公用事業(yè)市場化“長沙模式”

用‘風(fēng)生水起’這個詞來形容當(dāng)前中國各城市的公用事業(yè)市場化改革探索，似乎是一個貼切的描述。”湖南省建設(shè)廳一位負(fù)責(zé)人認(rèn)為。這位負(fù)責(zé)人表示，盡管如此，真正具有突破性及樣本意義的卻又難覓蹤影。也正是在這個意義上，公用事業(yè)市場化改革的“長沙模式”，才最終進(jìn)入國家建設(shè)部高層領(lǐng)導(dǎo)的視野，并獲得充分肯定。

3月29日，建設(shè)部部長汪光燾親自帶領(lǐng)建設(shè)部城建司司長李東序等官員專程前往湖南，詳細(xì)調(diào)研長沙市政公用事業(yè)改革情況。

在聽取湖南省公用事業(yè)改革情況匯報之后，汪光燾對湖南公用事業(yè)改革取得的成就給予充分肯定，稱湖南頒布專門法規(guī)來促進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展的做法是走在“全國前列的”。他認(rèn)為，湖南的公用事業(yè)改革取得了“很好的效果”，提供了“很多值得借鑒的經(jīng)驗。”

汪光燾強調(diào)，“長沙徹底打破行業(yè)封閉發(fā)展和壟斷經(jīng)營模式，實行政企分離和市場化運作，使老百姓用氣、用電和出行更加方便，其經(jīng)驗值得全國推廣。”

汪光燾還提到，在特許經(jīng)營方式的運行中，要認(rèn)真思考對預(yù)期發(fā)展的影響。政府在特許經(jīng)營工作中不是“一賣了之”，也不能“一推了之”，政府的責(zé)任一定要到位。

“長沙模式”產(chǎn)生背景

長沙市公用事業(yè)局黨委書記胡繼槐回顧說，“2000年以前，長沙市的公交、供水、供氣行業(yè)完全由國有企業(yè)壟斷控制。”由于獨家壟斷經(jīng)營，企業(yè)的實際成本就成為“社會成本”，并以此為定價基礎(chǔ)，企業(yè)增加的成本易轉(zhuǎn)嫁出去，企業(yè)的管理和經(jīng)營造成的虧損就容易被政策性虧損所掩蓋。也就不能刺激企業(yè)降低成本，提高生產(chǎn)運行效率。

胡繼槐表示，由于投資主體單一，沒有形成多元化的投融資新機制，公用設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重短缺，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大大滯后于城市發(fā)展，到2000年底，長沙全市城市平均每萬人擁有公交車輛僅為8.47輛，“遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國同類城市水平，由于城市供氣、供水以及停車場等均嚴(yán)重不足，甚至出現(xiàn)公交車無地可停的尷尬境地。”

“截止2000年，長沙市政府財政僅對企業(yè)年度經(jīng)營性補貼資金就達(dá)到2820萬元，整個城市公用事業(yè)系統(tǒng)的企業(yè)虧損面達(dá)到75%，企業(yè)負(fù)債率達(dá)到48.36%”。胡繼槐表示，在這樣的背景下，公用事業(yè)行業(yè)已基本喪失“可持續(xù)發(fā)展的能力”。

打破國有獨資壟斷

從2002年起，長沙市先后放開了燃?xì)狻⒐弧⒐┧⑽鬯幚淼仁袌觥?003年長沙市政府批準(zhǔn)了公用事業(yè)各行業(yè)的改革改制方案，長沙市公用事業(yè)局所屬的公交、自來水、燃?xì)狻⒁夯瘹狻⑹姓⑴潘笃笫聵I(yè)單位全面啟動改革改制。

目前，長沙市公用事業(yè)各行業(yè)基本打破了國有獨資壟斷經(jīng)營的局面，形成了多種經(jīng)濟成份并存發(fā)展的新格局。

徐湘平表示，長沙的城市公用事業(yè)改革的核心內(nèi)容主要包含三個方面。

其一是突破城市公用事業(yè)傳統(tǒng)的發(fā)展模式，實現(xiàn)市場化運作。徹底打破行業(yè)封閉發(fā)展、壟斷經(jīng)營的發(fā)展模式。“首要目標(biāo)和關(guān)鍵內(nèi)容就是實現(xiàn)政企分離，全面建立依照市場機制運作的發(fā)展模式，按市場經(jīng)濟的要求將原有的城市公用企業(yè)改造成具有市場獨立主體地位的現(xiàn)代企業(yè)”。

其二是突破城市公用事業(yè)傳統(tǒng)的投入體制，實現(xiàn)多元化融資。徹底打破城市政府單一投入主體的格局。徐湘平表示，具體說來，逐步放開城市公用事業(yè)的投資領(lǐng)域，實行市場準(zhǔn)入，允許適度利潤，把政府調(diào)控與市場配置、財政補償與市場補償、社會效益與經(jīng)濟效益三者有效結(jié)合起來，形成以政府投入為引導(dǎo)、民營資本和外資為主體，其它資金為補充的多元化融資格局，“使城市公用事業(yè)成為投資最活躍、最富吸引力的領(lǐng)域”。

其三是突破城市公用事業(yè)傳統(tǒng)的管理方法，實現(xiàn)規(guī)范化監(jiān)管。從原來既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，轉(zhuǎn)變到只當(dāng)“仲裁員”。

為打破城市公用行業(yè)上由政府壟斷的格局，吸引社會資本、私人資本和境外資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過多元化競爭來提高公用行業(yè)社會效益和經(jīng)濟效益，長沙市還在全國率先探索城市特許經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營。

根據(jù)胡繼槐的介紹，依據(jù)項目特點的不同，長沙市的市政公用投資模式在財政投資和銀行貸款之外，還可用合資、BOT（建設(shè)-運營-移交）、TOT（移交-運營-移交）、BTO（建設(shè)-移交-運營）等模式。

隨后，以此成功經(jīng)驗作為參照，按照“只求所在，不求所有”的原則，長沙先后對供水行業(yè)、排水行業(yè)、燃?xì)庑袠I(yè)、公交行業(yè)等城市公用事業(yè)項目采取包括BOT、TOT等形式在內(nèi)的特許經(jīng)營招投標(biāo)方式，在國內(nèi)尚無成熟經(jīng)驗的情況下，摸索出一條較為成熟的特許經(jīng)營權(quán)經(jīng)營之路。

公交公司生機勃勃

胡繼槐表示，隨著公用事業(yè)領(lǐng)域國有壟斷局面的打破，目前長沙公用事業(yè)行業(yè)已經(jīng)“既沒有國企，也不存在國企員工”。企業(yè)改制之后，國企員工實行“人隨資產(chǎn)走”。與投資商商定，工齡在十年以上的員工，全部與企業(yè)簽定無固定期限勞動合同。同時還向投資商提出“多轉(zhuǎn)崗，不下崗”的用工原則。改制前，長沙市政公用行業(yè)共有國有企5家，員工1.25萬人。改制后安置員工1.1萬人。

市公交總公司的資產(chǎn)從2005年2月28日正式交付給上海巴士公司和長沙客運集團(tuán)經(jīng)營管理，分別重組成立了“湖南巴士”和“龍驤巴士”，轉(zhuǎn)讓資金22720萬元，溢價3506.62萬元，溢價比18.25%。新成立的兩家公司與中巴轉(zhuǎn)大巴的幾家民營公交公司一起形成了九家巴士共同參運的新型格局，使市民出行更加便捷，服務(wù)更加到位。

截至目前，長沙全市公用事業(yè)行業(yè)管理企業(yè)單位92家，從業(yè)人員3萬余人，總資產(chǎn)34.7億元，每家公用企業(yè)都是擁有獨立生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)，承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險的獨立法人和具有活力、動力、壓力的市場競爭主體，真正實現(xiàn)了城市公用事業(yè)市場化發(fā)展。

公交車輛由1997年的770臺增加到2513臺，公交線路由54條增加到97條，客運量由24730萬人次增加到50800萬人次，萬人擁有公交車達(dá)12.5標(biāo)臺，居全國省會城市第10位。

在公用事業(yè)實施市場化的過程中，長沙市還著力健全城市公用事業(yè)市場監(jiān)管體系。根據(jù)公用事業(yè)發(fā)展的特殊要求，在省、探索了市場監(jiān)管法制建設(shè)，長沙市先后制定出臺了《長沙市城市公共客運條例》等多個地方性規(guī)章，依法加強對城市公用事業(yè)監(jiān)管。

出租車管理見成效

外地客人會自然感覺到意外的還有，作為省會城市的長沙市，出租車的起步價，竟然只有3元錢。長沙市副市長徐湘平解釋說，降低出租車起步價，主要還是為了服務(wù)市民，進(jìn)一步建立快捷高效低價的城市公交服務(wù)。

事實上，降低出租車起步價，長沙市有關(guān)部門曾經(jīng)過廣泛調(diào)研，在充分聽取市民和經(jīng)營者意見的基礎(chǔ)上，舉辦價格聽證會，隨后才將城市出租車起步價格由原來的8元公里下調(diào)到3元公里，并在計價方式上進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

徐湘平表示，經(jīng)過近2年的運行表明，降低起步價后，由于載客率的上升，出租車載客趟數(shù)每車每月增加約600次，月均營運收入增加約1900元，實現(xiàn)了雙贏。

多位出租車司機均表示，降低起步價后，即便是在燃油漲價的情況下，載客率、車輛營運效率及收入都有所提高，“原來每天平均跑150公里左右，現(xiàn)在一般可以跑到250公里左右。”一位許姓出租車司機說。

對于下一步的改革，胡繼槐表示，還必須深化和完善，由于公用事業(yè)生產(chǎn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，體現(xiàn)的是公共利益，自然不能“一改了之”，例如對城市低收入群體及困難戶的相關(guān)補貼，就應(yīng)該由政府支付。因此，還要制定和完善政府補貼機制，使公用事業(yè)發(fā)展更科學(xué)，社會更和諧。