正確全面認識養路費征收的法律依據

養路費征收的合法性問題備受世人關注，對我國的養路費征收工作影響巨大。本文全面分析了養路費征收的法律依據，嚴厲地駁斥了養路費征收非法論，明確肯定了目前我國的養路費征收完全合法，對于促進我國養路費征收工作具有重要意義。

由于正面宣傳養路費征收合法的輿論太少，對多數市民來說，他們對“養路費征收合法”還是抱著“口服心不服”的態度。不少人心里認為，養路費征收其實已經違法了，國務院法制辦之所以出面說養路費征收合法，那是因為：如果一旦認定養路費征收違法，那國家將面臨巨額賠償。所以國務院法制辦只能出面認定：養路費征收合法。

正因為上述錯誤的認識，有些運輸企業甚至出現了消極抗法，逃繳養路費的現象，最后卻付出了慘痛的代價。那么養路費征收問題究竟是一個什么樣的問題呢？養路費征收非法論者的錯誤又是錯在哪里呢？我們不妨對養路費征收非法論者的觀點進行詳細的分析，以幫助廣大運輸企業的經理全面認識我國養路費征收的法律關系。

其實，對于養路費非法論者的有些觀點是完全正確的，這些觀點主要包括以下幾點：

1．《公路法》修改時，的確刪除了有關征收養路費的條款，養路費征收在法律（狹義的“法律”概念，相對于法規、規章而言）這一層次上已經失去其依據；

2．他們對《公路法》第三十六條第一款后半款的理解是正確的。也就是說，《公路法》中“具體辦法和步驟由國務院規定”的理解：這里的授權是“授權國務院制定征收燃油稅的具體實施辦法和步驟，而不是授權國務院規定養路費收到何時?！?/p>

3．國務院辦公廳的通知不是養路費征收的法律依據。在批駁養路費征收非法論時，不少人以為《國務院辦公廳轉發交通部等部門關于繼續做好公路養路費等交通規費征收工作意見的通知》（國辦發〔2000〕2號）就是當前我國養路費征收的法律依據，其實這個觀點是錯誤的。準確地說，這個通知只是表明了國務院的態度，即國務院沒有將《中華人民共和國公路管理條例》（國務院1987年10月13日發布，以下簡稱《條例》）作廢，但它并不是我們征收養路費的法律依據。

養路費非法論者的上述3個重要觀點是完全正確的！但同時，他們還有許多致命的錯誤觀點，也正是這些錯誤觀點，導致了所謂的“養路費征收非法論”的出現，這些錯誤觀點主要包括以下幾點：

1．《公路法》禁止養路費征收了嗎？

我們查遍現有的《公路法》所有條款，很難找到“養路費”三個字，更是找不到“禁止征收養路費”之類的條款。

《公路法》第三十六條的確規定“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金”，但這個條款不是這樣規定的：“國家只能采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金”?？梢姟豆贩ā分皇强隙藝铱梢圆捎靡婪ㄕ鞫惖霓k法籌集公路養護資金，但并沒有排他性地禁止“通過養路費征收的辦法籌集公路養護資金”！實際上，在《公路法》全面實施后的今天，國家除了可以采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金外，還可以有很多條途徑籌集公路養護資金：收費公路、財政撥款、社會捐助等方式均可以籌集公路養護資金，征收公路養路費只是籌集公路養護資金的一條重要渠道。

養路費非法論者之所以會得出“《公路法》禁止養路費征收”的結論，是因為他們把1999年全國人大常委會修改《公路法》時刪除養路費征收有關的條款這一修改過程理解為“全國人大有廢除養路費的意圖”，他們因此而認為“《公路法》禁止養路費征收”了，這個觀點是完全錯誤的！

立法機關修改法律的過程是不具有法律約束力的，即人大常委會刪除養路費條款的這個過程并不表明全國人大禁止征收養路費。法律的效力應該是源于法律的條文本身而不是立法的過程。

可見，修改后的《公路法》對養路費問題完全避而不談：既沒有授權國務院或者交通部征收養路費，也沒有禁止上述部門征收養路費。因此，現有的《公路法》根本沒有調整養路費問題。

《公路法》在1999年修訂后，征收養路費的法律依據又由法律變成了行政法規（即《條例》）、規章和地方性法規，重新回到了1997年《公路法》出臺前的狀態。

2．行政法規會自然失效嗎？

“因《條例》的有關規定已被《公路法》吸收或廢止，條例已自然失效”，這是養路費征收違法論重要的理論基礎之一。而支持這一觀點的理論基礎卻是極其荒唐而且是違反《立法法》精神的。

任何人都不得不承認：時至今日，全國人大（包括人大常委會）和國務院均沒有發布過相應的法律、決議、國務院令或通知，將《條例》作廢。我國的任何法律都沒有規定過，說“一部法律的出臺必然會導致另一部法律或法規的自然失效或者作廢。”

大家都知道，與上位法相抵觸的法律條款會無效，但整部的法律（或法規）絕不會因為部分條文與上位法矛盾而整體地自然作廢。

對于任何法律（法規或規章），凡與上位法沒有矛盾的條款，即使其有多少不合理性，也應該是永遠有效的；如果要廢止這些法律（法規）則必須由相應的有權機構重新修改或明令廢止！

例如，《中華人民共和國行政復議法》第四十三條規定，“本法自1999年10月1日起施行。1990年12月24日國務院發布、1994年10月9日國務院修訂發布的《行政復議條例》同時廢止?！边@樣，當《行政復議法》正式實施時，《行政復議條例》自然就作廢了。然而，《公路法》在頒布時，并沒有明文廢止《條例》，因此，《公路法》實施后，《條例》仍然有效。

如果“下位法中部分條款與上位法矛盾就必然地導致整部下位法作廢”這一理論一旦成立，那將是一件非常可怕的事！因為在我國的很多法律之間，總是有或多或少地與上位法發生這樣那樣的沖突或矛盾的現象。如果僅僅是因為部分條款的矛盾導致整部法律的作廢，那我國建國五十多年建立起來的法律框架將徹底毀掉。

3．國務院是否有權制定行政事業性收費項目？

通過前面的分析，我們已經可以非常清楚：養路費作為一項行政事業性收費，其設立的依據是以《條例》為首的行政法規、規章和地方性法規。這里，我們就有必要討論一下，國務院是否有權設立行政事業性收費。

筆者認為：國務院完全有權利設立行政事業性收費項目，這是由我國的其他法律體系決定的，不是由《公路法》決定的。在這一點上，我們還可以假設：即使是《公路法》明文規定“國家禁止征收養路費”，如果國務院經研究，認為有必要開征路養費，那也是完全可以的。如果國務院無權規定行政事業性收費，那在我國需要禁止的收費項目恐怕不只是養路費，還有成千上萬種費用了。因為我國絕大多數的行政事業性收費都是由行政法規及地方性法規、部門規章甚至是部門文件的形式確定的。

國務院確定行政事業性收費事項的權力來源于《憲法》而不是《公路法》，是其“領導和管理經濟工作”的組成部分。

4．養路費問題有沒有立法白條？

有人認為，《公路法》出臺后已經有六、七年時間，費改稅工作仍然沒有實施，這是立法決策無法兌現的“立法白條”。筆者以為，這個觀點同樣是錯誤的。

我們常常強調要“嚴格執法”，嚴格執法同樣要求我們要按法律規定的時間界限去實施法律?！豆贩ā分胁]有限定依法征稅的時間表，也就是說：即使國務院在1000年以后實行依法征稅，也沒有違反《公路法》的要求。

《公路法》里之所以沒有設定依法征稅的時間要求，也許是當時人大在立法時可能已經考慮到了費改稅工作的復雜性。既然法律沒有規定必須在多少年內實施，那國務院當然有權自主決定依法征稅的具體辦法和步驟，沒有理由必須在6年或者7年時間內實施依法征稅。