對準入模式的經(jīng)濟學與法學分析

理論上講，出租車市場準入模式基本上可分為無償使用（行政審批）與有償使用兩大類。

根據(jù)審批事項側重點不同，無償使用實際上可分為以注重申請人經(jīng)濟能力的經(jīng)濟性管制方式與注重申請人保障安全、環(huán)保能力的社會性管制方式（市場放開）兩種。

有償使用又細分為經(jīng)營權拍賣、招投標、定額收取經(jīng)營權使用費三種形式。

現(xiàn)實當中，除注重社會性管制的審批方式較少采用外，其余四種均在各地有所運用，而且在這四種方式的基礎上，又衍生出一些混合的準入方式，在一定程度上對原準入方式存在的弱點有所改進。筆者研究后認為，招投標模式相對而言是一種既有前瞻性又有現(xiàn)實性的模式，而其余模式則在這兩方面有一定的欠缺。

必須指出，市場經(jīng)濟的基本原則是自由準入。唯有如此，資源才會在價格杠桿的指揮下根據(jù)不同行業(yè)、不同企業(yè)的盈利狀況自由進出，才能實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰與最優(yōu)配置。這一點無論是在現(xiàn)代西方經(jīng)濟學還是傳統(tǒng)政治經(jīng)濟學中都的得到了很好地論述，這也是市場機制在促進生產(chǎn)力發(fā)展方面的基本機理之所在。

在現(xiàn)代經(jīng)濟學看來，若限制市場準入，必然出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象，需要政府運用行政力量進行人為的干預與矯正。實際所實行的各種準入方式的運作機理一定程度上都體現(xiàn)政府糾正市場失靈的某種努力。

無償使用制：傳統(tǒng)行政審批制與市場放開

1．基本特征與運作機理

根據(jù)國務院法制辦對《行政許可法》的解釋可知，所謂出租車客運行政審批制，是指交通行政主管機關（或其授權機構）根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事出租車客運活動的行政許可行為。

一般地，行政審批采取申請者向主管部門申報，只要符合相關的各項規(guī)定，即可獲得許可。行政審批的特點是：無數(shù)量限制，符合條件就予以許可。無償，所需經(jīng)費應列入財政預算，按預算核撥。

這種行政審批的運作機理是：政府針對市場在保障安全、維護環(huán)保方面存在的失靈問題進行事前的監(jiān)管，申請人只要符合安全、環(huán)保要求便可進入市場。進入市場之后，市場運行轉由競爭機制與價值規(guī)律支配。在行業(yè)內部，市場進入者進行價格競爭與服務質量競爭，實行優(yōu)勝劣汰。若市場進入者減少，則供給小于需求，則價格便會上揚，引致行業(yè)外部的投資者進入；若市場容量過剩，則價格下跌，導致部分進入者退出，由此實現(xiàn)市場的自由平衡。

出租車客運是直接關系人身健康、生命財產(chǎn)安全的特定活動，理論上可以實施這種審批方式，但須具備如下條件：

（1）出租車租價可自由波動，由市場決定，以此發(fā)揮價格調節(jié)作用。但為防止消費者利益受損，可設置最高限價，并明示。

（2）市場退出自由。無“優(yōu)不勝、劣不汰”的難以退出情形。

（3）如果原實行有償使用，那么政府與企業(yè)實質上就構成了的民事法律行為關系，因而無論是否設定了使用年限，政府均應對因變更許可方式而受損的原市場在位者進行經(jīng)濟補償。

由于出租車客運勞動力市場供給的過剩、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)比較收益明顯以及財政補償與社會穩(wěn)定等原因，實施這種審批方式的條件目前并不成熟。

2．傳統(tǒng)審批制弊端明顯

我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下實行的“行政審批”與上面提到的政府職能轉變背景下的行政審批內涵并不完全相同。傳統(tǒng)體制下的“行政審批”是覆蓋社會各個方面的側重經(jīng)濟性管制的行政審批。其著眼點并不是政府職能轉變下的“小政府，大社會”的運作機制，而是政府管制的普遍化。其審批設定起因很大程度上是政府代替企業(yè)決策，因而審批內容多是側重于法人與公民的經(jīng)濟實力（如資本金）、行業(yè)投資可行性分析、生產(chǎn)場所的擁有與否等。而且在這種審批制下，所謂的宏觀調控（實質上就是數(shù)量管制）常常在實際操作中演變成需要發(fā)展時“一哄而上”、“無序擴充”，需要控制時“一刀切”，通過行政命令實行“關停并轉”式的整頓，甚至暫停審批等。

由于計劃經(jīng)濟體制的慣性所致，在實行有償使用政策之前，通過這種行政審批方式無償給予出租汽車公司或個體業(yè)主經(jīng)營權是全國出租汽車市場準入的通行辦法。這種審批制的弊端是明顯的：

會引發(fā)腐敗問題。行政分配帶來的巨大利潤促使企業(yè)拼命進行尋租行為，與政府機關拉關系送好處，助長了腐敗的蔓延。

經(jīng)營權分配的效率很難得到保證。由于缺乏公開的競爭行為，行政主管部門很難判斷哪家企業(yè)效率最高。

政府替代企業(yè)進行經(jīng)營決策常常無效。最關心市場前景與盈利狀況的是企業(yè)，因此，在進出市場上企業(yè)有很強的激勵約束機制。而政府由于不涉及切身利益，故并不會進行實質的關心。

易產(chǎn)生官僚作風。實施行政審批環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長，不利于便民。

因此，作為改革的對象，近年來這種審批制被采取得越來越少。統(tǒng)計顯示，在36個直轄市、省會城市和計劃單列市中，除北京、上海、重慶通過行政審批的形式投放出租車運力外，其它均是通過實行出租車經(jīng)營權有償使用準入。

有償使用制：招投標、拍賣與定額收取經(jīng)營權使用費

理論上講，出租車采用有償使用制的基礎在于兩個方面：其一，出租車經(jīng)營權屬“稀缺公共資源”；其二，出租車行業(yè)屬“直接關系公共利益的特定行業(yè)”。

出租車采用有償使用制的法律依據(jù)則是《行政許可法》。該法第十二條第二款規(guī)定“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利”，第五十八條又規(guī)定“特許事項，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式?jīng)Q定是否予以特許”。這樣就從需要特許與如何特許兩個方面進行了規(guī)定。

特許的主要功能是分配稀缺資源，一般有數(shù)量控制。海域使用許可、無線電頻率許可、土地使用許可是典型的特許。一般地，拍賣及招標是一種有效的競爭機制，對于行政審批的弊端可以有效克服。

案例：

拍賣機制對審批弊端的克服

—來自美國無線波段經(jīng)營權拍賣的啟示

在上世紀90年代以前，美國無線波段經(jīng)營權也是由聯(lián)邦通訊委員會審批分配的。為了體現(xiàn)公平的原則，每一波段經(jīng)營權最后由所有達到基本要求的企業(yè)抽簽決定。除了大量繁雜的行政程序外，波段經(jīng)營權經(jīng)常落到效率不高甚至不具備經(jīng)營能力的企業(yè)。由此引起的尋租現(xiàn)象也很驚人。大量律師專門以成立空殼公司參加抽簽為業(yè)，以期轉手倒賣獲取暴利。

20世紀90年代初，聯(lián)邦通訊委員會采納了經(jīng)濟學家的建議，改用拍賣機制分配無線波段經(jīng)營權。由于這是一個非常復雜的分配問題，聯(lián)邦通訊委員會在廣泛征集了全國博弈論專家的意見之后，采用了斯坦福大學著名經(jīng)濟學家保羅·米爾格羅姆和羅勃特·威爾遜的拍賣設計。1993年的首次無線波段拍賣便取得了巨大的成功。行政審批程序大大簡化了，尋租現(xiàn)象消失了。拍賣的結果顯示，各個波段在各個城市的經(jīng)營權都落到了有效率的企業(yè)手里。同時，聯(lián)邦政府從拍賣中得到了幾十億以至幾百億美元的財政收入。美國的成功經(jīng)驗迅速被其他國家所采納，因此在世界范圍內形成了一個無線波段拍賣的熱潮。

有償使用的方式及特征

客運出租車有償使用的基本方式有招投標和拍賣兩種，定額收取經(jīng)營權使用費實質上是審批制與有償使用的混合衍生。

1．招投標

2000年1月1日起實施的《招標投標法》中并沒有對招投標行為本身做出明確的定義。一般地，招標可以定義為：國家主管部門向社會公布要發(fā)放一定數(shù)量的許可證，有興趣者向主管部門提交符合格式和內容要求的申請書，主管部門組織評審委員會，根據(jù)一定的程序對評審書中所列舉的申請者條件按照一定的標準進行綜合評比，最后將許可證發(fā)放給條件最好的申請者。

提交符合格式和內容要求的申請書，主管部門組織評審委員會，根據(jù)一定的程序對評審書中所列舉的申請者條件按照一定的標準進行綜合評比，最后將許可證發(fā)放給條件最好的申請者。

從形式上來講，招標是通過競爭選擇購買或出賣貨物或勞務，嚴格來說，招標有標買和標賣兩種情況。前者是通過招標買入商品或勞務；后者通過招標出賣商品或勞務，由買方作為投標人投標競買，賣方從中選擇出最符合自己要求的投標人中標。出租車客運若采取招標方式準入，則是一種典型的“標賣”。

出租車市場準入“標賣”又可以根據(jù)投標人是否有自由選擇標價的權力分為固定標價“標賣”與非固定標價“標賣”。如果要求申請者將愿意為獲得許可證所支付的費用作為申請書的一個內容，這個出價將按照一定標準進行打分，另外對服務質量和經(jīng)營能力等條件也按一定標準打分，最后總分最高者獲得許可證，那么這種“標賣”方式可以歸納為非固定標價“標賣”。如果僅對服務質量和經(jīng)營能力等條件打分，而對所有申請人的標價統(tǒng)一規(guī)定則為固定標價“標賣”。2004年4月，在業(yè)內引起很大反響的蘇州市區(qū)新增客運出租汽車準入即采取了固定標價“標賣”方式。

2．拍賣

1997年1月1日起實施的《拍賣法》第3條規(guī)定：“拍賣是指以公開競價的形式，將特定物品或者財產(chǎn)權利轉讓給最高應價者的買賣方式。”拍賣的性質是以轉讓拍賣標的所有權或使用權為目的的買賣活動。一般地，拍賣具備四個特征：拍賣一般由中介機構—拍賣人主持；拍賣必須有兩個以上的競買人參加；拍賣的競爭是圍繞價格這一市場上最敏感的因素展開的，根據(jù)滿足基本要求的申請者提出為獲取該許可證而支付的金額高低來確定許可證花落誰家；拍賣采取的是公開競價的形式。

3．定額收取經(jīng)營權使用費

屬于審批制與有償使用制的一種混合衍生形式。所謂“定額收取經(jīng)營權使用費”是指國家將客運出租車的經(jīng)營權在一定年限內出讓給出租客運資源的使用者，由其向國家支付一定的經(jīng)營權出讓金的行為。其特征是：

是一種要式民事法律行為。出租車客運經(jīng)營權出讓的雙方，一方是出讓人，一方是受讓人，出讓人為國家，即客運經(jīng)營權資源的所有權人，受讓人是特定的法人或自然人，雙方當事人的法律地位平等。在出讓行為中，國家并不具有優(yōu)越的地位，雙方均應遵循平等自愿原則。出讓人和受讓人應當辦理出租車客運經(jīng)營權登記等相關手續(xù)，簽訂有償出讓合同，因此是要式民事法律行為。

是一種有償?shù)拿袷路尚袨椤３鲎廛嚳瓦\經(jīng)營權使用者取得經(jīng)營權后，須向國家支付出租車客運經(jīng)營權出讓金。出讓金的本質是出租車客運經(jīng)營權資源所有者憑借該資源取得經(jīng)濟利益，從而需要受讓人繳納一定年限的占用費，因此這是一種有償?shù)拿袷路尚袨椤?/p>

“定額收取經(jīng)營權使用費”在保持審批制特征的同時，又通過收取使用費形式獲得一定的財政收入，因而是一種混合形式，在我國出租車市場準入中運用較為廣泛。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、出租車發(fā)展規(guī)模以及出租車駕駛員的承受能力不同，因此各城市根據(jù)各地實際情況，制定了不同的出租車有償使用費政策，經(jīng)營期限和有償使用費的數(shù)額不盡相同。經(jīng)營期最長的為50年，短的為3～5年；有償使用費為幾萬元至幾十萬元不等。