論行政程序違法的撤銷制度

[摘 要]在中國現有的法律制度中普遍規定了行政程序違法的撤銷制度，但是該制度卻存在諸多可探討之處。目前我國正在著手制定行政程序法，那么未來的行政程序法怎樣規定行政程序違法的撤銷制度，以及如何規定等，均值得探討。

[關鍵詞]行政程序違法；撤銷制度

[中圖分類號]D912.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1009－2234(2007)04－0078－02

當行政行為程序違法且尚未達到無效的程度時，雖亦屬違法，卻仍然有效。但可以由有權機關撤銷該行政決定，使其失去效力。相對人只有在法定期限內主張，通過行政機關或者法院撤銷才能使之失去效力。撤銷后的行政行為，在中國，被視為自始不具有法律效力。

行政行為撤銷制度不論是在中國，或是在國外，都是行政行為效力的主要表現方式。撤銷制度的存在毋庸置疑，現借鑒國外相關的規定探討其主要的制度。

一、國外行政程序違法的撤銷制度

聯邦德國行政程序法規定，違法行政行為，即使已具確定力，仍可部分或全部以對將來或溯及既往的效力撤銷。已設立或用以證實一權利或權利上相當優惠的行政行為，其撤銷須受第2至第4款的限制。①

在法國，行政程序違法分為“形式上的缺陷”和“程序濫用”兩種形式。所謂“形式上的缺陷”是指“行政行為欠缺必要的形式或者程序，或者不符合規定的形式和程序”。行政法院對形式違法作出不同區別，考慮不同情況。(1)只有違反主要形式才構成撤銷的理由。違反次要的形式不影響行政行為的效力。這種區別又是非常困難。一般而言，能夠影響行政決定內容的形式和程序，都是主要的形式。例如對于相對人不利的行政決定必須說明理由，受處分的當事人有防衛自己的權利、強制的咨詢程序、書面形式等，都是能夠影響行政決定內容的形式。有些形式的違反不影響行政決定的內容，例如法定的調查期間，只要主要的事實已經調查清楚，形式上不符合規定的期間，不影響行政決定的效力。(2)區別形式的目的是保護當事人的利益，或者是保護行政機關的利益，違反前者構成撤銷的理由，違反后者當事人無權控訴。保護當事人利益的形式都是主要的形式?！俺绦驗E用”是指“行政機關利用某種程序，達到另外一種比較困難或者效力較低的程序所要達到的目的。程序濫用成為行政法院撤銷的理由之一。

葡萄牙行政程序法第135條規定，如做出的行政行為違反適用的原則或法律規定，對違反除撤銷外無其他處罰的規定，則這些行政行為均可撤銷。第136條規定，可以依據第141條的規定，將可撤銷的行為廢止。對可撤銷的行為，可依據有關法律，向法院提起行政訴訟。第141條規定，僅可依據可撤銷的行政行為的非有效性，且在可提起有關行政訴訟的期間內，或在被訴實體做出答復前，將可撤銷的行政行為廢止。如對行政訴訟載定有不同期間，則以最后屆滿的期間為準。

我國臺灣地區行政程序法規定，違法行政處分于法定救濟期間經過后，原處分機關得以職權為全部或一部之撤銷；其上級機關亦得為之。但有下列各款情形之一的，不得撤銷。②第118條規定，違法行政處分經撤銷后，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。

在英國，違反自然公正原則的，法院一般視具體情況決定行政行為的效力：如果對當事人有重要影響，會認為無效；如果對當事人影響較小和違法情形較輕的行政決定，則認為是可撤銷的決定。^〔1〕在英國，成文法規定的程序很多，諸如調查程序、咨詢程序、通知程序、公布程序、提交審查程序、批準程序、委托程序等。其中有內部程序和外部程序、強制性程序和任意性程序之分。行政機關違反成文法明文規定程序的稱為程序上的越權行為。程序上越權行為其后果不像實體上的越權那樣一概無效，違反任意性程序的行政行為可能仍然有效。何種程序是強制性規則，何種程序是任意性規則，有時法律有明確規定。在法律沒有明確規定時，只能通過法院的解釋確定。法院在做解釋時，往往在公共利益與私人利益之間尋求一種平衡。

美國聯邦行政程序法規定，負責審查的法院如果發現行政行為沒有遵循法定程序，在屬于本編第556條和第557條所規定的案件中，或者在其他由法律規定應根據機關聽證記錄進行復審的案件中，沒有充足證據支持的。判定機關的行為、決定和結論非法并予以撤銷。③

觀察這些不同規定，可以看出撤銷制度大致包括以下幾部分：(1)撤銷的效力。對于撤銷的效力，一般都規定了兩種效力：即溯及既往地失去效力或是向將來失去效力。葡萄牙規定的對可撤銷行為的廢止即是使其對將來失去效力。(2)撤銷的種類。就撤銷而言，區分部分撤銷和全部撤銷。我國也有此分類。(3)對撤銷的限制。對撤銷行為的限制，主要是基于信賴保護的原則對授益性行政行為進行撤銷的限制。(4)撤銷的條件。一般來看，撤銷的條件規定得比較概括，這不同于無效的規定。比如德國規定的違法行政行為；葡萄牙規定的違反原則和法律規定，但是除撤銷外沒有其他處罰的，這些行為均可撤銷；美國規定違反法定程序的可予以撤銷。

二、中國行政程序違法的撤銷制度

中國的行政程序法在規定撤銷制度時應當規定以下幾方面的內容：

1.撤銷的效力

在中國無論是學界或是實務界，均普遍認為撤銷是溯及既往地失去效力。而與之相應的廢止則是向將來失去效力。

分析一下我國的實際情況。如果行政行為作出之后，根據公定力理論，如果不屬無效，則將生效。撤銷是指溯及既往地消滅效力，這就要求恢復原狀。但是在某些情況下，溯及既往地消滅效力顯得不妥。因此，有必要規定在某些情況下，撤銷可以向將來失去效力：(1)抽象行政行為程序違法導致的撤銷，不可能恢復原狀。已經執行的已經無可挽回。只能向后失去效力，而不能溯及既往。(2)對于行政許可而言，如果許可的是某種資格，而按照此資格行為人已經實施了若干法律行為。這些行為的效力并不能因為許可的撤銷而失去效力。

撤銷的具體行政行為可以溯及到具體行政行為成立之日起，當然，也可以根據行政主體和相對人雙方的過錯程度自撤銷之日起失效。^〔2〕這里也涉及到對信賴保護原則的應用問題。

2.撤銷的種類

撤銷分為全部撤銷和部分撤銷。行政訴訟法明確規定了部分撤銷，在行政程序違法的情況下是否也存在部分撤銷的問題呢？行政法規范中沒有發現部分撤銷的規定。在檢視中國現有的行政性法律、法規和規章后，有“部分無效”的規定，而且都是實體違法導致的。比如保險金額超過保險價值，超過的部分無效；受托人的行為超出了授權范圍，超出的部分無效；選舉時由于字跡模糊導致難以辨認的，難以辨認的部分無效。行政程序在行政決定做出之前就已經完成，它影響的是全部的行政決定，而不是部分的行政決定。應該說行政程序違法不存在部分無效的情況。

3.撤銷的條件

由于撤銷制度位于無效、撤銷和補正三情況的中間部分。這種結構使得各國行政程序法在具體規定時，對于無效條件和補正條件都規定得比較具體，那么可以推知剩余部分都可以適用撤銷。如果撤銷條件也規定得比較具體，勢必造成法律的遺漏。因此，撤銷的規定應當比較抽象，且有較強的包容性。

我國行政性法律、行政法規和部門規章規定的可撤銷的情形有：

(1)法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單性條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法規定的權限予以撤銷?！葸`背法定程序的。④(2)具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為……③違反法定程序的；……⑤(3)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：……③違反法定程序的；……⑥(4)做出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：……③違反法定程序作出準予行政許可決定的；……⑦此外，《最高人民法院關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》、《最高人民法院關于審理反補貼行政案件應用法律若干問題的規定》、《國務院關于發布〈國家行政機關公文處理辦法〉的通知》也有相關規定。(5)目前開采煤礦、石油、有色金屬和大中型儲量規模的34種重要礦產的采礦權申請，除石油、天然氣、煤層氣和放射性礦產必須由國務院國土資源主管部門負責登記發證外，均由省級人民政府國土資源主管部門報請省級人民政府批準后再辦理采礦登記發證手續。對省級人民政府國土資源主管部門違法頒發的采礦許可證，由國務院國土資源主管部門予以撤銷。《國務院辦公廳轉發國土資源部關于進一步治理整頓礦產資源管理秩序意見的通知》、《國務院辦公廳轉發國家計委等部門關于嚴格控制造修船基礎設施重復建設意見的通知》、《國務院辦公廳轉發外國投資管理委員會關于執行〈中華人民共和國國務院關于管理外國企業常駐代表機構的暫行規定〉中若干問題的說明的通知》、《國務院關于加強城市規劃工作的通知》、《設立外資投資印刷企業暫行規定》也有關于撤銷的規定。

考察中國的法規范，也可看到，違反法定程序的行政行為主要進行撤銷。撤銷的主體有復議機關、人民法院和上級機關等。對于撤銷的規定比較籠統。這一點也符合上面的分析。

4.行使撤銷權的權衡

撤銷的規定往往都是裁量性的規定，常常稱為“可撤銷”。行政行為程序違法是否撤銷由有權機關決定。那么，有權機關在撤銷與否的判斷上需要考量的大致有兩個方面的利益：其一，公共利益；其二，相對人的利益；此外，還須考量兩方面的過錯：其一，是行政機關的過錯；其二，是相對人的過錯。有時還須考量兩個原則：其一，法的安定性、行政效率原則；其二，合法性原則。

中國法律法規中對這些因素進行了考量并做出了一些明文規定。但對于重大過錯的和重大利益采取了取消裁量的態度。比如《行政許可法》規定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。而在大多數情況下，有權機關需要進行權衡決定是否撤銷程序違法的行政行為。

與無效相比，撤銷的法律后果相對比較輕微，部分體現在以上所說的“裁量性”的特點上。這也是與“違法情節與違法后果相適應”的基本理念相契合的。對于裁量權的運用，需要在個案中總結規則。

因此，建議我國撤銷的規定是：違反法定程序的，可以撤銷。撤銷可以使行政行為溯及既往地失去效力，但是不適宜溯及既往的除外。

[注釋]

①德國《聯邦行政程序法》第48條.

②《臺灣行政程序法》第117條.

③《美國聯邦行政程序法》第706條.

④《立法法》第87條.

⑤《行政復議法》第28條第3頁.

⑥《行政訴訟法》第54條第22頁.

⑦《行政許可法》第59條.

[參考文獻]

〔1〕王名揚.英國行政法〔M〕. 北京：中國政法大學出版社，1987：160.

〔2〕馬懷德.行政法與行政訴訟法〔M〕.北京：中國政法大學出版社，2007：78

〔責任編輯：金風平〕