完善政府公共服務(wù)水平 促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建

[摘 要]在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，各國政府都把公共服務(wù)做為治國的關(guān)鍵，我國目前政府的職能轉(zhuǎn)變與定位目標(biāo)是社會(huì)管理與公共服務(wù)，而構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的提出，對我國政府公共服務(wù)職能又提出了新的挑戰(zhàn)。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)；和諧社會(huì)；公共支出

[中圖分類號(hào)]D035

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1009－2234(2007)04－0072－02

當(dāng)前，公共服務(wù)日益成為使用頻率最高的詞之一。所謂公共服務(wù)，就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括公共設(shè)施建設(shè)，社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。是一種能夠滿足服務(wù)性公共需求的公共物品，也是一種有價(jià)值為所有公共客體所需要并分別滿足此需要的行為性公共物品。完善政府公共服務(wù)職能，就是指政府優(yōu)化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。但政府不是唯一的公共服務(wù)主體，政府只是承擔(dān)最主要和大多數(shù)的公共服務(wù)職能^〔1〕。而和諧社會(huì)是人與人及人與自然的和諧相處的社會(huì)，人在其中處于核心地位。和諧社會(huì)是人的自由全面發(fā)展的社會(huì)，也就是人的各種合理需求都能夠得到滿足的社會(huì)，這就要求政府能夠提供高品質(zhì)的公共服務(wù)和公共物品，以滿足民眾不斷增長的物質(zhì)文化需要。構(gòu)建和諧社會(huì)，要求進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革，完善政府公共服務(wù)職能，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展^〔2〕。 完善政府公共服務(wù)職能，有利于為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)前我國正處于人均GDP從1000美元向3000美元邁進(jìn)的關(guān)鍵發(fā)展階段，社會(huì)對政府公共服務(wù)提出了更高更迫切的要求。各級(jí)政府只有提供系統(tǒng)性、制度性、公平性、可持續(xù)性的公共服務(wù)，才能適應(yīng)迅速增長的社會(huì)公共需求，為經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境。從一定意義上說，這一階段是政府以公共服務(wù)為基礎(chǔ)和平臺(tái)的發(fā)展階段。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能之一是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府認(rèn)真履行這一職能，就能夠充分調(diào)動(dòng)市場主體的積極性，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

我國政府長期以來充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體和投資主體的角色，忽視了公共服務(wù)的提供，國家對公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致我國的公共服務(wù)的發(fā)展長期滯后于經(jīng)濟(jì)增長，公共服務(wù)的需求和公共服務(wù)供給的矛盾不斷擴(kuò)大。公共服務(wù)的不足，客觀上已經(jīng)嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的難度不斷加大。而在總量不足的情況下又存在公共服務(wù)分配失衡的問題。其主要表現(xiàn)為：(1)地區(qū)失衡。由于長期以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)水平遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)；(2)城鄉(xiāng)失衡。由于我國的特殊國情，對農(nóng)民的公共服務(wù)水平大大低于對城市居民的公共服務(wù)水平。(3)貧富失衡。廣大低收入者及生活無法得到保障的弱勢群體得到的公共服務(wù)嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)不能滿足他們對公共服務(wù)的基本需求，與高收入者與強(qiáng)勢群體享受的公共服務(wù)存在著相當(dāng)大的反差。這些現(xiàn)象如果得不到有效遏制和徹底解決，必然使社會(huì)各階層、地區(qū)、利益群體間的差距的拉大，沖突和矛盾更加激化，導(dǎo)致社會(huì)的動(dòng)蕩不安^〔3〕。

完善政府公共服務(wù)職能，應(yīng)從觀念更新入手。目前我國公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的一些問題，證明了政府公共服務(wù)水平已經(jīng)成為制約我國構(gòu)建和諧社會(huì)的主要因素。總有一部分人認(rèn)為，只有在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)上才能搞社會(huì)發(fā)展。因而，在公共資源分配上，相對于社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目總是傾向于優(yōu)先投資經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目。沒有認(rèn)識(shí)到市場化的改革已經(jīng)將經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體由政府移向企業(yè)，只看到經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入有回報(bào)，可以增加財(cái)政收入，而社會(huì)事業(yè)的投入只增加財(cái)政支出，因此，要進(jìn)一步強(qiáng)化政府在公共服務(wù)方面的責(zé)任觀念，必須認(rèn)識(shí)到，滿足公共需求，提供公眾服務(wù)，是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本職責(zé)，是衡量一個(gè)政府管理水平和能力的極為重要的指標(biāo)。政府要堅(jiān)持以人為本的觀念，從滿足人民群眾的需要、方便人民群眾的生活、改善人民群眾的生活質(zhì)量著眼，完善和健全政府決策機(jī)制，努力提高行政決策的科學(xué)化、民主化水平，保證決策的正確和有效。要?jiǎng)?chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)。要推行政府公共服務(wù)績效管理與績效審計(jì)制度，將公共服務(wù)指標(biāo)作為政府績效考核的重要指標(biāo)，運(yùn)用社會(huì)保障覆蓋率、就業(yè)率、公共教育支出、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出等指標(biāo)來考核政府績效。

合理提高公共支出在公共財(cái)政中的比例是政府履行公共服務(wù)職能的關(guān)鍵。公共財(cái)政是一種著眼于滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)。這里指的分配是廣義的分配，包括資源配置、收入分配。最優(yōu)滿足社會(huì)公共需要構(gòu)成公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會(huì)公共需求決定著公共財(cái)政的存在，決定著公共財(cái)政的活動(dòng)范圍和活動(dòng)效果。公共財(cái)政活動(dòng)的對象是提供物品，并著眼于滿足社會(huì)成員的公共需求，其核心是解決效率問題。公共財(cái)政的效率表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是配置效率，二是生產(chǎn)效率。配置效率指的是資源根據(jù)最終產(chǎn)品消費(fèi)者的偏好和預(yù)算約束線配置，從而使私人和公共物品的資源配置都達(dá)到帕累托效率狀態(tài)。生產(chǎn)效率是從供給方來考慮的，指的是公共財(cái)政采用最好的方法和最有效的技術(shù)以最低成本生產(chǎn)公共物品。建立公共財(cái)政制度就是要優(yōu)化制度安排，確保配置效率和生產(chǎn)效率得以實(shí)現(xiàn)^〔4〕。公共支出管理是高度具體化的公共財(cái)政管理，是對支出資金進(jìn)行安排、撥付的具體管理活動(dòng)。針對我國目前情況應(yīng)增加政府公共服務(wù)支出，解決公共服務(wù)投入不足的問題。從公共支出的領(lǐng)域來劃分，政府公共服務(wù)分為經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)兩部分。經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而直接進(jìn)行各種投資；社會(huì)性公共服務(wù)是指政府通過轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政手段支付教育、科技、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目。世界上發(fā)達(dá)國家的普遍做法是逐步加大公共支出結(jié)構(gòu)中社會(huì)性支出的比重，不斷提高社會(huì)性公共服務(wù)的地位與作用。建立公共收入制度，逐步提高財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。同時(shí)，調(diào)整公共支出的范圍，但從我國的情況看，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整要做到合理的“增降”。“降”即降低財(cái)政支出中行政管理費(fèi)的比重、降低財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)的比重；“增”即增加五大公共領(lǐng)域的財(cái)政投入。一是公共安全；二是公共衛(wèi)生，不斷提高公共衛(wèi)生在財(cái)政總支出中的比重，加強(qiáng)公共衛(wèi)生和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快建立和完善統(tǒng)一有效的醫(yī)療保障體制，重建農(nóng)村的合作醫(yī)療體系；三是公共的教育與職業(yè)培訓(xùn)；四是轉(zhuǎn)向公共的救濟(jì)體制；五是公共便利，加大對包括交通、電力、橋梁、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。通過加大公共服務(wù)的投入，不斷擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋范圍。如擴(kuò)大公共服務(wù)項(xiàng)目的范圍，以滿足人民群眾不斷增長的多方面的物質(zhì)和精神需求；擴(kuò)大公共服務(wù)不同群體的覆蓋范圍，滿足不同職業(yè)、不同年齡人群的公共需求；以及擴(kuò)大公共服務(wù)區(qū)域的覆蓋范圍，逐步解決地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間的公共服務(wù)失衡問題^〔5〕。

要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，政府就要在公共服務(wù)的提供上改變以往的工作方式。在公共服務(wù)領(lǐng)域，打破政府壟斷的局面，更多地用市場的力量改進(jìn)和提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率。引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化，這樣將會(huì)提高政府的效率和資源的充分利用。公共服務(wù)市場化是必然的趨勢，只有市場化，才能使公共服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)得更有效率，廣大消費(fèi)者也才能從中得到真正的市場價(jià)格。但公共服務(wù)市場化又是一項(xiàng)長期的過程，各級(jí)政府應(yīng)選擇適合自身的途徑漸次推進(jìn)，不能急于求成。市場化不是一放了之，適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管非常必要。公共服務(wù)市場化在國內(nèi)很多城市都有嘗試，從中也出現(xiàn)過一些問題。如較早開放燃?xì)馐袌龅哪暇┦芯驮龅揭蚱髽I(yè)勞資糾紛而造成全市近70%的居民斷氣事件。因此，政府應(yīng)在促進(jìn)公共服務(wù)競爭與維護(hù)公眾利益之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)；應(yīng)重新建立公共服務(wù)監(jiān)管制度，以求得公益與市場機(jī)制的有效結(jié)合等。政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“運(yùn)動(dòng)員”到“裁判員”的角色的順利轉(zhuǎn)換，從而能夠更加有效行使市場監(jiān)管的職責(zé)——保證公共利益，用最低的成本向社會(huì)提供最好的服務(wù)。政府通過公共服務(wù)職能適度外移，讓社會(huì)的一些非政府公共組織參與到提供公共服務(wù)的行列中來，政府將廣泛采用公民參與、競爭機(jī)制的方式把公共服務(wù)的某些事權(quán)授予非政府公共組織，并用政策鼓勵(lì)非政府公共組織承擔(dān)一些公共服務(wù)職能，將政府過去的權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)移下去、分化出去，這也是實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的重要步驟。我國各級(jí)政府通過借鑒國外的成功做法，(如目前國際社會(huì)上盛行公開招標(biāo)和委托供給制度)結(jié)合自身的情況做了一些具體嘗試，并取得了良好的效果。如：溫州市政府吸引社會(huì)資金開展道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，煙臺(tái)市政府將城市供水、供氣、供熱工程的租賃給民間機(jī)構(gòu)運(yùn)營，上海的楊浦、南浦大橋、隧道等幾個(gè)大的工程，也是采取合資、BOT、特許經(jīng)營方式建成的。可見，我們完全可以進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政政策和資金的導(dǎo)向作用，動(dòng)員和利用社會(huì)資源參與公共產(chǎn)品的供給。政府不再處于金字塔組織體系的頂端，而成為網(wǎng)絡(luò)組織體系的協(xié)調(diào)者和組織者，成為社會(huì)力量的發(fā)動(dòng)者和促進(jìn)者。根據(jù)政府與社會(huì)組織各自在公共服務(wù)中的角色不同，重塑政府與社會(huì)組織的合作互動(dòng)關(guān)系，以此更好的完善公共服務(wù)的水平。社會(huì)組織與政府在公共服務(wù)方面的地位和身份平等，在公共服務(wù)項(xiàng)目中與政府開展協(xié)作并相互監(jiān)督。而公眾作為公共服務(wù)的接受者，要積極的參與到政府的每一項(xiàng)決策中，表達(dá)自己的要求。同時(shí)，政府也要傾聽公眾的聲音，并從公眾提供的信息中做出反應(yīng)，這樣會(huì)改善政府對公共服務(wù)的監(jiān)控能力和提高政府的工作效率。

不斷完善政府公共服務(wù)職能，有利于為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)。構(gòu)建和諧社會(huì)要求協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義。而公共服務(wù)具有調(diào)節(jié)收入分配、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧的功能，具有提高人民群眾的生活質(zhì)量、提高整個(gè)社會(huì)滿意度的作用，因而完善的公共服務(wù)是社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)安全的穩(wěn)定器，也是我國政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的重要途徑。

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〔責(zé)任編輯：王 柏〕