政府權力，轉變政府職能，加快市場化改革進程等措施鏟除滋生尋租行為的制度根源，減少其對我國經濟發展和社會改革的破壞作用。

[參考文獻]

〔1〕GORDON TULLOCK.Rent-Seeting〔M〕.Aldershot:Edward Elgar，1994. 李政軍，譯.尋租:對尋租活動的經濟學分析〔M〕.成都:西南財經大學出版社，1999.

〔2〕〔美〕詹姆士·布坎南.尋求租金和尋求利潤〔J〕.經濟社會體制比較，1998(6).

〔3〕李政軍，譯.DUP活動與尋租〔N〕.經濟學消息報，2000-08-18.

〔4〕周曉曼.尋租理論視角下的政府行為分析〔D〕.濟南：山東大學經濟學院，2006.

〔5〕盧現祥.我國的漸進式改革及其尋租問題〔J〕.中南財經政法大學學報，1998(5).

〔6〕侯娟娟.論我國經濟轉型期的尋租現象〔J〕.經濟金融觀察，2006(10):6.

〔7〕樊綱.中國經濟體制改革的特征與趨勢〔C〕//吳敬璉，等.漸進與激進——中國改革道路的選擇.北京：經濟科學出版社，1996.

〔8〕何增科.中國政治體制改革研究〔M〕．北京：中央編譯出版社，2004：56.

〔9〕及曉光，荔吉元．對中國漸進式改革中的路徑依賴問題的反思〔J〕．市場周刊·研究版，2005(2):104.

〔10〕〔美〕丹尼斯·C·繆勒.公共選擇理論〔M〕.北京：中國社會科學出版社，1999. 援引自周美紅.社會轉型時期權力尋租的解讀與治理〔J〕.湖北民族學院學報(哲社版)，2005(6):114.

〔11〕黃琴，等.政府尋租行為探析〔J〕.湘潭大學學報(哲社版)，2005(5):66.

〔12〕易正春.行政生態學與我國加入WTO后行政改革取向〔J〕.湖北行政學院學報，2003(2):87.

〔13〕桑玉成.論“財產申報制度”及其對于反腐敗的意義〔EB/OL〕．http://www.ah-n-tax.gov.cn/fygsww/fygswh/fydwjs/t20050704129102.htm，2005-07-04.

〔14〕周美紅. 社會轉型時期權力尋租的解讀與治理.湖北民族學院學報(哲社版).2005(6):114.

〔責任編輯：張振華〕