后房產時代：考量地方政府“錢袋子”

近幾年來，我國異常火爆的房地產市場讓開發商賺得盆滿缽溢，財大氣粗，地方政府也是白銀滾滾，錢袋充盈。但是，從國家對房地產市場實行幾次連續的政策調控后，房地產市場開始降溫，一些地產巨頭由當初的“高談闊論”變為緘口不言，一些熱得發燙失去理性的樓市體味了“嚴冬”的滋味，許多靠賣地生財的地方政府也深感手頭吃緊。種種跡象表明：我國后房地產時代已經來臨。

“土地財政”的日子越來越難過

國務院發展研究中心不久前的一份調研報告顯示：一些地方政府，土地直接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。土地出讓金及與房地產行業相關的稅收已成為不少地方政府的“金庫”。但隨著房地產業宏觀調控走向深入，這個“金庫”已出現了某些“不牢靠”跡象。

在山東青島，2005年全市房地產業繳納營業稅和所得稅(地稅口徑)約20億元，契稅約14億元，三者合計約占地方財政收入的19%。“國六條”和九部委《意見》下發后，當地發改委召集相關部門和部分房地產企業負責人進行了座談。盡管與東部其他城市相比，19%的比例不算很高，座談紀要還是不無憂心地指出：房地產稅收和土地出讓收益是政府財政收入的重要來源。國家的宏觀調控有可能導致房地產開發趨緩和交易下滑，從而影響地方財政收入穩定增長。

在樓市曾經異常紅火的“長三角”地區，這種擔心已成現實。2006年上半年，浙江省商品房銷售面積下降12.4%，空置面積增加1.3倍，房地產開發投資增長5.7%。受此影響，地稅部門征收的房地產業相關稅收同比少收13.3億元。房地產業稅收的下滑是主因。據杭州市地稅部門預測，杭州市2006年的房地產行業地稅稅收預計將減收14億元左右，下降達25%，“錢景”堪憂。在上海，類似的現象更為突出。2006年上半年，上海經濟依然快速增長，GDP增速達12.6%，但地方財政收入同比僅增長4.8%，增幅比上年下降19.7%，房地產稅收下降被認為是首要原因。

一些經濟學家斷言：“隨著房地產業的高位橫盤，中國部分地方政府的土地財政將淡出歷史舞臺。財政收入的‘后房地產時代’已初露端倪。一些靠賣地吃飯財政的日子也越來越不好過了。”

土地出讓金分配調整利益格局

據《21世紀經濟報道》報道，2006年10月29日下午，北京大學中國經濟研究中心舉行的第三季度經濟觀察報告會上，該中心平新喬教授拋出的一份報告顛覆了地方政府財權#65380;事權不對稱的論調。該報告指出，2004年地方政府的可支配財力就已達到3萬億，已占到GDP的19%，地方政府有足夠的財力進行公共事業的支出。“地方政府控制的經濟資源不但在絕對量上增加了，而且在相對量上也大大增加，地方政府總體說來沒有‘哭窮’的理由。”而且，地方政府的可支配財力仍然在瘋長。據平新喬預計，2006年地方政府僅賣地收入，有望突破1萬億元。

平教授的推斷對否先放一邊不論，可地方政府賣地收入即使沒有1萬億元，也有個8000億元吧，就是這筆數字也是非常可觀的，說明“土地財政”不是個別現象。作為“后房地產時代”到來的一個重要跡象，一度高歌猛進的房地產開發投資開始縮量整理，相關收益出現大幅下降。另一個重要跡象是，我國的土地出讓金分配制度已經變革。從2007年1月1日起，新增建設用地土地有償使用費征收標準將在原有基礎上提高一倍。費用征收標準調整后，仍實行中央與地方三七分成體制。中央分成部分，按照基本農田面積和國家確定的土地開發整理重點任務分配給地方。地方分成的70%部分，一律全額繳入省級國庫。同時，從2007年起，我國工業實際用地出讓價將提高40%-60%，而房地產用地出讓價格將基本持平。據了解，全國劃分15個土地等級，最低價標準從最高等級一等的840元/平方米遞減至最低等級十五等的60元/平方米，約為新增建設用地土地有償使用費的6倍。這對地方政府的“錢袋子”無疑將是巨大的沖擊。

“經營城市”遭遇前所未有的挑戰

近年來，很多地方流行一種“經營城市”的思路。其操作模式為，先由政府“做地”，推出一個概念，然后整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用于搞當地的建設。該區塊經過建設后升值，帶動地價上漲，政府又可以通過賣地獲得更多的財政收入，由此形成“良性循環”。“不花政府一分錢，萬丈高樓平地起”，這一直是不少城市領導者津津樂道的“經營城市”之道。

無論是東部沿海城市，還是中西部城市;無論是省會都市，還是市縣中小城市，近年來無一不在大炒特炒“經營城市”概念。而杭州市在“經營城市”中自有一番特色。據新華社消息稱，杭州近年來的很多大型建設項目就是通過這種方式，實現了“以小博大”。比如京杭大運河綜合保護工程，計劃總投資超過200億元，但財政只投5億元啟動資金，其余都將通過市場手段來籌措。杭州的運河指揮部就是一個融資機構。具體做法就是圍繞“運河申遺”加大對運河的保護和沿線文物遺跡的恢復，這些“做地”工作將使得運河邊的土地大大升值。政府拍賣這些土地后，就能籌措資金再投入保護工程，由此形成保護和開發的“良性循環”，將把運河打造成杭州的“塞納河”。在將來，“運河邊的房子”就意味著財富和身份。這樣的思路頗為巧妙，符合杭州近年來在類似運作上達到“多贏”的思路軌跡。但是有關專家指出，歸根到底，這些運作還是跳不出賣地生財的窠臼。土地畢竟是一種有限的資源，本屆政府搞建設靠賣地，以后的歷屆政府是否還能有足夠的土地來撐起宏圖偉業呢?

建立在房地產投資增長和房價上漲過快之上的財政增收是不可持續的，但依舊有不少地方政府將房地產開發建設當作拉動當地經濟發展的“靈丹妙藥”。同時，許多大“地主”或房產巨頭也暗中較勁，使出渾身解數，誓與調控博弈一場，看究竟“鹿”死誰手。對此，國土資源部也指出了“博弈”與“反博弈”正在發生的一些新情況，即目前雖然審批供應的土地數量控制在計劃指標之內，但是違法違規用地問題也很突出，并表現出新的特點：一是不少地方搞“以租代征”，以規避審批和上繳新增建設用地土地有償使用費。二是有的地方通過擅自修改土地利用總體規劃，違規調整和占用基本農田，甚至一任領導一本規劃。三是有的地方以新農村建設為名大拆大建，擅自將騰出的土地置換為城市建設用地。四是有的地方在城鄉接合部，地方政府和開發商聯手利用農民宅基地違法違規進行房地產開發。

地方政府從哪里尋找“錢途”

從過去四五年的經驗可以看出，在房地產市場被看好，地價穩步上漲，房價高開高走的情況下，“賣地生財”的“經營城市”模式所隱含的問題在紅火局面下是顯示不出來的。但在宏觀調控下，這種模式的隱患已經出現了。不少前些年已攤開的城市“大餅”一下子因拉下信貸閘門#65380;抽緊銀根而缺少了后續供應的“面粉”，面臨“煎糊”危機。許多在建的“新城區”等項目也因投資資金吃緊，已成功運營了多年的所謂“經營城市”模式正面臨巨大的財政風險。那么，在這種新情況下，地方政府將從何處尋“金礦”找“財源”來充填日見干癟的“錢袋子”呢?有關專家和學者開出如下處方：

一是變“投資性政府”為“服務性政府”。不少專家認為，從根本上解決土地財政的問題，使“經營城市”走出賣地生財的模式，一方面有賴于財政體制在事權與財權相一致原則上進一步深化改革。另一方面，必須從制度上打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色。變“投資性政府”為“服務性政府”。地方政府不作為城市投資的主導者，而是作為公共服務的提供者，形成多元化的城市公共投資機制。

二是清除政策障礙擴大內需消費。應該說，我國目前在消費領域的政策環境已有明顯改善。但還有許多政策障礙未被清除的地方甚至又新增加了障礙。比如，在汽車消費上，“限小令”此消彼長，電動車遭禁不絕于耳。房價#65380;看病#65380;上學#65380;養老成為老百姓身上的“四座大山”，壓得人們不敢消費。于是，擴大內需被譽為最快的生財之道。

三是進一步拓展第三產業的發展空間。改革開放以來，我國第三產業以年均25%的速度增長，已成為國民經濟的“半壁江山”。隨著社會分工越來越細，現代化水平越來越高，傳統概念上的三產已被打破，新生產業不斷出現，新的職業也在增加。有需求就有市場。地方政府必須適應多元化的社會需求，因勢利導，規范管理，開辟財源。

四是厲行節約減少行政支出成本。我國目前的行政支出成本，分別高于美國7.4，日本11.6，韓國9.3，新加坡10.4個百分點。國家信息中心經濟預測部認為，公務接待耗費巨大，浪費嚴重。2004年全國公款吃喝3700億元，公車開支3000億元，公費出國(培訓)2500億元。同時化公為私#65380;損公肥私#65380;謀取私利現象嚴重。如果再加上其他方面的“跑冒滴漏”等，可節約的潛力巨大。專家說，如果把現有行政成本降低一個百分點，全國可以省下上千億元，抵上賣多少畝土地?這是財政增收的可見財源。

五是加快走新型工業信息化發展路子。這是中央早在幾年前就提出的發展策略，已寫入“十一五”規劃，同科學發展觀#65380;建設和諧社會是一致的。“中國制造”必須向“中國創造”跨越，中國不應成為“世界工廠”，這條路是今后發展的必由之路，但也是不全像賣土地那么立竿見影來錢的路子，一旦誰捷足先登，搶占科研制高點，就為發展積蓄后勁，將會推動一個城市或地區的快速發展，幾十個#65380;幾百個相關產業也被帶動發展，何愁沒有稅源。

另外，要抓好“點調節，預調控”，在完善稅收體制上下功夫。國家該開征就開征，該調整要調整，給地方政府開辟新稅源。對一些高消費項目和行業，應該征收特別稅，以控制過度消費，促進產業結構調整，增加地方稅收。

后房地產時代在爭議中姍姍走來，今年將會更加明顯，地方政府以地生財的路子將會面臨著更加嚴峻的考驗。難過也得挺住，但愿都能站直了，別趴下!

(作者單位：江蘇省射陽電視臺新聞中心)

責任編輯鄒順橋