基于信息技術(shù)條件下的公共行政組織結(jié)構(gòu)再造

摘要：傳統(tǒng)的官僚制行政組織模式與信息社會的要求格格不入，因此在西方發(fā)達國家率先掀起了公共行政改革，重構(gòu)官僚機構(gòu)，旨在建立起更加有效的公共行政組織。文章結(jié)合當代西方公共行政組織改革的基本理念和模式，提出了構(gòu)建基于信息技術(shù)要求的公共行政組織的新模式基本要求應(yīng)包括：公共行政組織的分權(quán)化管理；公共行政組織結(jié)構(gòu)的扁平化和網(wǎng)絡(luò)化；行政組織結(jié)構(gòu)的低度規(guī)范化和公共行政組織的流程一體化。

關(guān)鍵詞：信息技術(shù)；公共行政組織結(jié)構(gòu)

信息技術(shù)的發(fā)展將人類社會推向了信息社會#65377;與工業(yè)經(jīng)濟時代相比，創(chuàng)新是信息社會發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力;知識工作者將成為組織的主體;組織設(shè)計的理念將更加突出“以人為本”，組織的基本價值是追求公平，重視回應(yīng)與參與#65377;傳統(tǒng)的行政組織模式顯然與此格格不入，因此在西方發(fā)達國家率先掀起了公共行政改革，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)改進行政組織，重組公共行政流程與管理，重構(gòu)官僚機構(gòu)，旨在建立起更加有效的公共行政組織#65377;

一#65380; 傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)的特點及其局限性

1. 傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的特點#65377;傳統(tǒng)行政組織設(shè)計的基本思想主要來源于法約爾的組織管理理論和韋伯的官僚制組織理論#65377;法約爾認為，首先，從管理過程的角度，組織管理包括五個基本職能，即:計劃#65380;組織#65380;指揮#65380;協(xié)調(diào)和控制#65377;組織作為管理中的第二項職能的發(fā)揮是以一定的組織結(jié)構(gòu)來體現(xiàn)的，有了適當?shù)慕Y(jié)構(gòu)既能確保控制，而又不會出現(xiàn)“過多的條例#65380;文牘主義和控制公文#65377;”其次，隨著組織所承擔工作量的增加，職能部門及職能部門的人員就會增加，因而促進等級系列的發(fā)展#65377;組織的“金字塔”結(jié)構(gòu)是職能水平增長和等級系列垂直增加的結(jié)果#65377;第三，在法約爾提出的管理的十四條原則中的分工原則#65380;權(quán)力和責任原則#65380;統(tǒng)一指揮原則#65380;等級制度原則和集中原則初步勾畫出層級制的組織輪廓#65377;

韋伯描述了理想的官僚制組織包含了如下幾個特征:實行勞動分工，明確規(guī)定每一個組織成員的權(quán)力和責任，并把這些權(quán)力和責任作為正式職責而使之合法化;各種職位按權(quán)力等級組織起來，形成一個指揮鏈;根據(jù)技術(shù)水平來考查和挑選組織中的所有成員;組織中的所有任職者是通過任命而非選舉產(chǎn)生;管理人員是專職的，領(lǐng)取固定薪金;管理人員必須以嚴格的理性規(guī)范約束自己的行為，排除個人情感#65377;官僚制組織奉行規(guī)則中心主義，精確#65380;快速#65380;明確#65380;熟知文本#65380;連續(xù)性#65380;處理權(quán)限#65380;統(tǒng)一性#65380;嚴格從屬關(guān)系#65380;減少相互摩擦等都是官僚制的優(yōu)點，官僚制著眼于如何最大限度地進行合作與控制，從而提高組織的效率#65377;

法約爾和韋伯關(guān)于行政組織設(shè)計的思想勾畫出了傳統(tǒng)官僚制行政組織結(jié)構(gòu)的基本模式:以

任務(wù)和職能為核心，將行政組織的任務(wù)和職能進行橫向部門分解與縱向?qū)蛹壏纸猓纬梢粋€金字塔式的機構(gòu)體系和職能業(yè)務(wù)體系;同時進行職責權(quán)限的部門分解和層級分解，形成一個層級制的指揮鏈條;根據(jù)任務(wù)與職責權(quán)限的分解進行工作設(shè)計并根據(jù)工作崗位要求進行人員甑選與使用;每個部門#65380;層級及其相應(yīng)工作崗位人員的活動都嚴格限制在各自權(quán)責分工范圍內(nèi)，并依據(jù)事先制定的規(guī)則#65380;程序和文書檔案進行工作處理，以計劃和監(jiān)督控制整個工作過程，命令與服從是主要的工作關(guān)系#65377;

2. 傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)的局限性#65377;傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計所關(guān)注的是如何建立正規(guī)化的組織，依靠事無巨細的計劃和高度層級制的正式組織結(jié)構(gòu)對組織進行科學管理，從而提高組織效率#65377;但是隨著信息時代的到來，社會環(huán)境的變化加快#65380;公共管理問題日趨復雜#65380;社會需求趨向多樣性，傳統(tǒng)的組織設(shè)計的局限性日益顯現(xiàn)出來#65377;

首先，傳統(tǒng)的組織設(shè)計只重視對硬性結(jié)構(gòu)的考慮，而忽略了對人的關(guān)心#65377;丹尼爾#8226;貝爾曾指出:企業(yè)建立了嚴格的結(jié)構(gòu)，為的是服從三個“邏輯”:“規(guī)模的邏輯”，“測定時間的邏輯”和“等級的邏輯”，結(jié)果是企業(yè)中的科學，將人的行為從人身上剝離，使工人處于被動和依附的地位，而且從他們的工作中抽掉了一切思想，科學管理建立了一種單面人和組織的機器式模式#65377;此外，官僚制組織結(jié)構(gòu)猶如一只巨大的鐵籠和精密的機器，將行政人員固定于其中，成為其附屬品和運轉(zhuǎn)的零件，他們只會例行公事而喪失感情#65377;對規(guī)則的機械#65380;被動服從，不斷扭曲著行政人員的個性結(jié)構(gòu)，使他們變成屈從于規(guī)章制度的“組織人”#65377;狹隘而單調(diào)工作的重復使行政人員感到自己的工作變得越來越毫無創(chuàng)意和實際意義#65377;

其次，傳統(tǒng)行政組織的橫向協(xié)調(diào)困難，從而導致整體效率低下#65377;以職能分工為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政組織強調(diào)的是專業(yè)化分工，這樣一來行政任務(wù)被分割成若干簡單的#65380;專門化的任務(wù)，不僅增加了解決問題的行政路徑，而且容易滋生部門主義#65380;本位主義#65380;功能性短視等問題，導致部門間的橫向協(xié)調(diào)困難#65377;同時，行政組織過分依賴專門技術(shù)以及條塊分割的“鴿籠式”的專業(yè)化單位來解決不斷涌現(xiàn)的新老問題，其結(jié)果必然使行政組織的分工越來越細，組織規(guī)模越來越膨脹，行政組織協(xié)調(diào)的成本也越來越高，最終是行政組織解決問題的能力受制于結(jié)構(gòu)的約束而越來越低下#65377;

第三，傳統(tǒng)行政組織管理強調(diào)規(guī)則和程序，但機械的規(guī)則主義往往導致目標與手段的倒置，即對規(guī)則和程序的被動服從越來越成為行政部門和行政人員活動的目的#65377;為了彌補行政組織運行過程中出現(xiàn)的漏洞和加強部門間的相互制衡，官僚制行政組織日益完善各種審批措施和控制程序#65377;不斷完善的規(guī)則和辦事程序使行政組織的運行機制日益僵化，煩瑣手續(xù)#65380;文牘主義成為傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)中的顯著特征#65377;

此外，傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計立足于組織是一個靜止的存在，無視組織與其環(huán)境的相互作用，完全是一種高度結(jié)構(gòu)化的#65380;封閉式的設(shè)計#65377;

二#65380; 當代西方公共行政組織結(jié)構(gòu)變革的基本理念和模式

作為公共行政組織結(jié)構(gòu)主導形態(tài)的官僚制組織的設(shè)計滿足了工業(yè)經(jīng)濟時代技術(shù)的特點，但是，實踐表明官僚制“完全不能在20世紀90年代變化迅速#65380;信息豐富#65380;知識密集的社會和經(jīng)濟中正常發(fā)揮功能#65377;”于是從20世紀80年代開始西方國家就開始推行公共行政改革#65377;

1. 西方國家行政改革的基本理念#65377;綜觀西方國家行政改革的實踐，都呈現(xiàn)出市場化取向#65380;放松規(guī)制取向和分權(quán)取向，行政改革的目的是通過以后官僚制為取向的制度變遷來探索與信息社會相適應(yīng)的公共行政管理范式#65377;西方行政改革的基本理念在奧斯本和蓋布勒所述“十大原則”中得到了充分體現(xiàn):(1)政府“掌舵”而不是“劃槳”;(2)政府授權(quán)而不必躬親;(3)引進競爭機制;(4)任務(wù)導向;(5)建立在業(yè)績基礎(chǔ)上的責任感取向;(6)顧客導向的服務(wù);(7)依靠對公共服務(wù)和公共投資的收費籌資;(8)預見未來，重在預防;(9)下放權(quán)力，實行參與式管理;(10)以市場為導向#65377;這十條原則的實質(zhì)是以企業(yè)價值觀改革政府的工作，改變政府的運作方式，建立所謂“企業(yè)化政府”#65377;政府的企業(yè)化改革，被認為是向后官僚制范式發(fā)展的一種傾向#65377;

2. 西方國家行政改革的四種模式#65377;彼得斯從主要發(fā)達國家的政府改革實踐中梳理和歸納出四種未來政府的治理模式#65377;一是市場式模式:主張下放決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，把龐大的公共部門分解成若干個小的像企業(yè)那樣運作可以相互競爭的部門，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)變壟斷為競爭，將大量的服務(wù)職能下放給非政府組織，從而降低成本，提高效率;強調(diào)積極進取的政府行為和個人責任，促使公共部門建立層級盡可能少的網(wǎng)絡(luò)或平板結(jié)構(gòu)，推行功績制和績效工資管理#65377;二是參與式模式:提倡減少組織結(jié)構(gòu)的中間層次，縮小上下級之間的溝通距離，主張保留等級制但要使組織結(jié)構(gòu)扁平化;鼓勵自上而下的公眾參與式?jīng)Q策;參照企業(yè)管理中的全面質(zhì)量管理法管理公共部門，聽取公眾的意見，了解公眾的需求，注重服務(wù)的質(zhì)量和價值#65377;三是彈性化模式:強調(diào)政府的應(yīng)變能力，能夠有效回應(yīng)新的挑戰(zhàn)#65377;與此相適應(yīng)，政府組織模式應(yīng)具備虛擬性的特點，如主張在政府內(nèi)部建立臨時性機構(gòu)來實現(xiàn)政府職能目標，雇傭臨時性的公共雇員，以避免常設(shè)性機構(gòu)的僵化問題，有利于適應(yīng)快速度變化的社會環(huán)境#65377;四是解制型模式:該模式主張以組織的使命替代墨守成規(guī)的繁文縟節(jié)，公共雇員在處理事務(wù)時有更大的靈活性和自由度#65377;該模式不太重視組織結(jié)構(gòu)，其著眼點在于程序和有效行動的能力方面#65377;以上四種模式雖各有其特點，但是又具有兼容性，只是各自強調(diào)的側(cè)重點不同#65377;

三#65380; 基于信息技術(shù)的公共行政組織重構(gòu)

從當代西方公共行政組織改革的基本理念和模式出發(fā)，構(gòu)建基于信息技術(shù)要求的公共行政組織的新模式至少滿足以下幾方面的要求:

首先是公共行政組織的分權(quán)化管理#65377;導致行政組織控制模式發(fā)生轉(zhuǎn)換的根本原因首先在于在信息社會，信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋了行政組織內(nèi)部的各個部門和崗位，信息的高度共享使管理層失去了對信息的壟斷權(quán)，由此導致等級控制的力量不斷削弱#65377;其次，隨著知識型員工的比例越來越高，他們對那種官僚主義式的命令#65380;指揮，對官僚主義的作風和態(tài)度日益不滿#65377;就被管理者而言，隨著教育水平的普遍提高和信息技術(shù)的支撐，他們都是信息靈通的知識型人員，他們有自己的主見，不會盲目地接受來自上面的命令，而且他們有著強力的參與意識，由此導致行政領(lǐng)導在作出最后決策之間必須同下級進行溝通，傾聽他們的意見，而不是相過去一樣獨斷專行#65377;因此，行政組織內(nèi)部的分權(quán)管理不可避免#65377;

其次是行政組織結(jié)構(gòu)的低度規(guī)范化#65377;傳統(tǒng)組織中，高度的規(guī)范化是組織關(guān)系的主要特征，組織成員按事先的規(guī)則行事，缺少創(chuàng)新精神#65377;知識經(jīng)濟時代企業(yè)員工從事的大多數(shù)是知識性工作，知識性工作的最大特點就是需要依賴員工的創(chuàng)造性，而創(chuàng)造性是不能給它以明確規(guī)則的，規(guī)范只會窒息創(chuàng)造性#65377;知識工作可以通過組建跨部門的項目小組或是自我管理的團隊等形式而有效展開，任務(wù)小組的出現(xiàn)沖擊著傳統(tǒng)組織中的等級關(guān)系和各種既定的組織關(guān)系，人們?nèi)找娓械街挥袥_出狹隘的紀律范圍才能解決突然解決出現(xiàn)在他們面前的新問題#65377;另外，由于組織中的很多項目小組是基于任務(wù)而臨時組建的特點，這便使得組織中的成員往往注重的自己的專業(yè)，具有較強的自主意識，組織成員間的平等意識關(guān)系較強，由此決定了協(xié)調(diào)機制在組織中比控制機制具有更重要的意義#65377;

第三是公共行政組織結(jié)構(gòu)的扁平化和網(wǎng)絡(luò)化#65377;首先，計算機等辦公自動化設(shè)備的應(yīng)用改變了管理模式#65377;管理人員不必等待公文通過某個等級再傳到他的手里，因為各種文本早已出現(xiàn)在他們自己的計算機屏幕上了#65377;信息是分享的，可以以一種即時的形式從高級管理人員那里傳遞到基層，因此，錐型結(jié)構(gòu)可以變得更加扁平，因為不再那么需要處理和傳遞信息的中間管理層了#65377;其次，就職能結(jié)構(gòu)而言，越來越多的任務(wù)超越了行政組織原有職(下轉(zhuǎn)第59頁)能部門的界限和能力，需要解決的問題通常涉及一系列的活動和合作以及交叉知識的運用，這就需要突破原有嚴格的部門界限#65380;等級界限和紀律的約束，建立一種橫向的合作關(guān)系，在越來越多的行政組織中，平行聯(lián)系取代作為流動和溝通的縱向聯(lián)系#65377;再次，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展促進人們彼此交換思想，分享信息和資源，使人們?nèi)找鎻牡燃壍年P(guān)系中解放出來#65377;當然網(wǎng)絡(luò)關(guān)系主要是體現(xiàn)技術(shù)特征的，不能取代組織中的權(quán)威原則的作用，所以組織中的層級結(jié)構(gòu)始終是需要保持的，只不過在組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化的條件下，層級更少#65377;

第四是公共行政組織的流程一體化#65377;為了增強對社會公眾需求的回應(yīng)性，20世紀90年代以來網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為公共行政組織的業(yè)務(wù)流程再造提供技術(shù)支持，改變“鐵路警察#65380;各管一段”的職能分工模式，突破部門壁壘，建立“無縫隙”式的一體化工作運作模式#65377;具體而言，就是以公眾需求為導向，將分散于各部門的職能進行重新組合，對一些不必要的管理環(huán)節(jié)予以取消，對多余的部門及重疊的“流程”予以合并，利用信息技術(shù)將業(yè)務(wù)流程并行化和集成化，改進公共管理的質(zhì)量，提高公共服務(wù)的效率#65377;流程重組后的行政運行模式由原來的向上級負責轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣娯撠煟⒖旖荻行У靥峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)#65377;為了更好地履行公共職能，在行政組織運作模式的再造過程中，還需要對基層的行政人員進行充分授權(quán)，強化行政人員的使命感和自我控制意識，提高行政人員獨立解決問題的能力與責任心#65377;同時，要積極推進政務(wù)公開，擴大公民參與，從而增強行政組織對社會需求的感知與回應(yīng)能力#65377;

參考文獻:

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作者簡介:丁蕖，管理學博士，南京大學公共管理學院副教授#65377;

收稿日期:2006-12-08#65377;