國內出租車市場準入制度的演進

在浩如煙海的歷史中探尋，最早管制出租車行業的城市當屬倫敦，1635年，倫敦市開始限制出租馬車數量，原因在于大量的出租馬車加劇了交通擁擠。

而交通擁擠并非是唯一能夠支撐管制論者的理由，其他如大氣污染、控制質量和安全水平、保持價格和服務質量的平衡等都是導致準入管制的重要誘因。

在中國的絕大多數城市，政府對客運出租車都實行總量控制政策。也就是對市場準入實行嚴格的管制。

典型的管制論者認為，客運出租車是城市公用事業，具有鮮明的公益性和資源有限性。如果總量失控，容易引發過度競爭、惡性競爭，這不利于政府部門的行業監管，不利于保護乘客權益。因此，必須根據城市規模、人口總量、經濟社會發展水平等因素，對客運出租車實行限量控制。

于是，客運出租車運營權作為一種有限資源，成為大家競相追逐的貴重物品。

如果將目光鎖定在我國出租車客運市場準入管理制度上，其建立、調整和改進是與國家宏觀經濟發展戰略的演變以及政府立法建設的進展情況是緊密聯系的。其演進軌跡大致走過了一條由無償行政審批到有償獲取營運資格的道路。

從無償到有償的歷程

1．無償“行政審批制”階段：1978～上世紀90年代中期。

伴隨著改革開放政策的實施與國家由封閉型計劃經濟模式向外向型經濟模式的轉軌，作為涉外經濟的配套，上世紀80年代出租車客運開始在我國一些發達城市興起，其消費群體主要定位為境外商務人士與游客。進入90年代尤其是1992年以來，為彌補公共交通資源短缺，解決城市居民“坐車難”的問題，國家采取鼓勵社會辦交通的舉措，實行道路運輸市場包括出租車客運市場向多種經濟成分開放的政策，出租汽車業迎來了前所未有的發展春天，作為一種靈活、方便的交通工具，在大中城市迅速崛起，服務人群也由最初的涉外人士走向尋常百姓，為促進城市經濟發展和居民出行發揮了重要作用。

當時，為發展壯大出租車行業，政府在出租車市場準入上基本沿襲了計劃經濟下普遍側重經濟性管制的行政審批方式，向申請者無償出讓出租車經營權，經營者只要有錢買車，到有關部門辦個手續就可以上路營運，同時對經營年限一般沒有明確的規定，此時的出租車行業基本處于一個自然發展階段。在這一政策下出租車數量迅猛增長，市場競爭加劇，駕駛員收入下降，誘發行業不穩定因素，同時助長了不正之風，一些人托人找關系審批出租車手續，倒賣出租車經營權，滋長了腐敗形象。由此引發了不少城市政府對“無序競爭”的警覺，開始轉變單純的行政手段，嘗試用經濟手段來調節市場供求關系。

2．“總量控制”的有償使用階段：上世紀90年代中后期～至今

隨著經濟的發展和人民生活水平的不斷提高，出租汽車客運伴隨著人民的需求迅速發展起來，形成國有、集體、私營等各種經濟成份并存的格局。但由于行政審批存在“權力尋租”與“暗箱操作”的可能，因此上世紀80年代后，廣東開始率先嘗試用以有償使用的經濟調控辦法來改革出租車市場無償、無限期的審批制度。90年代后，各地也紛紛效仿，范圍逐步擴大，截至目前在全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）中除北京、上海、重慶外，全部對出租車經營權實行有償使用（見表1：全國出租車經營權有償使用情況表）。

隨著市場經濟的發展，計劃經濟體制下的審批發展制已越來越不適應形勢的要求，其著眼點并不是政府職能轉變下的“小政府，大社會”的運作機制，而是政府管制的普遍化。其審批設定起因很大程度上是政府代替企業決策，而且在這種審批制下，所謂的宏觀調控（實質上就是數量管制）常常在實際操作中演變成需要發展時“一哄而上”、“無序擴充”，需要控制時“一刀切”，通過行政命令實行“關停并轉”式的整頓，甚至暫停審批等。這種方式與《行政許可法》的立法精神與國家總體經濟體制改革方向并不相符，實際上，北京市交委也在醞釀通過“特許經營”的方式對此進行改革。而對出租車經營權的有償使用則有效地根除了無償審批出租車經營指標過程中可能存在的權錢交易，給廣大出租車經營者提供了公平競爭的環境。

“三分天下”的有償使用格局

研究表明，目前各地出租汽車市場準入的方式共有行政審批、招投標、拍賣、定額收取經營權使用費四種。其中，行政審批屬無償使用，后三種基本都采用了有償使用方式。如果將“市場放開”也作為一種可選方式，那么實際上就有五種方式。

在出租汽車客運興起之初，通過行政審批方式無償給予公司或個體業主經營權是全國出租汽車市場準入的通行辦法。近年來，這種傳統的審批制作為行政審批制度改革的對象逐漸為經營權有償使用政策所替代。

統計表明，當前在36個直轄市、省會城市和計劃單列市中，除北京、上海、天津等個別地區采取行政審批的形式投放出租汽車運力外（實際上，在總量控制政策下已基本凍結審批），其它均是通過實行有償使用進行市場準入的。其標準各不相同，如重慶規定交5萬（給予25年經營期）。合肥規定1萬元（經營權有效期限8年）。

有償使用的三種方式中，定額收取經營權使用費在我國出租汽車市場準入中運用最為廣泛。由于地區經濟發展水平、出租汽車發展規模以及出租汽車駕駛員的承受能力不同，因此各城市根據各地實際情況，制定了不同的出租汽車有償使用費政策，經營期限和有償使用費的數額不盡相同。經營期最長的為50年，短的為3—5年；有償使用費為2—30萬元不等。而經營權拍賣以及招投標制使用較少，特別是拍賣采用更少。在采取拍賣方式配置經營權的溫州等地，由于拍賣易造成非理性競爭氛圍，成交價往往較高。深圳拍賣價達40-50萬元；溫州則達到70萬元。研究發現，地方政府通過實施經營權有償使用所籌措的資金，除少部分投入出租車行業為其提供配套服務外，大部分被作為城市建設的其他費用。較高的有償使用費加大了出租車經營成本，降低了經營者的抗風險能力，一旦政策、油價等外在因素變化，極易誘發群體性事件。

目前蘇州、廈門等少數城市實行招投標制，取得了一定效果。它的依據是新頒布的《行政許可法》以及國辦發（2004）81號文件中有關“在市場準入方面要逐步推廣采用以服務質量為主要競標條件的經營權招投標方式”的精神。

從上世紀八十年代，出租車在我國一些發達城市興起以來，與之向對應的市場準入管理制度便一道誕生。經過二十余年的發展，我國出租車市場準入已實現了以無償審批為主到以有償使用為主的轉變。無償使用根據審批事項側重點不同，實際上可分為以注重申請人經濟能力的經濟性管制方式與注重申請人保障安全、環保能力的社會性管制方式兩種；有償使用又可細分為經營權拍賣、招投標、定額收取經營權使用費等三種形式。

現實當中，除注重社會性管制的審批方式較少采用外，其余四種均在各地有所運用，其中大多數地方通過經營權拍賣（如溫州，其經營權牌照拍賣價高達100多萬元）或定額收取經營權使用費的形式實行出租車經營權有償使用，只有北京、上海等少數城市 通過行政審批的形式投放出租車運力。此外，在這四種方式的基礎上，又衍生出一些混合的準入方式（如蘇州實行的“特許經營”方式—“定額收取經營權使用費+服務質量招投標”），在一定程度上對原準入方式存在的弱點有所改進。因此，當前我國出租車行業形成了兩大類別四種具體模式并存的市場準入格局（見圖1）。

經營權有期限使用制度是和經營權有償使用制度結合在一起的。同時在許多城市地方性法規、地方政府規章中都做了規定。其中實行經營權有償出讓的均有明確的期限。如深圳為50年，廣州為30年，重慶為25年，寧波為15年，長沙、合肥、西寧等為8年，杭州為10年。對行政審批取得的經營權，在獲得時大多沒有規定經營期限。許多城市已經進行并軌，對這些經營權重新核定了期限（溫州除外）。