論遼寧老工業基地振興的地方立法環境

[摘要]振興遼寧老工業基地，必須創造法治完備、符合國際慣例、公平、規范、科學的地方立法環境。振興老工業基地的地方立法必須服從和服務于振興老工業基地這個中心，注重提高立法質量，依法嘗試新的立法形式，提高依法行政的意識。

[關鍵詞]振興；老工業基地；地方立法

[中圖分類號]D901[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)06-0029-02

中央提出振興東北老工業基地三年來，地方立法取得了很大成就，但隨著市場經濟的發展，有些地方立法仍存在問題，如立法計劃滯后且缺乏通盤考慮；立法片面追求部門和局部利益，對公民權益的保障不夠；立法偏重事后追懲，防范性規范較少；可操作性較差，權威性不夠；有的脫離我國現實，與國際規則不一致等。東北毗鄰俄、日、韓、朝，尤其是朝鮮半島形勢復雜多變，東北老工業基地振興面臨人口、資源減少、生態惡化等國內壓力，振興措施稍有不慎，便會帶來嚴重后果，地方立法應當為振興老工業基地創造法治完備、符合國際慣例、公平、規范、科學的良好法治環境。

一、老工業基地的地方立法以振興為中心

地方立法應當服從和服務于振興老工業基地這個中心任務，圍繞老工業基地振興的指導思想，即以十六大精神和“三個代表”重要思想為指針，堅持工業立市思想，以提高城市整體經濟實力、提高城市文明程度、提高人民生活水平為出發點；以產業結構調整和技術改造、就業為重點；以深化改革擴大開放、科技創新為動力；加快裝備制造業、高新技術產業發展，并以此帶動和促進貿易服務業和農產品深加工的發展。

以振興為中心的老工業基地的地方立法，首先要以地方立法規范市場主體，穩固市場合作。市場由眾多自由、平等的交換活動構成，市場經濟的發展，必然要求市場活動的當事人成為擁有特定身份和行為方式、具有一定權利義務的經濟主體，而企業法、公司法、反不正當競爭法等的出臺，就是為了使企業遵循市場秩序。其次要以地方立法穩定競爭規則，靈活連接經濟合作鏈條，現代合作理論表明，在適當的條件下，法的穩定性越好，各種競賽規則越穩定。人們的投機動機產生的可能性就越小，因而應當保證地方立法的長期穩定；最后要以地方立法創建效率與公平機制，努力形成良性的經濟分配機制。市場機制的發展與成熟過程實質上是“等價交換”不斷得到承認的過程，這一歷史過程的推動力來自廣大消費者和勞動者，消費者保護法、勞動法、社會保障法及最低生活保障機制等，有助于實現良性的經濟分配機制，會計法、審計法、證券法、保險法、專利法等大量的交易法律的完善，都有助于實現市場經濟秩序的公平與效率。

老工業基地的地方立法為振興服務，并不意味著只制定經濟方面的地方立法，也應當包括教育文化等社會事業方面的地方立法，尤其是老工業基地的地方創制性立法應突出地方特色，增強地方立法的針對性、實用性和可操作性。

二、老工業基地的地方立法注重立法質量

立法數量只是立法的一個方面，立法質量則是立法更為重要的一個方面。我國改革開放近30年來，立法質量問題已日益被提到日程上來。立法是運用一定技術進行的活動。要使所立之法有效發揮作用，必須重視立法技術，不重視立法技術，立法就缺少科學性，就會有許多弊端，立法價值就難以實現。古往今來，人們制定了無數的法律法規，但真正能超越時空，對人類行為產生深遠影響的仍然是那些思想深刻、制作精湛、語言準確、涵蓋值大的法律。如草擬和制定于1799年，通過于1804年3月21日的《拿破侖法典》，是當代仍然有效，對世界各國民事立法產生深遠影響的一部法典。就其形式而言，該法典文字簡單明了，邏輯嚴謹，體系完整；就其內容而言，該法典涵蓋了商品經濟社會中經濟發展、社會發展及其運作的主要方面，內容和諧嚴密。為此，拿破侖也曾自夸地說:“我的光榮不在于打勝了40個戰役，滑鐵盧會摧毀了這么多的勝利……但不會被任何東西摧毀的，會永遠存在的，是我的民法典。”可見，立法技術運用的結果是一個國家或一個地區立法質量的提高。

老工業基地的地方立法注重立法質量，必須符合WTO協議和我國政府的對外承諾，不得與相關國際慣例和國際規則相抵觸。如西部開發時，有些地區地方立法忽視WTO規則，甘肅省人民政府發布《甘肅省實施西部大開發戰略優惠政策》第16條規定:“外商、外省投資企業在我省生產的產品，每出口創匯1美元，由地方同級財政給予0.05人民幣內陸運輸補貼。”地方立法與WTO規則接軌，還應當遵循透明度原則，這一原則要求WTO成員國的法律、法規、可供援用的司法解釋以及行政決定，都應當迅速公布于眾，使成員國貿易商得以熟知。

老工業基地的地方立法注重立法質量，必須使地方立法民主化。現實法治意義上的立法活動，實際上也是公意的匯集和提升過程，法律的活力和源泉在于人民，立法民主化，正是保證立法質量的重要砝碼，只有不斷增強立法的民主性，拓寬人民群眾參與立法的途徑，做到傾聽民情，反映民意，集中民智，立法質量才能提高。

在立法之前，民主程序前置，將公眾參與立法的程序提前到立法項目的征集階段。遼寧省2004年10月首次向社會公開征集立法項目建議，以第三號公告的形式下發《遼寧省人民代表大會常務委員會辦公廳公開征集立法項目建議》，開宗明義:“為了進一步推進立法的民主化，增強立法工作的透明度和公眾參與度，集中民智，反映民意，提高立法質量，使立法工作更好地為我省老工業基地振興和社會各項事業發展服務，省人大常委會主任會議決定向社會公開征集立法項目建議。”各界人士針對實現老工業基地振興，落實科學發展觀，促進改革、發展和穩定大局及人民關心的難點熱點問題，通過信件、傳真、電子郵件等方式提出立法建議。2005年2月2日接到社會各界提出的建議和意見468件，省人大法制委員會從中整理立法項目建議58件，有20件列入省人大2005年立法計劃項目、論證項目和儲備項目，占建議總數的34%。其中《遼寧省節約能源條例》和《遼寧省城市房屋拆遷條例》2項建議列入省人大2005年立法計劃。

在立法之中，公布法規草案征求意見、舉行立法聽證會、發揮立法顧問單位作用等形式，擴大立法的民主化和科學化，保證地方立法符合地方實際。如2004年5月，法制委員會就《遼寧省消費者權益保護規定(草案)》中的“無因退貨”和“檢驗鑒定費預付”兩個問題舉行聽證會。法制委員會向常委會提交聽證報告，為常委會審議這兩個問題提供依據。

在立法之后，對地方立法實施效果進行跟蹤調查，建立立法質量評價機制。如根據保護優先、開發有序，強化對水源、土地、森林等自然資源的生態保護原則，針對經濟發展中資源緊張、浪費嚴重的情況，對遼寧省執行《礦產資源法》情況進行檢查，聽取和審議執法檢查報告和省政府關于實施《礦產資源法》情況的報告，指出非法承包、轉包探礦權和采礦權，無證采礦和亂采濫挖等問題，提出加大礦業秩序整頓力度、搞好礦產資源整合、深化礦產資源有償使用制度改革、推進礦山生態環境修復等建議。省政府采取收繳礦山閉坑抵押金、處置非法采礦設備等措施，促進地方礦產資源的保護和開發利用。

三、老工業基地的地方立法采取新的嘗試

老工業基地的地方立法采取新的嘗試，即東北三省橫向協作立法，一法通三省。2006年1月14日到15日，遼寧省法制辦主持召開東北三省政府立法工作協作座談會，遼寧省法制辦草擬《東北三省政府立法協作框架協議》，規定東北三省政府的立法協作將采取三種方式:對政府關注，群眾關心的難點、熱點、重點立法項目，三省成立聯合工作組；對共性的立法項目，由一省牽頭組織起草，其他兩省配合；對三省有共識的其他項目，由各省獨立立法，結果三省共享。這被分別概括為緊密型、半緊密型和分散型的協作。

協作立法有利于避免區域間的立法沖突。如3406輛車“外逃”事件:由于政府立法不一致，各地區養路費標準不同，有些車輛在收費低的地方落籍，卻在另一省份長期運營。據調查，吉林省有16至18萬輛貨車，2004年1月至2005年7月，轉往黑龍江等地區的5噸以上大型貨車3406輛，年損失各種稅費合計11568.6萬元。雖然黑龍江、吉林、遼寧三省制定的養路費收費標準基本接近，但除了這三個省級地方立法主體外，還有沈陽、長春、哈爾濱、大連、齊齊哈爾等9個地市級立法主體，它們定出不同的收費標準。齊齊哈爾所制定的收費標準是，養路費全年只需包繳9個月。而且齊齊哈爾的甘南和五大連池農墾部門對于每噸載重所征收的養路費標準，是按每月135元來執行，但吉林的標準是190元。黑龍江省專業運輸企業還享受按費率征收的優惠繳費政策，轉籍到黑龍江省某農場下設的運輸公司的都是15噸位以上的大噸位貨車，但都按照9噸位貨車的費用收取。于是，從2004年年底到2005年1月，長春本地車輛轉籍到黑龍江地區的車輛就有152輛，當時還有近千輛車準備轉籍。遼寧省在車輛管理上也有類似現象。

協作立法有利于共享政府立法資源，降低立法成本。如“個人誠信”東北三省普遍重視，在協作立法前，三省都花費人力、時間進行立法。遼寧省在2001年開始信用體系研究，省發改委完成《遼寧省社會信用體系發展規劃研究》課題；黑龍江政府2006年2月印發《“誠信龍江”建設辦法》，計劃2007年年初到2008年年底啟動，《黑龍江省個人信用信息管理條例》出臺；吉林省《個人信用信息征集披露管理辦法》已列入十一五規劃。協作立法后，遼寧省完成《遼寧省個人信用管理辦法》的立法，并公開向社會征求意見，其立法成果另外兩省可以同時享用，這既節省了立法資源，也降低了立法成本。

協作立法有利于解決立法的橫向沖突，促進區域經濟和諧發展。近年來，一系列社會事件使區域法制協調備受關注，如松花江水污染的擴散；長江三角洲各城市間連成一片的道路交通，卻又各自為政；《立法法》中對地方立法權界定不明確，而且地方對立法權限把握不準，對共同問題，產生了不同立法主體的多元立法現象，如水資源，既有國家立法，又有省級和較大市級立法；同一事項的規范不一致或不銜接，難以操作，如在公共環境衛生管理方面，對隨地吐痰的處罰規定，不同的區域或者同一區域不同的法規就有不同的處罰標準。《立法法》僅規定縱向沖突中不適當的法律規范，如各級人民代表大會及常委會，有權改變或者撤銷不適當的地方法規、規章、自治條例和單行條例，但對地方立法橫向沖突中的“不適當”立法尚無規定。經濟發展中，每個區域都會呈現該區域的特點和優勢，要提升區域優勢，必須區域整合，區域經濟的發展需要區域立法合作。

當然，協作立法只是一種嘗試，目前只存在于政府之間，尚沒有人大的立法協作，其“底線”是與上位法一致，而且區域立法協作的領域、程序、效力等還缺乏法律規定。

責任編輯宋桂祝