行政忠誠(chéng)：規(guī)制公共政策失靈的一種有效路徑

［摘要］轉(zhuǎn)軌期價(jià)值觀裂變，制度與體制不健全，規(guī)制政策失靈顯得尤為艱辛。本文試圖從倫理學(xué)視角，強(qiáng)化行政忠誠(chéng)理念，疏通政策主體的價(jià)值通道來(lái)對(duì)其規(guī)制。由此，調(diào)適利益尺度，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，激發(fā)創(chuàng)新思維，夯實(shí)合法性基礎(chǔ)，能有力地規(guī)制政策失靈現(xiàn)象。

［關(guān)鍵詞］行政忠誠(chéng)；政策主體；政策失靈；忠誠(chéng)度

［中圖分類(lèi)號(hào)］Ｄ523.31［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］Ａ ［文章編號(hào)］1672－2426（2007）06－0007－03

政策失靈是指“一項(xiàng)公共政策的過(guò)程或結(jié)果偏離了政策制定者實(shí)際預(yù)想的目標(biāo)，并給政策對(duì)象造成了始料不及的負(fù)面影響”。[1]轉(zhuǎn)軌期價(jià)值觀裂變，制度與體制不健全，政策失靈時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重地影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。我們往往從政策的科學(xué)化、民主化、法制化加以規(guī)制，而忽略價(jià)值導(dǎo)向和忠誠(chéng)理念的作用，忽視疏通政策主體的自律渠道。本文試圖從倫理學(xué)視角，強(qiáng)化行政忠誠(chéng)理念，疏通政策主體的價(jià)值通道來(lái)對(duì)其規(guī)制。

一、行政忠誠(chéng)內(nèi)涵探析

無(wú)論是儒家文化綿延的中國(guó)，還是極具理性精神的西方，忠誠(chéng)都體現(xiàn)了無(wú)窮的魅力。在我國(guó)古代，忠誠(chéng)內(nèi)涵也被不斷地發(fā)展和演繹。從孔子強(qiáng)調(diào)忠誠(chéng)雙方同時(shí)同質(zhì)同量的交付、依賴和依靠的人際對(duì)等性與權(quán)力雙方都擔(dān)負(fù)責(zé)任和義務(wù)的政治對(duì)應(yīng)性，到孟子“性善說(shuō)”為基礎(chǔ)的不盡忠就會(huì)遭到報(bào)應(yīng)的政治對(duì)等性，到荀子強(qiáng)調(diào)“人馭己，己如此”的政治強(qiáng)控的單向度的忠誠(chéng)關(guān)系，到董仲舒的人際尊卑性和君臣等級(jí)性的歷史演變。這種董氏忠誠(chéng)合乎統(tǒng)治者所需，且又具實(shí)際可操作性，終于成為了幾千年封建社會(huì)士大夫從政的指導(dǎo)思想。[2]現(xiàn)代行政領(lǐng)域里的忠誠(chéng)是指依法對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、機(jī)構(gòu)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行一系列直接具體組織和管理活動(dòng)的服務(wù)型過(guò)程。包含忠于組織、忠于事業(yè)、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律和良知，是以為人民服務(wù)為宗旨的忠誠(chéng)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和人民的利益高于一切。它是國(guó)家和行政人員之間的“心理契約”，是行政倫理道德義務(wù)。它要求行政人員在履行職責(zé)時(shí)，做到忠于職守、勤勉盡責(zé)、清正廉潔、公道正派。當(dāng)然，忠誠(chéng)不僅僅是行為上的服從和盡責(zé)，更是精神情感上對(duì)上級(jí)和組織的一種尊重、崇敬乃至信念。應(yīng)該說(shuō)，這種尊崇的道德情感是忠誠(chéng)的靈魂，是作為忠誠(chéng)表現(xiàn)的服從和盡責(zé)行為的內(nèi)在動(dòng)力和內(nèi)在依據(jù)。[3]它是行政人員自我發(fā)展的需要，是政策有效運(yùn)作的保障，更是人民利益最大化實(shí)現(xiàn)的必備前提。

二、行政忠誠(chéng)對(duì)公共政策失靈的規(guī)制作用

1．行政忠誠(chéng)能夠調(diào)適利益尺度，規(guī)制價(jià)值觀和利益觀扭曲、異化導(dǎo)致的政策失靈

從某種意思上講，政策分析或政策科學(xué)是一門(mén)關(guān)于選擇的科學(xué)，而人們的選擇行為以價(jià)值判斷或價(jià)值觀為基礎(chǔ)。拉斯韋爾在《政策方向》一文中指出，政策科學(xué)的研究方法不僅強(qiáng)調(diào)基本問(wèn)題和復(fù)雜模型，而且在相當(dāng)程度上需要澄清政策中的價(jià)值目標(biāo)。[4]而這種價(jià)值的判斷和選擇，主要是政策主體對(duì)政策本身的選擇和政策系統(tǒng)行為的選擇，即對(duì)社會(huì)資源的提取和分配以及對(duì)行為管制的選擇。在價(jià)值的選擇和判斷中，作為行政人員的政策主體就可能出現(xiàn)以權(quán)謀私、假公濟(jì)私、權(quán)錢(qián)交易的腐敗現(xiàn)象。約翰#8226;穆勒的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論指出，人“在經(jīng)過(guò)深思熟慮之后，他會(huì)選擇那些能夠比其他行為更好地滿足自己的偏好的行為”[5]。基于這種假設(shè)理論，一些管理學(xué)家提出了政府執(zhí)行主體的唯利性，如丹尼斯C#8226;穆勒就說(shuō)過(guò)，“毫無(wú)疑問(wèn)，假若把權(quán)力授予一群稱(chēng)之為代表的人，如果可能的話，他們會(huì)像任何其他人一樣，運(yùn)用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會(huì)利益”。[6]這種“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論，否定了一心為公的“公共人”假設(shè)，指出行政人員在追求社會(huì)利益的同時(shí)也在追求自身的利益。當(dāng)過(guò)分地追求自己的利益時(shí)，其價(jià)值觀就會(huì)發(fā)生扭曲、異化，就會(huì)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象而導(dǎo)致政策失靈。正如張金馬所說(shuō):“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策執(zhí)行者之間出現(xiàn)一個(gè)利益‘過(guò)濾’機(jī)制。下級(jí)對(duì)上級(jí)政策往往以自己的利益損益值作為對(duì)策參考，得益越多，越樂(lè)于執(zhí)行;受損越多，越不樂(lè)于執(zhí)行，乃至抵制、變換。”[7]而在政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估整個(gè)運(yùn)行中，都存在價(jià)值的選擇和判斷，執(zhí)行者在利益的誘惑之下，價(jià)值觀就可能會(huì)發(fā)生扭曲和異化，可能謀取私利而導(dǎo)致執(zhí)行不力。一些地方政府為了地方局部利益，就可能對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行歪曲、篡改、肢解、抵觸和破壞執(zhí)行等，從而產(chǎn)生上有政策下有對(duì)策的現(xiàn)象，嚴(yán)重地影響政策的執(zhí)行效果，極易導(dǎo)致政策失靈。這種政策主體利益觀的扭曲、異化，正是其價(jià)值觀扭曲異化的體現(xiàn)，正是他們忠誠(chéng)義務(wù)理念淡化、喪失或錯(cuò)誤的結(jié)果。在轉(zhuǎn)軌期，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，物欲橫流，拜金主義盛行，只有強(qiáng)化這種忠誠(chéng)的理念并用它來(lái)糾正扭曲的價(jià)值觀、利益觀，調(diào)適利益尺度，才能使行政人員在追求個(gè)人合理利益時(shí)，更注重社會(huì)利益，使二者趨向平衡、協(xié)調(diào)。甚或，使自我利益向集體利益傾斜、轉(zhuǎn)化，使集體利益漸趨最大化，使政策主體漸趨成為“公共人”。這樣才能規(guī)制價(jià)值觀、利益觀扭曲所導(dǎo)致的政策失靈現(xiàn)象。

2．行政忠誠(chéng)能夠強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，規(guī)制執(zhí)行力匱乏導(dǎo)致的政策失靈

從縱向的委托代理理論看，現(xiàn)代行政關(guān)系是一種委托代理關(guān)系。從公民到民意代表機(jī)構(gòu)到政府，從中央政府到基層政府到行政人員等，形成了一個(gè)多層次，多方面的委托代理關(guān)系。在這樣的關(guān)系中，委托人授予代理人權(quán)力和報(bào)酬，代理人為委托人辦事。而辦事的效率和力度如何，卻缺少制度的硬性規(guī)定，很大一部分取決于代理人對(duì)政策的責(zé)任心和態(tài)度。美國(guó)行政學(xué)家艾倫#8226;C#8226;艾薩克指出，在行政學(xué)領(lǐng)域，態(tài)度是“一個(gè)以贊同或反對(duì)的方式評(píng)價(jià)他周?chē)澜绲哪承┓矫娴男姓藛T現(xiàn)存傾向，也即，態(tài)度是指贊成或不贊成，喜歡或不喜歡一些社會(huì)事物和自然事物的現(xiàn)存傾向”。[8]行政人員的態(tài)度是指對(duì)政策的情感判斷，有積極進(jìn)取的執(zhí)行態(tài)度和消極不作為的執(zhí)行態(tài)度。具有積極的態(tài)度的人就會(huì)積極進(jìn)取，迎難而上;而具有消極態(tài)度的人就會(huì)缺乏責(zé)任心，畏縮不前，遇難而退，敷衍了事，從而出現(xiàn)執(zhí)行力匱乏或延誤時(shí)機(jī)所導(dǎo)致的政策失靈現(xiàn)象。可見(jiàn)，作為代理人的行政人員只有重視德性的修煉，增強(qiáng)其行為自主性，服從于上級(jí)權(quán)力主體，以忠誠(chéng)理念來(lái)扭轉(zhuǎn)自己的消極態(tài)度、強(qiáng)化責(zé)任心，盡責(zé)盡力為委托人服務(wù)，進(jìn)而優(yōu)化和提升執(zhí)行力，這樣才能規(guī)避執(zhí)行力缺失所導(dǎo)致的政策失靈現(xiàn)象。從橫向組織關(guān)系看，即政府部門(mén)與部門(mén)之間，地方政府之間，它們雖處于極具理性的官僚制組織之中，處于眾多的制度規(guī)范之下，然而，與縱向關(guān)系比，它們之間由于沒(méi)有嚴(yán)格的績(jī)效考核制度，沒(méi)有嚴(yán)格的制約關(guān)系，就會(huì)忽視對(duì)國(guó)家、法律、人民、良知的忠誠(chéng)，就會(huì)失去責(zé)任意識(shí)而出現(xiàn)敷衍了事或互相推諉、扯皮、事不關(guān)己高高掛起等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致政策失靈。此時(shí)，只有行政人員從宏觀角度，強(qiáng)化忠誠(chéng)意識(shí)，不僅忠于上級(jí)組織，更應(yīng)忠誠(chéng)于國(guó)家、法律、人民及自己的行政良知。這樣才能產(chǎn)生整體觀、系統(tǒng)觀，增進(jìn)組織之間的協(xié)調(diào)性、和諧性和行政人員的責(zé)任心，從而強(qiáng)化各自的執(zhí)行力。可見(jiàn)，行政忠誠(chéng)不僅能潤(rùn)滑縱向政府組織間的關(guān)系，更能彌補(bǔ)橫向政府組織之間的制度失范的弊端，從而強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)避免執(zhí)行力不足導(dǎo)致的政策失靈。

3．行政忠誠(chéng)能夠激發(fā)創(chuàng)新意識(shí)，規(guī)制資源匱乏、環(huán)境失衡導(dǎo)致的政策失靈

公共政策能有效運(yùn)行與資源和環(huán)境因素密不可分。政策資源有財(cái)力資源、人力資源、信息資源和權(quán)威資源。財(cái)力資源和人力資源是政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，信息資源是政策執(zhí)行的必要條件，權(quán)威資源是政策執(zhí)行的根本保證。政策環(huán)境是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。它有自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，它對(duì)公共政策有著更為直接而重要的影響。充足的資源和有利的環(huán)境能有利于政策的實(shí)施，反之，資源匱乏、環(huán)境惡劣，再好的政策也可能無(wú)法貫徹實(shí)施而導(dǎo)致失靈。而客觀事實(shí)上，在政策執(zhí)行時(shí)人財(cái)物匱乏、自然環(huán)境惡劣、民心不齊等現(xiàn)象都可能大量存在。一些地方政府往往實(shí)行不科學(xué)的強(qiáng)硬、過(guò)激的措施，導(dǎo)致官民對(duì)抗，甚或嚴(yán)重的暴力事件，使該政策偏離了原定目標(biāo)，導(dǎo)致政策失靈。在這種資源匱乏、環(huán)境不利的情況下，倘若政策執(zhí)行主體時(shí)時(shí)本著一顆忠于組織、忠于事業(yè)、忠于憲法、忠于人民和自己的行政良知的心，他們就不會(huì)視人民的窘境而不見(jiàn)去采取過(guò)激的行為，就會(huì)有一種積極為民的心理狀態(tài)，就能激發(fā)他們的強(qiáng)烈責(zé)任感、使命感和感召力，甚或產(chǎn)生創(chuàng)造性的思維火花，創(chuàng)造出合理而有效的方法和措施，將政策的原則性和靈活性有機(jī)結(jié)合，科學(xué)合理地解決問(wèn)題，甚或，能將阻力化為動(dòng)力，不利條件化為有利條件，從而規(guī)制資源匱乏、環(huán)境失衡導(dǎo)致的政策失靈。

4．行政忠誠(chéng)能夠夯實(shí)政策的合法性基礎(chǔ)，規(guī)制主體和客體關(guān)系不和諧導(dǎo)致的政策失靈

政策的合法性喪失是政策失靈的一個(gè)重要因素。政策合法性是政策目標(biāo)群體對(duì)所推行政策的認(rèn)同和接受，而這種認(rèn)同和接受又很大程度上體現(xiàn)為對(duì)政府及政府人員的認(rèn)同和接受，即政府的合法性。而政府的合法性很大程度上取決于行政人員對(duì)組織的服從程度和忠誠(chéng)程度。其服從程度和忠誠(chéng)度越高，人們認(rèn)同感就越強(qiáng)，接受程度就越高，其合法性程度就越高。反之，合法性就越低，直至喪失。“組織理論之父”韋伯認(rèn)為，除了服從能給人們帶來(lái)利益，還包括人們對(duì)合法性權(quán)力的信仰，正是這種合法性塑造了下級(jí)服從與尊重組織中指揮的穩(wěn)定模式。在其論述的三種合法性權(quán)力中，韋伯將法制型組織的典型形態(tài)認(rèn)為是唯一既符合理性精神又具有合法權(quán)力的現(xiàn)代組織形式。[9]在這個(gè)理想型的組織中，由于建立了科學(xué)化、技術(shù)化的工作程序和管理方法，只有行政人員自愿地，甚或積極主動(dòng)地、竭心盡力地為客觀的非個(gè)人組織和組織目標(biāo)服務(wù)，行政權(quán)力的合法性才能得到充分彰顯。美國(guó)著名學(xué)者加爾布雷斯對(duì)其觀點(diǎn)進(jìn)一步深化，他認(rèn)為，行政組織外在權(quán)力的大小和可靠性取決于內(nèi)部服從的程度，“內(nèi)部權(quán)力和外部權(quán)力所形成的‘雙峰對(duì)稱(chēng)’是一個(gè)組織有能力讓人服從其目標(biāo)的首要條件”。[10]因此，他認(rèn)為組織系統(tǒng)中個(gè)人服從組織，忠誠(chéng)于組織目標(biāo)，是形成和強(qiáng)化組織權(quán)力意志并使組織權(quán)力有效實(shí)施的根本前提。組織在外部權(quán)力的大小及合法性程度，取決于內(nèi)部權(quán)力的協(xié)調(diào)程度。內(nèi)部對(duì)共同目標(biāo)的服從、忠誠(chéng)度越高，行政權(quán)力在外部的認(rèn)同感和支持度就越高，組織在外部的權(quán)力影響就越大，合法性程度越高，人們對(duì)其服從程度就越高，行政人員的執(zhí)政能力就越強(qiáng)。所以，內(nèi)部忠誠(chéng)是行政組織實(shí)現(xiàn)其外在治理權(quán)力和提高其合法性的基本要求。當(dāng)然，行政組織內(nèi)部忠誠(chéng)不僅是個(gè)人服從行政組織，忠于事業(yè)，更應(yīng)忠于國(guó)家、忠于憲法、忠于人民與行政良知。可見(jiàn)，強(qiáng)化行政忠誠(chéng)理念能夯實(shí)政策的合法性基礎(chǔ)，規(guī)制主體和客體關(guān)系不和諧導(dǎo)致的政策失靈。

三、行政忠誠(chéng)的促動(dòng)路徑

1．樹(shù)立合理的忠誠(chéng)觀念、強(qiáng)化忠誠(chéng)意識(shí)。首先，明確忠誠(chéng)的對(duì)象，不僅是忠于領(lǐng)導(dǎo)、事業(yè)，更重要的是忠于法律、人民和行政良知。明確對(duì)象的多樣性，合理、正確地選擇，有利于行政人員逾越官僚組織鮮明的等級(jí)性的長(zhǎng)期束縛，作出正確、合理的行政行為。其次，堅(jiān)持公平、正義的理念。公平、正義是我們?nèi)祟?lèi)政治追求的永恒主題，是行政行為的最基本的標(biāo)準(zhǔn)。“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”，“某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎蜅l理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除。”[11]行政忠誠(chéng)是一種價(jià)值取向，更應(yīng)堅(jiān)持公平與正義的理念，有了這種理念就能清晰辨別、選擇忠誠(chéng)對(duì)象。

2．理順忠誠(chéng)關(guān)系。行政體系是一個(gè)多層次的主從結(jié)構(gòu)，行政人員的忠誠(chéng)內(nèi)涵也包含多個(gè)層次。第一層次是行政人員忠于所在組織和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，是工作上的忠誠(chéng)。第二層次是忠誠(chéng)于行政事業(yè)與政府，即對(duì)事業(yè)的忠誠(chéng)，核心是形成一種職業(yè)良心。第三層次是對(duì)憲法、人民和行政良知的忠誠(chéng)，這是一種政治信念，是現(xiàn)代行政忠誠(chéng)的最高原則和最根本尺度。這三層關(guān)系層層遞進(jìn)，低層服從高層。前兩層是小忠，第三層是大忠，小忠服從大忠。一般來(lái)說(shuō)，第一層次是最直接和經(jīng)常性的行為尺度。在行政人員履行對(duì)組織和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的忠誠(chéng)時(shí)，對(duì)政府、人民的忠誠(chéng)是寓于這一忠誠(chéng)行為之中的。但是，當(dāng)?shù)蛯优c高層發(fā)生沖突時(shí)，低層應(yīng)服從高層，行政人員應(yīng)以自己的行政良知來(lái)糾正乃至抗拒上級(jí)的錯(cuò)誤或不正確的命令和決策，堅(jiān)持忠誠(chéng)于人民和行政良知的最高理念。

3．營(yíng)造有利于政策主體義務(wù)的行政體系和社會(huì)環(huán)境。首先，構(gòu)建有利于行政人員忠誠(chéng)選擇空間或自由度的行政體制。在科層等級(jí)體制和嚴(yán)密控制的組織體系中，行政人員的忠誠(chéng)選擇空間是非常有限的。行政人員在遇到矛盾和沖突時(shí)無(wú)法選擇正確的忠誠(chéng)對(duì)象，無(wú)法優(yōu)化、升華行政行為。所以，必須建立上下級(jí)間雙向互動(dòng)的約束機(jī)制，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制權(quán)進(jìn)行規(guī)范化和程序化，下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督、考核也納入對(duì)上級(jí)的績(jī)效考核之中。同時(shí)還應(yīng)為行政人員提供正常無(wú)害退出的制度保障和激勵(lì)、懲處機(jī)制，讓行政人員作出合理的忠誠(chéng)決策后“損益值”降到最低。其次，強(qiáng)化輿論宣傳，營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境，減輕行政人員心理和精神壓力。

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責(zé)任編輯侯琦