出租車經營權“限價入圍抽簽法”

在一度熱議的出租車駕駛員生存境況問題沉寂之后，今年初，河南新鄉通過競拍方式出讓600輛出租車經營權一事又引來業界關注。

新鄉出租車經營權引人關注的主要有兩點，一是經營權通過拍賣方式出讓，二是出讓對象為個人。實際上，這種做法并不新鮮，因為早在上世紀九十年代溫州人就吃了螃蟹。

此事引起筆者關注的恰恰不是上面這兩點，而是筆者歷來主張的道路客運經營權有償使用又有了新市場。實際上，出租車經營權有償使用已帶有普遍性，恰恰說明其符合市場經濟公平競爭與效率配置的要求。但在有償使用的前提下，如何做得更加公平、合理，值得深入探討。

出租車經營權有償使用的政策解讀

針對出租車經營權有償使用，國家部委至今已有幾次發文。

1993年，建設部發布了《城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓的若干規定》，該規定定義了公共客運交通及其經營權有償出讓、有償轉讓的概念，規定了公共客運交通有償出讓和轉讓的辦法。

1999年，出于減輕經營者負擔的初衷，國務院辦公廳轉發了“五部委”文件《關于清理整頓城市出租汽車等公共客運交通的意見》（國辦發[1999]94號），強調“已實行經營權有償出讓和轉讓的城市，要依據有關規定，針對經營權有償使用和管理存在的問題進行清理，嚴格規范經營權有償出讓和轉讓行為。清理整頓后，確需保留有償出讓和轉讓經營權的城市，經省、自治區、直轄市財政、物價部門審核后，重新報省、自治區、直轄市人民政府批準，并報財政部和國家計委備案。”該要求可以理解為，對于出租車經營權可以實行有償使用，但要嚴格規范。

2000年，國家五部委《關于清理整頓道路客貨運輸秩序的意見》文件中，提到“收費項目繁多，有的地方對客貨運線路和出租車經營權隨意有償出讓，使企業和從業人員不堪重負”的問題，但在“停止道路客貨運輸經營權有償出讓，減輕經營業主的負擔”一節內，只提“已實行客運線路、貨運配載專線經營權有償使用的，要立即停止執行”，而未提到租車經營權。

2004年，針對油價上漲帶來的經營成本增加，國辦發[2004]81號《關于進一步規范出租車行業管理有關問題的通知》強調，“任何地方、部門不得新出臺出租汽車經營權有償出讓政策，對已經實施出租汽車經營權有償轉讓的，要召開聽證會，廣泛充分聽取社會各界意見，完善出租汽車市場準入、退出制度，對經營權有償出讓進行全面清理和規范”。

從上述文件來看，關于出租車經營權有償使用，都是以規范為主，但在2004年這個文件中，更強調了不得新出臺出租車經營權有償出讓政策，指的也是對已有的政策要規范（即保留），可以繼續執行有償出讓政策，沒有政策的不得新出臺。需要注意的是，當這個文件出臺時，出租車經營權有償出讓已經是普遍實行，政策似乎是覆水難收。

經營權有償使用情況調查

由于過去政策性面上的允許，在地方政府財政普遍不寬裕的情況下，當有出租車經營權可出讓時，一些地方政府當然不會放過這一“創收”良機。

在2004年以前，上至直轄市與省會，下至縣，出租車經營權有償使用已十分普遍，經營期限多為8年及以上。有的在早年推出，則未明確期限，如廣州、天津、溫州等少數幾個城市；在明確期限的情況下，出讓費少則三、五萬，如天津等，多則幾十萬，如廣州、溫州、貴陽等，因當地經濟發水平和出租車配置數量而異。第51頁的表格為一些省會城市和地級市出租車經營權的基本情況。

筆者注意到，各地在2004年之后，確實叫停了有償出讓，但2005年7月《貴州省城市公共客運交通特許經營權管理條例》仍規定了出租車經營權出讓方式為拍賣或者招標公平競爭方式，這無疑是一個例外；2007年2月的河南新鄉拍賣則又是一個例外。目前，各省市仍在出臺或不斷完善出租汽車有償使用的地方性法規或政策。

有償使用并非盡顯公平與合理

出租車經營權有償使用，源于其有價現象的客觀性。而有價現象又在于其是一種資源，在于該資源的相對有限性和需求的無限性。有償使用是對經營權供不應求的一種調節手段，通過有償使用縮小供需雙方的數量差距，體現的是市場經濟條件下資源配置的效率原則；有償使用也是政府財政收入的意外來源。

但是，在有償使用之下，相關動作并非盡顯出公平與合理。

定價出讓方式不公平。在上述的調查對象中，有一部分是政府定價且直接批給企業的，顯然，政府不想在經營權出讓中賺取什么，但試想一下，在絕大多數把經營權包出當作飯碗的出租車經營企業中，誰不想多獲得經營權。對比同為省會城市的福州與長沙，從城市規模和繁榮程度來看，長沙強于福州，兩者經營權的價格卻相差16萬，相當于長沙市出租車公司在取得經營權的同時，已經賺取16萬的差額。可以設想，定價出讓，特別是低價的定價出讓，各家企業為了取得經營權，私下會采用什么樣的競爭手段？所以，從目前的定價出讓情況來看，一是直接審批不公平，二是低價出讓不公平。

拍賣出讓并不合理。拍賣出讓，出價高者中的，這似乎十分公平，但是，這同樣并非十分合理。理由是，拍賣會上，競拍者會被現場氣氛刺激，頭腦發熱，對成本測算盲目樂觀，競拍過程意味著經營成本不斷推高。這是一個不得不注意的問題。為什么競拍會引起負面作用呢？其原因在于出租車服務業的特殊性，使得政府必須保護經營者不能有太重的負擔：一是出租者經營權是一種特殊標的，不能保值，特別是在有期限情況下，必然存在“折舊”現象；二是，出租車行業必須是可持續的、有序的經營。當經營權拍賣價過高，致使經營成本過高而入不敷出時，若取得經營權者是企業會把成本轉嫁到駕駛員身上，若是純個體經營，要么停業，要么違規經營。這種現象在出租車業絕不能大面積地出現。另外，實行拍賣的城市，即使政府的初衷可能是公平競爭，卻無論如何不能擺脫攫取財政收入之嫌。

關于這個問題，杭州市和貴陽市的做法形成了鮮明的對比：前者實行的是限價競拍、后者實行的是無限價競拍。

從1992年至2000年，貴陽市共進行了5批社會客運車輛經營權拍賣。其中2000年最高一輛指標（7年經營權）拍到44.5萬元的價格，創下了全國記錄。據了解，貴陽出租車經營戶一次性投入就達60.28萬元，分別為，行業進入費30萬，經營權使用費15.4萬，車輛購置及上牌照14萬，車載臺及計價器8800元，月虧損4000左右。如果經營權期限不是七年，而是兩個七年，經營權使用費成本可以進一步攤薄。于是，當2005年《貴州省城市公共客運交通特許經營權管理條例（草案）》意味著經營權到期要收回時，也意味著經營權成本無法收回，引發了貴陽市出租車經營戶的多次上訪。

杭州的做法則顯得明智。2002年9月 5日，杭州市以每一組100輛，拍賣5組出租車經營權，經營權使用期限為15年。當拍賣師在叫到每一輛車的價格為26萬元時，其中84位競投者仍舉起了牌，拍賣師宣布26萬元為此次拍賣的最高限價，隨后進行抽簽決定中標者。對于拍賣設置上限及抽簽定中標者，當時業界爭議很大，認為政府要公開拍賣就是把出租車行業推向市場，就是要讓市場來決定，就不應管得太多。在今天看來，杭州市做法是對的，他們的意圖就是不能過分增加經營成本。如，有報道說，在杭州，一些出租車公司在2000年以38.7萬元價格競得的經營權仍有一些沒有包出去，以至于嚴重虧損，終于嘗到了市場的殘酷和冒進的苦果。我們的政府應是負責任的政府，不能由市場決定一切，市場配置不是萬能的，政府有形的手和市場無形的手聯手作戰方是良策。

有償服務質量招投標脫離實際。出租車經營權有償招投標是近期有人提出的一種出讓方式，該方式大致是先實行服務質量招投標，中標者再繳納一定的經營權使用費。有償使用倒是其次，服務質量招投標卻值得商榷。從浙江省的道路客運班線招投標的實踐來看，把原用于工程上的招投標移植到客運服務招投標，結果并不很成功，目前已經被舍棄。

主要原因是，服務質量招投標同工程招投標比，沒有一套完善的定量指標可評判，也缺乏已有的一套完整的經營行為記錄，服務質量優劣憑的是定性描述，評標時全憑標書，而投標者可以把標書做得如花似錦，評標者無從驗證，一旦投標后，在長達幾年甚至十幾年的期限內，監管機構要長期跟蹤其服務是否遵守承諾是難以做到的。與此相對，而工程質量好壞在工程完工后是可以通過科學的質量檢測的。即便如此，工程招投標也有串標、買通評委之弊，何況缺乏基礎的服務質量招投標。當然，如果將來一天經營者信用體系十分完善，則另當別論。

另外，對已經實行有償使用、特別是拍賣的城市，再有新的經營權指標投放時，實行服務質量招投標、特別是無償的招投標，如何解決出讓方式的二元化問題？相反，先無償后有償，先入者不會覺得不公平，后入者也是他自愿，問題會更簡單，譬如新鄉市。

限價入圍抽簽法更加公平與合理

在有償使用解決了經營資源配置效率的基礎上，如何克服目前有償讓方式中存在的不足？限價入圍抽簽法，可能是目前存在的一種更加公平與合理的方式。

所謂“限價入圍抽簽法”，指的是在出讓經營權的過程中，以“有償”使用為前提，通過“限價”避免經營權使用費過高，通過“入圍”的把關，再通過“抽簽”最終確定獲得經營者。

首先，為控制經營權出讓價格抬得過高，“有償”采用的是限價競拍，或者合理定價，無論是限價還是定價，管理部門都要通過充分的市場調查和測算，以出租駕駛員在相當的工作時間內取得當地職工平均以上工資水平，經營權成本完全收回，每車平均月營收以及中間環節企業和車主合理取費為基礎，測算出經營權的合理價格；然后，對限價競拍或接受定價的入圍者進行進一步審核（包括資格審核、誠信度審核，也可包括對有本行業從業記錄者服務行為記錄的審核，具體可由各地設定項目）；最后，再對第二輪入圍者進行差額抽簽（或抓閹），最終確定經營權獲得者。當然，還可以讓經營權獲得者與管理部門簽訂服務協議，以強化經營者的誠信經營意識。

在本法中，對“有償”的附加方法體現的是一種合理性；對入圍者的審核也體現一種合理，是對公眾的負責，對誠信經營者的褒獎；抽簽或抓鬮則是體現公平原則。

當信用體系已經完善時，當經營權許可給個體時，第二個和第三個步驟可以合二為一，實行評分法，得高分者獲得經營權。

“限價限價入圍抽簽法”的文章還很多，譬如，把出讓對象定為個人且不得轉包；可以把失業下崗者列為低價出讓對象，以提高就業率；對一直從來出租車業者優先等等。

有償使用經營權的中途進出管理

客運線路經營權一旦有償使用，經營者因各種各樣原因，中途退出經營將是一種經常性現象，同時，希望進入此行業者也總期待著進入的機會。因此，應當給出租車經營權一個進出的渠道。

目前，溫州的經營權可以公開轉讓，重慶甚至有出租車經營權交易中心，天津也存在私下交易現象，轉讓價已達15萬元。無論是公開還是私下轉讓，重慶、溫州、重慶這種進出方式都是完全的市場化方式，都極易被炒作。同是無期限的經營權，溫州最高炒到115萬，天津也從5萬升值到15萬。

試想，如果哪一天溫州民間資金從樓市轉戰股市后而股市又陷入調整后，全面“進攻”出租車經營權特別是無經營期限的出租車經營權的話，后果可想而知。這種現象同發改委的減輕經營者負擔意愿是相悖的，對行業的可持續發展也是不利的。

經營權進出不但要有渠道，這個渠道還要始終由政府控制。方法很簡單，即規定經營者如要中止經營權，經營權只能由政府按已消耗的期限“折價”出資收回，直接轉讓者不予承認；對收回的經營權，根據余下的期限，再有償出讓，也確保每一輪經營權到期的齊整性。初始經營權是按“限價入圍抽簽法”獲得的，中途經營權可在第二輪入圍者中抽簽產生獲得者。01