試論我國政府部門績效管理問題

摘要：隨著我國體制改革的不斷深化，政府績效評估作為行政管理制度創(chuàng)新和有效管理工具，其重要性不斷彰顯。認真研究、制訂全面科學的政府績效評估體系，構建以正確政績觀為導向的績效管理模式，是在政府行政管理中貫徹落實科學發(fā)展觀的需要。文章探討績效管理在我國政府部門中的存在的問題、提出解決問題的對策、總結績效管理的意義，對我們理解和實踐政府部門績效管理有著重要現(xiàn)實意義。

關鍵詞：績效管理；存在問題；策略；意義

隨著政府與社會的關系#65380;角色定位的不斷變化，單純把效率作為政府評估的綜合性最終尺度具有很大的局限性，與政府的行為價值取向也已經大相徑庭，確立什么樣的政府管理理念，成為當今政府管理與改革的核心問題#65377;建立一個能夠科學評估#65380;有科學指標體系#65380;對評估結果能夠回應的政府已經成為當今世界各國政府改革的大趨勢，中國的政府改革同樣不可避免#65377;一段時期以來，由于多種原因，許多政府部門熱衷于搞脫離實際#65380;勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭?65380;“政績工程”，為追求一時的經濟增長速度而盲目上項目#65380;搞投資，片面地追求GDP的增長，造成大量低水平重復建設，給后任和一方百姓留下沉重的包袱#65377;審視過去，人們都不難發(fā)現(xiàn)一個顯而易見的事實，諸多決策失誤#65380;諸多問題的產生，大都源于績效管理#65380;考核評價標準的不科學#65380;不準確#65380;不全面或不完善#65377;“科學發(fā)展觀”和“正確政績觀”的提出標志著我國政府績效管理理念的巨大變革#65377;新型績效管理評估體系的建立將是一場深刻的變革，要用正確的政績觀保障科學發(fā)展觀得到落實，就要著眼于建立健全對政府部門及其領導干部績效管理評估體系，靠機制和體制發(fā)揮作用#65377;在新的歷史時期，對政府績效進行評估是整個政府管理創(chuàng)新的一部分，關系到政府職能和運行機制轉變，有利于提升政府管理能力，提升管理水平，提高政府效能#65377;

一#65380; 政府績效管理的內涵

所謂“績效”，從字面上理解是成績和效率#65377;政府績效，在西方也被稱為“公共生產力”#65380;“國家生產力”#65380;“公共組織績效”#65380;“政府業(yè)績”#65380;“政府作為”等，泛指政府所做的成績和所獲得的效益#65377;其內涵非常豐富，既包括即政府提供公共服務和進行社會管理的績效表現(xiàn)，又包括政府在行使職能過程中的績效表現(xiàn)#65377;因此，政府績效的評估，就是根據(jù)管理的效率#65380;能力#65380;服務質量#65380;公共責任和社會公眾的滿意度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入#65380;產出#65380;中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級#65377;

績效管理并不一個單一的概念，它的內涵也不僅僅是傳統(tǒng)意義上的直接行為結果，它應該也是行為過程#65377;績效型政府管理應該包括新公共管理#65380;目標管理#65380;績效評估#65380;績效審計等等各種理念的綜合和實踐#65377;即以政府績效為本，以公共責任的實現(xiàn)程度#65380;效果#65380;服務質量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準，降低政府成本#65380;做大政府業(yè)績，通過一整套完整的評估體系，最終實現(xiàn)政府管理的四“E”——經濟(Economy)#65380;效率(Efficiency)#65380;效益(Effectiveness)#65380;公平(Equity)#65377;

隨著科技的發(fā)展#65380;時代的進步，以及信息化時代的到來，政府能力變得越來越重要，傳統(tǒng)行政管理模式因此受到巨大挑戰(zhàn)，以英美為代表的西方發(fā)達國家采用新公共管理思想，適時提出了績效管理理念#65377;績效管理的引入大大推動了政府改革的大趨勢，取得了很好的效果，建立績效型政府已成為當今世界政府行政改革的一種趨勢和潮流#65377;

二#65380; 當前我國政府績效管理存在的問題

1. 相關的理論研究和實踐不足#65377;政府績效管理這一領域屬于世界性難題，很多的內容難以量化，標準制訂比較困難#65377;對于績效管理理論的研究，要求研究者有多學科的知識背景，如管理學#65380;統(tǒng)計學#65380;經濟學#65380;統(tǒng)籌學#65380;概率論#65380;心理學#65380;行政學#65380;法學#65380;人力資源管理學等等，對研究人才的要求很高#65377;政府績效管理還會受到政治#65380;經濟#65380;歷史#65380;文化等多種因素的制約，研究難#65380;見效慢，加上我國開展政府績效管理起步較晚，現(xiàn)在基本上處于初級階段#65377;

2. 缺乏對績效管理理念的認同感#65377;這主要體現(xiàn)在對于政府職能定位#65380;角色定位需要進一步的明確，政府的功能#65380;作用需要進一步發(fā)揮，我國政府目前的指導思想仍然是經濟效益為先的原則，而忽略了對管理成本#65380;對環(huán)境造成的影響#65380;可持續(xù)發(fā)展的能力等諸多其它綜合因素的評估#65377;雖然政府已逐步認識到這個問題，但多年的思維定式想突然轉變并非易事#65377;

3. 缺乏績效管理的制度基礎#65377;在績效管理的制度基礎方面，政府的職能配置#65380;組織結構和運行機制等方面，仍停留在原有行政模式的基礎之上，績效管理的效用難以有效發(fā)揮#65377;當代西方國家公共管理中所蘊涵的分權化管理#65380;責任機制#65380;結果為本#65380;顧客導向等理念及其方法，為公共部門績效管理和評估提供了有效應用的制度基礎，從我國政府機構改革的進程看，這些先進管理理念仍有待于行政改革的進一步深化而予以逐步建立和完善#65377;

4. 評估設計的內容和體系不夠科學#65377;如果不對績效管理的結果進行評估，則績效管理的效率則會受到質疑，因此績效評估是進行績效管理的重要一環(huán)#65377;目前我國政府績效管理中普遍存在著績效評估難的狀況，主要就是沒有一個公允的評價標準和體系，沒有根據(jù)政府績效管理的內涵和國際慣例建立起包括評估原則#65380;指標設計#65380;評估模型#65380;評估技術和方法，缺乏系統(tǒng)和科學性，往往在評價中強調經濟指標相對于其他指標的重要性#65377;

三#65380; 推行政府績效管理的策略

1. 借鑒國外政府績效管理制度的經驗#65377;行政管理體制和方法派生于企業(yè)管理的經驗，許多西方發(fā)達國家如英國#65380;美國#65380;法國#65380;加拿大#65380;澳大利亞等國家較早地在政府管理中引入了績效管理的概念和方法，因此，這些國家目前已經積累了不少政府績效管理的經驗，我們可以向這些國家學習其成功經驗，結合我國政府的特點和實際情況以及我國具體國情加以改進#65380;優(yōu)化和本土化以后加以運用#65377;

2. 發(fā)揮專業(yè)評估和研究機構的作用#65377;績效評估是一項專業(yè)性強#65380;技術含量和規(guī)范化程度高的工作#65377;可以發(fā)揮專業(yè)評估機構和研究機構的作用，由第三方對政府機構績效進行評估#65377;開展政府績效管理較早的美國為推動政府機構績效評估，在國家績效評薦小組下設了專門的績效評估研究組，定期發(fā)布研究報告，總結各地績效評估實踐活動并提供技術上的指導#65377;我國可以考慮在中國行政管理學會和地方行政管理學會#65380;相關研究機構和高校中成立由各方面專家組成的績效評估機構#65377;由專業(yè)評估機構接受評估主體的委托，對政府績效進行準確#65380;客觀#65380;公正的評估#65377;專業(yè)評估機構也可以為各級政府和部門開展績效評估提供智力支持，同時在評估人才培養(yǎng)方面，高校和科研部門還要發(fā)揮積極作用#65377;

3. 建立政府績效管理與評估的法律體系#65377;西方發(fā)達國家在全面實施政府績效管理與評估的過程中，很注意完善政府績效管理與評估的法律框架，用法律手段規(guī)范政府績效管理與評估體系#65377;而我國的政府績效管理與評估也是近些年來隨著政治體制改革才逐步重視起來，因而相應的法律體系建設方面還很不夠#65377;一項制度只有以法律為后盾才能保障其順利有效的實施，因此政府績效管理與評估的法律體系亟待建立并逐步完善#65377;

4. 以公務員績效考評帶動政府績效#65377;主要將績效管理用于公務員考核領域#65377;嚴格來講，這種績效評估方法主要針對個人而不是組織本身#65377;政府是一個抽象的概念，實際上抽象的政府是由一個個具體的工作人員組成，公務員即是組成政府的個體#65377;對公務員績效進行考核，促進公務員效率的提高，落實到最后，也就是整個政府的效率的提高#65377;

5. 公民滿意度評價#65377;公民滿意度評價主要通過運用社會調查#65380;民意測驗等方法，定期征求社會公眾對政府工作的滿意程度，最終以此作為對政府績效評估的依據(jù)#65377;這可以使政府機關不僅對上級機關負責，更重要的是對人民負責，形成人民監(jiān)督和上級監(jiān)督相結合的績效推動機制，從而建立讓民眾滿意的服務型#65380;高績效政府#65377;

四#65380; 政府績效管理的意義

1. 促進政府管理理念的轉變，樹立科學發(fā)展觀#65377;科學的政府績效管理評價體系通過引入外部評價機制#65380;吸收外部評價主體，可以有效地向政府表達公眾的意愿，并迫使其接受科學管理理念#65377;特別是當績效評價的結果與相應的激勵機制和問責機制結合起來以后，可以形成強大的外部導向和壓力，強制性地扭轉政府對其行政結果所作的錯誤的價值衡量，糾正政府的違法行為，引導政府回歸科學與理性#65377;

2. 重新界定政府職能，推動政府職能的轉變#65377;績效管理體系在很大程度上為政府衡量特定職能的合理性與必要性提供一個較為清晰的標準和尺度，這為政府主動界定其職能提供了一個方向#65377;在引入科學發(fā)展觀的理念后，績效管理中的行政效益測定機制可以更為科學全面#65380;系統(tǒng)合理，更能全面反映政府的系統(tǒng)效益#65377;另外，社會公眾對特定政府職能的評判所形成的巨大壓力可以促進政府對其職能及行使方式進行反思#65377;

3. 降低行政成本#65380;提高行政效能#65377;政府績效管理的一項重要任務就是成本控制，即對政府投入和產出進行比較和計量#65377;績效管理評價可以促使政府在行政管理得個環(huán)節(jié)合理地配置和使用行政資源，有效制止政府行為中的虧損現(xiàn)象和浪費現(xiàn)象，從而達到降低行政成本，提高行政效率的目的#65377;

4. 改進政府業(yè)務流程，提高公共服務質量#65377;通過績效管理，可建立起一道業(yè)務流程測評與優(yōu)化機制，有利于政府及時找出問題#65380;進行改進#65377;同時，政府部門也可以藉此了解服務對象對政府業(yè)務流程的具體要求，設計出更合理#65380;更科學#65380;更人性化的政務流程，進而達到提高公共服務質量的目的#65377;

政府部門績效管理和評價工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，在我國目前探索和實踐面還不廣泛，需要政府的支持與引導，需要加大宣傳，把好的經驗和創(chuàng)新模式通過媒介和各種場合予以推廣，推動我國政府公共管理事業(yè)的全面發(fā)展#65377;

參考文獻:

1.馬國賢.政府績效管理.上海:復旦大學出版社，2005.

2.周志忍.當代國外行政改革比較研究.北京:國家行政學院出版社，1999.

3.劉旭濤.政府績效管理制度#65380;戰(zhàn)略與方法.北京:機械工業(yè)出版社，2003.

4.蔡立輝.政府績效評估的理念與方法分析.中國人民大學學報，2002，(5).

作者簡介:劉愛蓮，河海大學公共管理學院副院長#65380;教授#65380;博士生導師;劉尚嫻，河海大學公共管理學院碩士生#65377;

收稿日期:2006-12-19#65377;