解碼“民間１１０”

近些年來，娛樂場所的大量出現(xiàn)，帶來了不少的治安問題，加強(qiáng)娛樂場所管理，已成為警方一項(xiàng)“緊迫而重大”的課題。浙江省瑞安市“民間110”就在這樣的形勢下在去年底應(yīng)運(yùn)而生。然而，也有人質(zhì)疑這種做法涉嫌公權(quán)私用，違反了國家法律的有關(guān)規(guī)定。社會各界關(guān)于“民間110”的爭議日漸升溫。

凌晨，浙江省瑞安市一家KTV的包間里，茶幾碎了一地，幾個喝得醉醺醺的年輕人不愿意賠償，說是茶幾自己碎掉的，還割傷了他們的手，要求老板賠錢。雙方爭執(zhí)不下，氣氛異常緊張。

服務(wù)員小黃悄悄按下了報(bào)警器。兩分鐘后，6輛摩托車迅速抵達(dá)現(xiàn)場。來的不是警察，而是一個被戲稱為“民間110”的商業(yè)緊急援助中心隊(duì)員。

蔣光炮是其中的隊(duì)員之一，他帶領(lǐng)隊(duì)友仔細(xì)觀察現(xiàn)場，初步認(rèn)定這是人為造成的。但是幾個醉漢滿口胡話，死不認(rèn)賬。

“男子漢大丈夫，該承擔(dān)的責(zé)任還是要承擔(dān)，別讓人看扁了，一張茶幾值不了幾個錢，你們說是不是？”一番好言相勸，緊張的氣氛開始緩解下來，年輕人的表情開始松動了。

蔣光炮見此情景，機(jī)靈地大聲喊：“老板，給這幾個朋友打個折，也算不打不相識，交個朋友吧！”有了臺階下，幾名青年承認(rèn)茶幾是他們一個不小心損壞的，并愿意賠償損失。

“表現(xiàn)冷靜，不打不罵，好言相勸，不戰(zhàn)而屈人之兵。”在處理情況報(bào)告里，蔣光炮總結(jié)了行動經(jīng)驗(yàn)。

一夜成名

“瑞安商業(yè)緊急援助中心”現(xiàn)在非常有名。它的出名，得益于公眾與媒體對它的一次“命名”——全國首家“民間110”。

瑞安市保安服務(wù)公司提供的宣傳資料則是這樣定義的：商業(yè)緊急援助中心，是為協(xié)議客戶(VIP)在緊急狀態(tài)或預(yù)想緊急狀態(tài)下提供安全援助的特殊保安服務(wù)系統(tǒng)。

它有一種嶄新的運(yùn)作模式：付費(fèi)+合法安全要求+VIP資格。

簡而言之，就是在支付會員費(fèi)后，援助中心在會員處安裝一個報(bào)警器。會員如果自認(rèn)處于緊急狀態(tài)需要幫助時，按一下報(bào)警器，援助中心就會出動援助隊(duì)員迅速趕到現(xiàn)場，提供制止侵害、展開救生、維持秩序等服務(wù)。

據(jù)了解，目前該中心擁有援助隊(duì)員25名，他們均是退伍軍人，配有摩托車、防刺防彈服裝、對講系統(tǒng)、運(yùn)兵車、越野車等裝備。

對于全國首家“民間110”的叫法，瑞安市保安服務(wù)公司經(jīng)理吳朝陽持保留態(tài)度。他說，他從沒這樣宣傳過，是媒體創(chuàng)造的。他認(rèn)為，110是有求必應(yīng)的公共服務(wù)系統(tǒng)，但援助中心是商業(yè)化的，是有償服務(wù)。110有接警室，有特服號碼，而援助中心沒有。在服務(wù)內(nèi)容上，援助中心可以提供押運(yùn)、保鏢等服務(wù)，客戶可以提出援助人數(shù)及時間的要求，而110沒有。最重要也最根本的區(qū)別是，援助中心沒有執(zhí)法權(quán)。“雖然這個名稱不是很恰當(dāng)，但它形象生動，有助于我們打開知名度。”言語中，他沒有明顯表示對這一名稱的反感。

事實(shí)上，由于媒體的廣泛報(bào)道，使瑞安“民間110”一夜成名。用吳朝陽的話說，沒有花一分廣告費(fèi)，卻“白賺”了至少500萬的廣告價(jià)值。無疑，從商業(yè)的角度來講，這個媒體的“戲稱”已經(jīng)是“無心插柳”。

誕生背景：源自公安機(jī)關(guān)對“黑保安”的整治

記者采訪中了解到，“民間110”原本是為娛樂場所“量身定做”的。

近年來，瑞安市經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展，全市共有娛樂場所數(shù)百家，其中僅歌舞娛樂場所就有23家。

一份瑞安市公安局完成的調(diào)查資料稱，娛樂場所的大量出現(xiàn)，帶來了不少的治安問題，一些違法犯罪分子和社會閑散人員涉足其間，造成場所內(nèi)部治安復(fù)雜，成為影響社會治安平穩(wěn)的一大因素。

在2006年該市的打黑除惡工作中，警方發(fā)現(xiàn)有1/3的治安案件與娛樂場所有關(guān)。“娛樂場所、賭博、重點(diǎn)工程”被稱為滋生黑惡勢力的三大溫床。加強(qiáng)娛樂場所管理，已成為警方一項(xiàng)“緊迫而重大”的課題。

“這是一個全國性的治安課題，估計(jì)各地的情況都差不多，并非只有我們?nèi)鸢泊嬖谶@個問題。”瑞安市公安局副局長陳國安說。

“巧合”的是，1999年國務(wù)院新頒布實(shí)施的娛樂場所管理?xiàng)l例，明確規(guī)定娛樂場所實(shí)行強(qiáng)制性保安派駐，即由保安服務(wù)企業(yè)向場所派駐保安，進(jìn)行日常秩序維護(hù)。

于是，瑞安像全國各地一樣，在行政力量的干預(yù)下，保安公司開始大張旗鼓地向娛樂場所派出保安。

剛開始，當(dāng)局信心十足。但很快，這些派出去的“正規(guī)軍”開始碰釘子了。市場開始急劇萎縮，派駐人數(shù)從最多100余人，銳減到2005年底的20余人。而與此同時，娛樂場所自己雇傭的“黑保安”，卻在迅速占領(lǐng)市場。更有甚者，一些地方上的黑惡勢力，強(qiáng)行在娛樂場所內(nèi)“看場”，以獲取暴利。

身為保安公司經(jīng)理的吳朝陽，面臨著來自市場和監(jiān)管單位公安局的雙重壓力。“一方面是市場的抵制，另一方面是政府的監(jiān)管任務(wù)。”于是，他開始調(diào)查自己的保安被人拒之門外的真正原因。

經(jīng)過認(rèn)真的調(diào)查走訪，他總結(jié)了3條原因。一是分散派駐，難以形成防控合力。由于是分散派駐，幾個零星的保安對發(fā)生在娛樂場所內(nèi)一般的治安事件往往都無法有效預(yù)防處置，特別對一些涉及人員較多的緊急突發(fā)情況根本無能為力，“難以真正滿足娛樂場所的安全需求，業(yè)主、消費(fèi)者和群眾的意見很大”。

其次是成本偏高，場所業(yè)主難以接受。按照娛樂場所管理的有關(guān)規(guī)定，每個娛樂場所應(yīng)按照核定客容量的3%配備派駐式保安。以瑞安市最大的娛樂場所“大富豪會所”為例，核定客容量520名，應(yīng)配備派駐式保安15.6名，按保安標(biāo)準(zhǔn)月工資1780元計(jì)算，每年需支出33.3萬元，對場所業(yè)主來說是一筆不小的開銷。一些規(guī)模較小的娛樂場所更難以承擔(dān)，只能象征性地接納個別派駐式保安，或到市場上招收成本更低的“黑保安”，從而使“黑保安”乘虛而入，盤踞在娛樂場所，造成嚴(yán)重的治安隱患。

據(jù)悉，瑞安市近年來在娛樂場所發(fā)生的多起命案都與“黑保安”有關(guān)。2005年該市金碧輝煌迪吧5名非法雇傭的“黑保安”將客人活活打死的案件更是震驚全國。

三是派管分離，隊(duì)伍管理流于形式。保安派駐到娛樂場所后，由于后繼的管理力量和有效的監(jiān)管措施缺位，基本上游離于保安公司管理視線，加之娛樂場所重經(jīng)濟(jì)效益，輕內(nèi)部管理，根本無人負(fù)責(zé)保安工作，使派駐保安處于“雙不管”狀態(tài)，造成了保安的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和隊(duì)伍的管理風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)都很高。

“有的娛樂場所保安惟業(yè)主命令是從，蛻化成了保鏢和打手；有的娛樂場所保安甚至與黑惡勢力同流合污，嚴(yán)重?fù)p害了保安隊(duì)伍的良好形象，在社會上產(chǎn)生了極壞的影響。”吳朝陽在自己的調(diào)查報(bào)告中這樣寫到。

正在吳朝陽苦思冥想，尋找市場出路之時，2006年3月開始，伴隨著新的國務(wù)院新《娛樂場所管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施，一場聲勢浩大的打黑除惡和娛樂場所“黑保安”整治行動開始了。

根據(jù)溫州當(dāng)?shù)孛襟w的報(bào)道，有16個黑惡團(tuán)伙在這場“嚴(yán)打”中被摧毀。與此同時，以黑惡勢力為背景的“黑保安”也得到整治。

“為了鞏固整治成果，不使黑保安卷土重來，必須有一種讓政府、場所經(jīng)營者、消費(fèi)者都滿意的保安服務(wù)模式。”吳朝陽在經(jīng)過反復(fù)思考、求證后，終于拿出了“商業(yè)緊急援救中心”這樣一種模式，并很快成功說服了市公安局的主管領(lǐng)導(dǎo)。

有了主管部門的支持，吳朝陽的膽子更大了。2006年底，他借召開全市娛樂場所業(yè)主會議的機(jī)會，面對幾十家娛樂場所的經(jīng)營者拋出了自己的詳細(xì)計(jì)劃。

似乎一切都那么的順理成章。吳朝陽的大膽計(jì)劃與老板們一拍即合，不久，他就簽下了10多家歌舞娛樂場所的長期合作合同。

一切都按照吳朝陽的藍(lán)圖在進(jìn)行。

娛樂場所發(fā)案率下降50%

對于保安公司的這一創(chuàng)新做法，瑞安市公安局是支持的。分管治安的副局長陳國安認(rèn)為，商業(yè)緊急援助中心的出現(xiàn)至少帶來了以下幾個方面的積極意義。

首先它強(qiáng)化了公安機(jī)關(guān)對娛樂場所的管理，有效降低了娛樂場所惡性事件的發(fā)生率。當(dāng)前，娛樂場所已經(jīng)成為滋生黑惡勢力和惡性事件的溫床之一，“民間110”的出現(xiàn)彌補(bǔ)了目前娛樂場所管理當(dāng)中的某些不足。

據(jù)公安部門統(tǒng)計(jì)，“民間110”上崗以來，娛樂場所治安發(fā)案率同比下降了近50%。

其次，有利于緩解警力不足。“警力有限，民力無窮”，特別是許多地方的110為一些非警務(wù)活動所困之時，“民間110”可以適當(dāng)承擔(dān)一些非警務(wù)的社會服務(wù)功能，從而把警力這種有限的公共資源解放出來。“提高警力使用效率，實(shí)現(xiàn)了警察職能的真正回歸。”

陳國安表示，商業(yè)緊急援助中心的出現(xiàn)，還帶來了一場警方的“勤務(wù)制度革命”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，瑞安常住人口與警察比例是1000∶0.8，其中還不包括60多萬外來人口，警力嚴(yán)重不足。

由于警力不足，兩三個處置民警有時根本無法控制局面，甚至可能遭到暴力抗法。有了一支專業(yè)保安援助力量，可控制場所內(nèi)矛盾糾紛升級，促成矛盾糾紛化解，從而減輕民警壓力；對一些重大緊急狀況，可先期啟動保護(hù)現(xiàn)場、維持秩序，制止侵害等工作，民警到場后，現(xiàn)場轉(zhuǎn)化保安為協(xié)警力量，增強(qiáng)警方的威懾力和控制力。

瑞安警方把這種模式叫做“2+10”模式（即2名民警加上10名保安輔助力量）。

陳國安認(rèn)為，這種模式可有效處置絕大多數(shù)的娛樂場所警情，這支保安隊(duì)伍的出現(xiàn)，剛好可填補(bǔ)這塊警輔力量真空。

商業(yè)緊急援助中心由瑞安市公安局治安大隊(duì)監(jiān)管。該大隊(duì)指導(dǎo)員柯上權(quán)評價(jià)這一新生事物說：“政府不花一分錢，利用社會資源進(jìn)行市場化運(yùn)作，既為老百姓提供了更全面的服務(wù)，又把有效的警力資源解放出來辦更大的案子。”

身份之爭

不過，“民間110”的成長一直伴隨著質(zhì)疑聲。有人認(rèn)為維護(hù)公共秩序是公安部門的特定職權(quán)，也是其法定責(zé)任和義務(wù)。公安部門不能以警力有限為由，將維護(hù)公共秩序的公權(quán)力交給商業(yè)企業(yè)來履行，這于法不符，涉嫌公權(quán)私用。也有人認(rèn)為，瑞安市保安服務(wù)公司是瑞安市公安局下屬的全資國有企業(yè)，公司經(jīng)理吳朝陽是該局派駐的，編制仍在公安局。這是否違反了國家關(guān)于黨政機(jī)關(guān)不準(zhǔn)經(jīng)商辦企業(yè)的規(guī)定。

對于涉嫌公權(quán)私用的質(zhì)疑，瑞安市保安公司的解釋是：保安公司組建商業(yè)緊急援助中心，推出了娛樂場所巡更式保安服務(wù)，涉嫌公權(quán)私用的說法，屬于個別人士對國家保安業(yè)政策法規(guī)和相關(guān)法律常識缺乏了解而產(chǎn)生的一種誤解。

保安公司的“理直氣壯”并非沒有根據(jù)。2004年12月1日起實(shí)施的國務(wù)院《企事業(yè)單位內(nèi)部安全保衛(wèi)條例》已經(jīng)明確了單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作實(shí)行“單位負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管”的新機(jī)制——“單位內(nèi)部安全保衛(wèi)工作由各單位依法組織開展，公安機(jī)關(guān)對其進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督”。

根據(jù)1999年5月中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《政法機(jī)關(guān)保留企業(yè)規(guī)范管理若干規(guī)定》和公安部2000年下發(fā)的《公安部關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》，“保安服務(wù)公司只能由公安機(jī)關(guān)組建，其他任何單位、部門和個人不得組建”；“公司法定代表人人選須經(jīng)公安機(jī)關(guān)治安管理部門審核”。規(guī)定還允許公安機(jī)關(guān)選派民警到保安服務(wù)公司工作。

與此同時，調(diào)停者的身份之爭也日趨激烈。瑞安嘉樂迪KTV店長葉先生在經(jīng)歷了半個月前的一次成功調(diào)停事件后說，援助中心的保安制服與警察制服相比，顏色與款式均相同，雖然背后有很大的“商業(yè)援助中心”等字，帽子款式也不一樣，但還是有“很大的威懾力，有利于處置事件”。

商業(yè)緊急援助中心運(yùn)行一個多月來，就已處理了8起求助，多為財(cái)物損失、“霸王餐”等小糾紛。參與5次援助行動的保安蔣光炮說，他們到現(xiàn)場后，會先了解事情經(jīng)過，然后進(jìn)行勸說調(diào)解。

但援助中心的保安人員是娛樂場所雇用的，是單方授權(quán)，如果“雇主”理虧，保安人員真能維護(hù)公正嗎？有人表示懷疑。法律界人士王曉冰具體分析說，調(diào)停行為必須在雙方授權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而這種調(diào)解行為先天帶有偏袒性，容易侵犯另一當(dāng)事人的權(quán)益，損害社會的公正和諧。

“公正與否并不決定于調(diào)停者的身份。”吳朝陽認(rèn)為王曉冰的說法脫離了社會實(shí)際。“只要調(diào)解不是強(qiáng)制的，沒有任何一方明確反對保安人員參與調(diào)停，調(diào)停的結(jié)果又是讓雙方接受的，那有什么不可以呢？”他認(rèn)為，這種人與人之間的民間勸說、調(diào)停行為，與法律程序上的調(diào)解有著本質(zhì)區(qū)別。

吳朝陽說，他向援助中心的保安人員反復(fù)灌輸一個觀念：你們是保安，并沒有執(zhí)法權(quán)。到現(xiàn)場后，你們先控制事態(tài)，其次用嘴巴去勸雙方，朝化解矛盾的方向努力。如果無法控制局面，再向110等有關(guān)方面“二次報(bào)警”。你們絕對不能說“把身份證拿出來看一下”、“口袋里的東西拿出來”等“越線”的話語，更不能有使用暴力等過激行為，你們的身份是一個“調(diào)停者”，是“防火墻”，是去“維持秩序”的。

公司為此還對所有援助隊(duì)員都進(jìn)行了特殊的法律處理能力培訓(xùn)，要求他們牢記自己的身份，做到以法律為底線，有所為，有所不為，確保行動時不“出軌”。

商業(yè)緊急援助中心對自己的定位就是“協(xié)助公安部門維護(hù)社會治安”。吳朝陽表示，由于保安企業(yè)的特殊身份，他們追求的不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益，社會效益才是最主要的。

吳朝陽的計(jì)劃在學(xué)術(shù)界也不乏支持者，中國人民公安大學(xué)治安系教授龔志剛認(rèn)為，“民間110”的大方向是對的，只是行動過程中往往涉及到法律問題，因此在警方的指導(dǎo)下運(yùn)作更好。

記者了解到，今年上半年國家將出臺保安管理?xiàng)l例，屆時保安業(yè)將全面開放，整個保安行業(yè)傳統(tǒng)的“看家護(hù)院”模式也將被突破。在這樣的背景下，現(xiàn)行國有壟斷的保安公司如何生存，公安機(jī)關(guān)又如何加強(qiáng)對保安市場的監(jiān)管，都將是一個全新的課題。

瑞安市公安局的一位負(fù)責(zé)人告訴記者：“商業(yè)緊急援助中心的出現(xiàn)，是保安行業(yè)應(yīng)對未來變局的一次嘗試，它或許是一個社會治安市場化防范和保安行業(yè)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的試驗(yàn)田。”

“民間110”的意義

從本質(zhì)上講，“援助中心”的成立是將維護(hù)公共秩序的社會管理職能由政府向社會轉(zhuǎn)移的嘗試。當(dāng)然，隨之轉(zhuǎn)移的還有部分公權(quán)力。維護(hù)社會公共秩序是政府的一項(xiàng)權(quán)力，也是政府的一項(xiàng)職能。政府在“援助中心”承接社會管理職能的過程中必須擔(dān)當(dāng)適當(dāng)?shù)慕巧睦碚撋现v，當(dāng)國家授予某一權(quán)力主體以權(quán)力時，就預(yù)示著同時也對該權(quán)力主體提出了受約束的范圍。當(dāng)權(quán)力的授予明確后，就意味著權(quán)力主體只能在該權(quán)力范圍內(nèi)行使權(quán)力，超越該權(quán)力規(guī)定范圍即為越權(quán)。因此，政府在引導(dǎo)“援助中心”發(fā)展的過程中必須做好以下幾個方面的工作：一是要予以明確的規(guī)范，確認(rèn)“援助中心”所行使權(quán)力的職能、范圍；二是對“援助中心”的行為進(jìn)行有效監(jiān)管，確保其在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)開展服務(wù)；三是明確“援助中心”的具體責(zé)任主體，以便追究違法責(zé)任。

在我國傳統(tǒng)的社會管理模式中，政府作為幾乎唯一的社會管理主體，借助單純的行政管理手段，與被管理者直接面對面。隨著改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、分配方式和利益關(guān)系日益多樣化，社會問題不斷增多，社會管理難度加大，傳統(tǒng)的社會治理模式已經(jīng)很難適應(yīng)新形勢的要求。在過去的二十多年中，我國公權(quán)力的天平不斷向社會領(lǐng)域傾斜，社會領(lǐng)域獲得了越來越多的權(quán)力要素，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國社會治理模式轉(zhuǎn)變的基本方向，是由政府社會高度合一的治理模式向政府與社會分工合作的治理模式轉(zhuǎn)變。可見，“援助中心”的出現(xiàn)正是順應(yīng)了社會管理職能由政府向社會轉(zhuǎn)移的這一發(fā)展趨勢。

“援助中心”的設(shè)立，在實(shí)現(xiàn)社會管理職能由政府向社會轉(zhuǎn)移的過程中，至少在這樣兩個方面有創(chuàng)新意義：一是社會治理主體的多元化。社會治理主體的多元化意味著社會管理中政府“有所為、有所不為”，使那些社會非營利組織、市場化組織、公民社會等等得以發(fā)展和生存，甚至成為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供者，“援助中心”正是這樣的組織；二是社會治理手段的多元化。社會治理手段經(jīng)歷了由單純地依賴政府強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)社會治理目標(biāo)，到借助市場手段提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，或由市場化組織通過市場化手段提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。“援助中心”采取的商業(yè)化服務(wù)模式代表了這一方向。

（朱曉燕：行政法學(xué)碩士，杭州市余杭區(qū)人民法院工作人員。）