電子政務資源整合與“一網式”應用

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A

[文章編號]1009—2234(2007)04—0195—01

所謂電子政務是指借助電子信息技術而進行的政務活動。就是政府機構應用現代信息和通信技術，將管理和服務兩項職能通過網絡技術進行集成，在互聯網上實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時間和空間及部門之間的分隔限制，向社會提供優質和全方位的、規范而透明的、符合國際水準的管理和服務。

電子政務作為一個獨立的概念出現，是在計算機網絡技術相對成熟和普及之后。計算機網絡技術的成熟使得大量政務信息的實時共享和雙向交流在技術上成為可能，從而促使傳統的政務開展方式發生了根本性的改變。電子政務的內容非常廣泛，除了政府內部的電子化和網絡化辦公這一基本的內容之外，根據國家政府所規劃的項目來看，電子政務主要還包括政府間的電子政務、政府對企業的電子政務、政府對公民的電子政務等幾個方面的內容。

一、電子政務現狀

(一)電子政務現狀

從2004年“電子政務年”以來，電子政務投資增長率繼續保持兩位數。中國各級地方政府已經普遍設立了公眾網站，電子政務的浪潮從國家部委一直延伸到縣級政府。我國電子政務體系的總體框架目前分為政務內網、政務外網、互聯網。政務內網到省。普遍意義上的電子政務建設是基于政務外網和互聯網。因為國家沒有做統一的安排和部署，各地政府都是自行規劃。網站是電子政務建設的第一考慮，之后是電子公文傳輸、辦公協同等網絡應用。在物理網絡的構成上包括：局域網(實現內部工作流)、互聯網接入(實現網上瀏覽、門戶網站)、基于互聯網VPN(實現辦公協同)、獨立的城域網(如山東、黑龍江)等等。相互獨立的功能體系導致資源極大浪費和整體效率低下；相互獨立的管理體系使機構重復、各自為政；相互獨立的標準體系使“信息孤島”現象極其嚴重。由各體系的相互獨立導致的問題：人力物力財力的浪費，整體上信息資源不能共享，系統之間不能協同，電子系統服務功能弱化，電子政務建設綜合效能大打折扣。此外，由于國家沒有統一的規劃、方案和技術標準，各地政府建設過程中盲目性較大，新的類似問題還在不斷出現。

在這種情況下，國內很多省市都已經把實施電子政務資源整合工作提到議事日程上來。廣省從2002年就開始以建立省級網絡平臺為中心進行資源整合；貴州省以“電子政務內網”為基礎開發了大量統一的綜合應用項目；山東省也以“王”字形統一架構和政府綜合門戶網站群的方式對全省的政務網絡體系和應用體系進行了改造和規范；起步較晚、發展較慢的西藏目前也已制定了標準統一、互聯互通、共建共享的發展規劃；同樣起步較晚的黑龍江省，在充分考察論證了全國電子政務發展現狀的基礎上，采取“統一標準、統一規劃、統一推進”的發展模式，在幾年時間內，將全省的政務網絡資源實施了有效的整合，成為全國電子政務建設發展較快的省份之一。盡管在全國對資源整合工作認識在迅速提高，但實際實施的效果卻不十分理想，絕大多數的省市電子政務資源整合的工作還都處于探索和起步階段，缺乏一個系統的、操作性強的理論體系和技術體系作為支撐。在這種情況下，對資源整合工作進行系統的研究就成為迫切需要。

二、目前我國電子政務中存在的問題

目前，我國電子政務建設在信息資源的組織與開發利用方面較為滯后，信息采集環節薄弱，缺乏對信息資源的深層次開發，部門間信息資源共享不足、封鎖嚴重，信息資源社會化利用有限。相關專家指出，在電子政務規劃、資源共享以及整合方面，我國電子政務主要面臨以下四個問題：

一是對電子政務本質及全局性、創新性、風險性認識不足。如一些政府部門把全局性的電子政務項目視為本部門信息系統的延伸，仍停留在建設辦公自動化和政務專網水平，對跨行業、跨部門信息共享缺乏足夠考慮，缺少對業務資源的共享與整合。

二是自覺或不自覺的強化了部門利益。對于跨部門共建的大型電子政務項目，由于共建單位的協作關系和工作模式不確定，資源共享和互連缺乏硬性規定，導致許多部門在建設方法上自覺或不自覺的強化了部門利益。

三是基礎建設落后。電子政務公共網絡平臺、公共數據中心等關系全局的基礎設施建設明顯落后于各部門網絡系統建設，造成各部門信息化缺乏統一電子政務平臺，進一步強化了縱強橫弱管理格局，弱化了國家對電子政務的總體布局和整合能力。

四是投融資渠道單一。目前，電子政務建設多依靠政府投資、建設，單一運作模式，既造成電子政務建設資金緊張和項目建設、管理效率低下。

正是電子政務規劃、整合方面的不足造成了我國電子政務信息的重復輸入和多口采集，影響了數據的實時性、一致性和正確性，不能實現信息的及時共享和反饋，并最終造成了政府決策支持和公共服務能力落后現狀。

針對以上問題，國家有關部門近期即將出臺信息資源開發利用指導意見。相關負責人指出，推進信息資源開發利用主要是推動信息公開和跨部門的信息共享。如何打好信息資源管理基礎，建好政府內網信息門戶，如何讓政務信息資源更加有效地為政府決策、為企業和公眾服務已經成為各級政府與廣大IT廠商共同面對的重大挑戰。而應對這一挑戰的關鍵在于整合。整合將是中國電子政務發展歷程中不可繞過的一個階段。

三、電子政務資源整合方式及應用

(一)電子政務資源整合方式

實施電子政務資源整合，必須有一個充分論證的、科學可靠的依據，這個依據就應當是電子政務工作整體的“頂層設計”。2005年，在電子政務已經普遍取得階段性成果的時候，國務院信息辦提出了下一階段電子政務的首要任務是“抓好電子政務的頂層設計”。普遍認為，業務和技術，是頂層設計的兩大范疇。頂層設計中所指的業務，不但包括業務職能、業務結構、業務流程，還要包括業務體制、業務法律法規、業務模式、業務布局等事情。頂層設計中所指的技術，主要是從全局和整體出發，對技術戰略、技術框架和技術標準的分析和定義，還包括為了減少重復建設，增加資源(業務需求分析、數據模型、軟件模塊、界面和網頁設計素材等等)重用性，以模塊化服務的形式，來定義政府所有的應用系統。進行頂層設計，就是圍繞著電子政務建設中上述業務和技術的種種問題，用系統規范的科學理論方法，描述業務和技術的狀態，理清業務和技術中的各種關系，確定建設目標，選擇和制定實現目標的路徑和戰略戰術。簡而言之，“頂層設計思想就是一個地方電子政務總體規劃的具體化。”

頂層設計將對電子政務向縱深發展起到積極的推動作用。一方面，通過頂層設計可以將資源整合工作由“粗”到“細”。另一方面，通過頂層設計還可以保證資源整合工作由局部上升到整體。如果沒有頂層設計，資源整合工作很容易產生“摳局部”的現象，局部雖然成功了，但整體還是有問題。比如，政府和部門的網站數據實現共享了，但專業部門已有的數據庫還是孤島；部門重復的信息化管理機構合并了，但各自依賴的網絡應用維護卻沒有了依靠等等。但如果做了科學的頂層設計，進行了全面的規劃和設計，這些問題都可以避免。

(二)電子政務資源整合的應用

資源整合是一個系統性的工程。在實施資源整合的過程中，必須要有一個集成性的解決方案。這個方案，既要使硬件的網絡資源得到優化，又要使管理、服務、辦公等傳統的行政行為方式得到優化。整合的結果，不但要使政府的行政效能得到提高，也要使企業和公眾享受到切實的利益。“一網式”應用符合這樣的要求，它是搞好電子政務資源整合的一個最重要的集成性解決方案之一。

“一網式”應用包括一網式辦公和一網式服務，其技術實質和應用意義是一致的。結合現在信息技術水平和實際因素，真正的“一網式”包含兩層含義:大廳一網式(實體)和網站一網式(虛擬)。即大廳和網站都能提供一網式應用。在互聯網門戶網站和行政服務大廳設置一個入口節點，分布式地集成各個政府部門業務系統中的公共服務，用戶提交服務請求后，系統根據該服務的定義，啟動各個業務部門的應用系統進行處理，實現跨部門的協作服務。電子政務“一網式”應用系統，能夠將現有的各級各部門政府信息化系統聯系起來，以統一的面貌協同為社會提供服務，實現集中式監控協調、分布式管理。實施的電子政務系統的模型主要設計見圖：

電子政務建設和資源整合的目的不但要提高行政效率和降低行政成本，還要為公眾和企業服務，“一網式”應用適應了這種需求。“一網式”應用是電子政務資源整合較為成功的實踐之一，它集電子政務建設之大成，所有電子政務的可用資源，均可為其提供支持和服務。它是多個部門的網上職能、多領域的多項業務流程的集合。其實質就是職能和服務的集成、整合，既可以是流程的整合，也可以是內容的整合。“一網式”是搞電子政務資源整合的最終選擇和最佳方式。