重視解決國企“內部人控制”問題

企業“內部人控制”的概念是由美籍日本經濟學家青木昌彥在1994年首先提出來的，指的是企業中獨立于所有者（外部人）的經營者（內部人）利用企業的實際控制權，實施公共權利尋租而侵蝕所有者的資產與權益，實現自身利益最大化的行為。在國有企業進行公司制改造的過程中，“內部人”控制企業的現象相當普遍，由此導致的國有資產流失以及企業經營績效下降等問題也頗為嚴重。

我國國有企業“內部人控制”現象的出現，主要是由于作為國有企業的股東——國家是非人格化的主體，它自身沒有人格化主體履行其應有的權利和義務，一般是委托具有獨立人格的理性人——政府官員來代表國家行使股東權利，負責經營者的遴選，利用行政手段對企業進行調控。這些行政官員只擁有企業控制權而沒有剩余利潤索取權，也不承擔股東那樣的風險和責任，所以對他們來說，這種包括人事選擇權在內的企業控制權是既“廉價”又“輕省”的。在這里，剩余利潤索取權與控制權錯位，或者說是剩余利潤索取權與控制權在國家與政府官員之間分解了。因此，國有企業經營者為獲得政府官員手中的“廉價”投票權，可能通過尋租活動，賄賂政府官員，達到對企業的絕對控制，形成事實上的“內部人控制”。即使國家作為出資者，在發現企業出現較多問題，比如利潤不斷減少、經營者舞弊、國家利益受到侵犯等問題，或者發現行政官員濫用其手中的控制權時，會采取相關措施來阻止這類問題，如通過制定和下發各種文件來干涉企業的人事以及生產經營活動。然而實踐表明，如果非經濟手段對企業干預過多，只會導致企業缺乏活力、效率降低，在這種情況下，國家又會放松管制，給予其更多的自主權，進而又強化了“內部人控制”。從根本上來說，這種與行政干預交織在一起的、事實上存在的“內部人控制”問題，是所有者虛置這一制度性缺陷的內生現象。

“內部人控制”并不是我國企業中的特有現象，它是經濟體制轉型過程中的必然產物。同時，由于它具有利弊兼有的特點，這使得要根除“內部人控制”的努力顯得既不現實也不必要。正確的選擇是進行制度創新，通過一整套的措施對其加以控制，使代理成本和負面效應都下降到最低限度。具體可以從以下五個方面采取措施：

構建多元投資主體，強化產權約束。逐步縮小國有資本在企業股權中的比重，增加非國有資本尤其是私有資本和投資基金的股權比例，形成產權多元化格局。政府的股權比例下降，既可以有效地防止政府官員的“政治創租”或“抽租”現象，也可以保證經理人向更多的股東負責（不僅僅是政府代表），使其行為目標函數不會偏離企業效益的最大化。

首先是增加基金投資。可以考慮設立退休基金、保險基金等基金公司的法人股份，這在我國目前企業改革中有必要也有可能，因為我國社會保障制度改革后，企業的社會職能逐步分離，由社會上的基金公司統一管理退休基金、保險基金并向企業入股，可以保證這些基金的合理使用與增值，也可以強化社會監督職能，使企業管理者更好地經營企業。

其次是增加金融機構投資。在目前國有企業虧損面較大的情況下，通過建立投資銀行體制，讓金融機構參與到企業資產重組等活動當中，可以促使投放企業的資金得到合理使用，對企業的經營活動也可以起到很好的監管作用。在這方面，其他國家有不少成功范例，例如德國政府允許銀行等金融機構持股并參與公司治理。這樣做有兩個好處，一是銀行可以隨時了解公司的財務信息，二是銀行派出的董事或審計人員精通財務，他們參與監督經營者，有利于提高股份所有權對經營權的約束效率。我國銀行雖然是企業的最大債權人，但由于債務的性質，并不能直接參與公司治理。近年來許多地方進行了債轉股試點，使很多銀行實際上具有了股東的身份。因此，我國將銀行作為公司法人的監控主體、參與公司的治理，在時機上已趨于成熟。

再次是增加職工持股。這是讓職工以合乎現代企業制度要求的方式參與企業管理和企業決策的一種有益嘗試，可以通過建立職工持股基金的方式來管理內部職工持股，從而加強對企業經營者的監督，提高企業的決策水平。

建立激勵機制，抑制道德危機。企業家在自己的付出沒有得到相應回報的情況下，必然要從其它方面尋求補償；由于企業剩余利潤的多寡和企業經營者的自身利益關系甚微，經營者就會心理失衡而想出各種辦法去更多地占有企業的利益。解決這一問題的積極做法應當是，通過一定的制度安排，使經理階層的貢獻與其收入相對稱，這樣，才能有效遏制經營者的“道德危機”。對于國有企業經營者，除了付給足夠多的固定薪金外，還必須賦予他們一定的剩余利潤索取權。可以將經營者的報酬直接與企業的經營績效掛鉤，也可以讓經營者擁有公司的股份或出資成為公司的股東。前者在實踐中已有較多的運用，也較易操作。后者通過讓經營者擁有一定的企業股份，使其既承擔企業資產的經營風險，又對企業的經營成果抱有期望，從而加強了對企業經營者的監督，這在一定程度上解決了侵犯所有者財產權的問題，有助于把現代企業制度落到實處。

強化風險約束機制，制約經營者的經營行為。除了讓經營者分享剩余利潤索取權外，還必須使之承擔一定的風險和責任，其承擔的風險和責任必須和享受的權利相對稱，只獎不罰或重獎輕罰也會導致經營者責任淡化，產生“內部人失控”。因此，要通過一定的制度安排，建立經營者風險約束機制。經營者因經營不善或決策失誤造成企業效益低下或虧損的，應承擔一定的責任；對經營者因嚴重決策失誤、失職、貪污導致企業虧損的，應依法追究其經濟和法律責任。可以借鑒一些成熟市場經濟國家的法律法規條款和做法。例如，德國公司實行的是聯合決策式的“兩會制”，即由管理董事會和監事會組成，將監督職責與管理職責相分離；監事會為公司的最高權力機關，其成員分別由職工委員會和股東大會推薦的代表對等組成，監事會除了選舉、管理董事外，還享有董事報酬提議權、對公司經營的監督權、知情權等。我國的國有企業應加大企業員工在監事會中的比重，讓他們參與到對企業經營者的監督當中，以實現勞動與資本對公司的共同治理，體現我國國有企業全民所有的性質。

改革人事制度，引入競爭機制。過去國有企業經理人員一直由黨政機關任命，幾乎沒有潛在的競爭者對其形成威脅，故經理人員并無優勝劣汰之思慮，也沒有向全體股東負責之理念，他們認為只要讓上級領導滿意，就可以萬事大吉。必須針對這一弊端，加快建立現代企業制度，加快企業干部制度改革，通過培育適應市場經濟要求的職業經理階層，形成以社會招標為主的市場化職業經理競爭機制，為企業家成長開辟道路。可以由國有資產管理局配合組織、人事部門對有資格擔任企業領導的人員進行統一考核，選擇一些符合要求的經營管理者組成職業經理階層，然后過渡到國家建立專門的經理中介組織，通過考察、考核與考試，公開對進入職業經理階層的人員進行知識、才干和業績評價，建立職業經理人才市場和人才庫。

完善財會管理體制，強化內部監督。在現代市場經濟中，財務秩序已經成為一國經濟活動中任何市場主體都應遵循的“公共行為準則”。而我國財務制度的改革嚴重滯后于經濟改革實踐的需要，已經建立起來的財務制度也執行不力，導致財務制度未能對企業經理人員起到應有的監督約束作用。由于財務活動本身缺乏獨立性和規范性，財務人員受制于經理人員，因而形成了經理人操控財務、擾亂財務秩序的現象。因此，要改革會計人員隸屬于內部人的管理制度，使會計人員隸屬于委托方，從而脫離“內部人控制”，為會計能提供真實可靠的會計信息創造體制條件。這樣，就可以從原始憑證開始，對國有企業的經營活動實施監督，保證會計監督的可靠性，會計也就敢于監督，并將實際監督到的“內部人”行為向委托方及時地反映，委托方也才能夠及時果斷地采取相應措施解除“內部人”對企業的控制，最大限度地挽回企業的損失。□

（作者單位：南京信息職業技術學院 上海工程技術大學）

責任編輯：金 雯