農村職業教育的公共產品特征分析

摘要：多年以來，農村職業教育發展面臨著許多困難。農村職業教育的根本問題是經費問題，是國家將農村職業教育是否界定為公共產品問題，是定位在公共產品的哪一個層次的問題。盡管很多學者根據經典定義界定農村職業教育為準公共產品，但是在農業發展新階段，將農村職業教育界定為準公共產品不能有效促進其協調、良性發展，需要從理論和現實的結合，從供給方式、外部性、區域性、階段性、產品可變性、制度依賴等角度思考農村職業教育的公共產品屬性，以期為政府辦農村職業教育提供理論依據和建議。

關鍵詞：農村職業教育；公共產品

農村職業教育，是相對城市職業教育而言的。既包括農業的職業教育，也包括工業和其他產業的職業教育；既要為農業發展和農民致富服務，也要為農村第二、三產業發展和農村繁榮穩定服務。對農村職業教育的性質進行理論探討是很有意義的，它可為確定政府在農村職業教育領域的工作范圍提供重要的理論依據。

薩繆爾森公共產品的

經典定義與農村職業教育

公共產品是相對于私人產品而言的對應物。薩繆爾森的對公共產品的經典定義是從效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性這三個特征出發的。公共產品與私人產品是從物品本身的屬性方面來界定的，不是由哪個部門提供來界定。①公共產品性質特征是決定公共產品供給的最基本因素。不同經濟學家對公共產品屬性的認識并不完全相同。②不同公共產品有特征程度的差別（公共性），由此可區分為純公共產品和準公共產品。純公共產品是每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品的消費減少的產品。其實，嚴格上符合純公共產品定義和特征的產品不多。

對于農村職業教育的產品性質的研究，幾乎都將農村職業教育定義為準公共產品。因為，其具有發展個人職業能力的一面，而且對其享用都不能符合完全沒有排他性和數量不受限制的標準。一些人享受了農村職業教育，意味著另外的一些人就會減少對其的享用。只有彭干梓、夏金星撰文認定農業職業教育具有純公共產品特征。③盡管他們提出要按照薩繆爾森的三個基本特征來界定農業職業教育的特征，而事實上，其論證只是從農業、農民的歷史貢獻的角度來論證的。對于公共產品與私人產品性質和邊界的認識，不能只滿足于理論上的定義。僅僅弄清了有關概念的涵義，還不足以解決有關的產品的定位問題，何況薩繆爾森關于產品分類的理論側重于靜態分析并以效率為目的，而現實情況是，產品屬性受社會經濟環境變化的影響而變化，政府對公共產品的定位不僅要考慮效率還要顧及社會需要和社會公平。所以，不宜主觀地公式地應用經典定義、經典理論，而應該從理論和現實的結合中，以效率和公平的平衡發展為目標，來研究我國農村職業教育的公共產品特征，提供將其認定為純公共產品的理論依據，從而界定政府工作的合理范圍。

農村職業教育的產品特征分析

（一）供給方式與農村職業教育的產品特征分析

供給方式可以作為判斷農村職業教育是否為公共產品的一個標準。費用是否由“稅收來支付”是判斷公共產品的一個重要標準。④勞凱聲提出具有外部性的產品或服務不一定是公共產品，只有當市場無法提供，而必須由政府通過稅收向社會公眾免費提供時，它們才成為公共產品。胡鞍鋼也說，“并非由于基礎教育是公共產品而實施義務教育，而是由于實施義務教育而使基礎教育成為公共產品”。由此得出，第一，基礎教育并不一定是公共產品；第二，實施義務教育后，基礎教育才成為公共產品。有學者提出，教育的產品屬性依賴于它被提供的方式，同一層次的教育既可能是公共產品，又可能是準公共產品，還可能是私人產品。⑤

公共產品供給主體不是一成不變的，同一種公共產品在不同時期，因技術條件、需求狀況、供給能力、制度規范不同，可能采取不同的供給方式。不同公共產品供給方式（機制）的作用邊界在時間上因條件的變化而變動。技術進步可能改變公共產品的性質特征，政府的職能理念、公平與效率標準的選擇和政府政策的傾向決定供給機制、政府活動范圍和私人參與公共產品供給的可能性。弗雷德·麥克切斯尼發現，19世紀中期以前，美國的消防服務一直主要由私人自愿提供，之后才開始轉由地方政府提供。科斯追溯了英國燈塔系統的歷史及其演變，也得出同樣的結論。美英的教育、圖書館、警察等項目也是在20世紀逐步轉為政府的公共職能。最初的學校是私立的，但政府漸漸發揮較大的作用，起初在財政上給予資助，繼而建立和管理學校。因此，我們沿用厲以寧、勞凱聲和胡鞍鋼等學者的思路，認為只要政府來提供農村職業教育，那么農村職業教育就具有了農村公共產品特征。原來混合供給的農村職業教育，也是可以和應該逐步轉變成政府供給的。

（二）外部性與農村職業教育的產品特征分析

外部性（正外部性）也是農村職業教育是否為公共產品的標準之一。⑥布坎南對外部效應的定義為：只要一個人的效用函數所包含的變量是在另一個人的控制之下，即存在外部效應。“教育的外部性”決定了教育是“一種典型的公共物品”，是一種具有正外部效應的準公共產品，⑦因此，市場機制在教育領域通常無法實現資源的最優配置。

農村職業教育具有很大的外部效應。我們可以從兩個角度來理解：（1）農業具有很強的外部性。第一是收益的損失，農業的發展在整個國民經濟中起著基礎和決定作用，這個好處難以計量，也就無法提出相應補償。于是收益發生外溢；第二，農業在無償提供生態環境和景觀功能這種公共物品中扮演重要角色；第三，對其他行業成本外部化的接受，特別是“三廢”。農業的外部性必然導致為農業服務的農村職業教育的外部性。（2）從理論上看，農村職業教育是一種外溢性很強的公共產品。因為：第一，農村職業教育具有發展社會公共價值的一面。其社會功能有：培訓農民工；推廣農業技術；使農民獲得管理和財務知識、創業意識、市場意識和風險意識，提高創業能力，盡快富裕；能促進教育結構平衡和社會就業以及教育的協調發展。第二，在農村接受職業教育的農民子弟轉移到外地從事非農產業的，⑧這種人力資本培養上的地區性和受益上的全國性所產生的成本與收益的不對稱性，必然影響不發達地區縣、鄉政府辦職業教育的積極性，尤其是縣、鄉財政十分困難的情況下。第三，職業教育具有十分廣泛的政治和文化功能，承擔維護社會穩定的職能。因此，農村職業教育的外部性決定了其具有公共產品的特征。而且，外部性的大小可以作為其公共產品“純度”（公共程度）的衡量標準。

（三）區域劃分與農村職業教育的產品特征分析

不同區域之間，由于擁有資源的差異，導致不同的勞動生產率、產業結構和經濟增長特點，帶來了農村職業教育的差距。欠發達地區農村職業教育的混合供給存在難題。因為：（1）農村教育發展本身是極不平衡的，是與經濟發展不平衡相對應的。經濟發展水平越高，對農村職業教育的拉動就大。欠發達地區農村職業教育發展緩慢，一個重要的原因就是經濟發展水平比較低、財力緊張，沒有足夠的經費來保障農村職業教育發展。（2）欠發達地區政府財力有限，影響其農村職業教育的發展。國務院提出了“發展職業教育主要責任在地方，關鍵在市、縣”的方針。欠發達地區的縣、鄉兩級財政往往入不敷出，有時嚴重依賴上級的支持，想在農村教育上多投入也力不從心。在財力并不充裕的情況下，地方政府只能優先滿足“兩基”工作的需要。（3）職教成本與學生支付能力之間存在矛盾，影響農村職業教育的發展。高額的農村職教成本使農民子弟望而卻步。從投資成本上看，接受農村職業教育一般比接受普通中、小學教育所需投資高很多。（4）欠發達地區勞動力發展和勞動價值觀念落后，教育普及水平低，教育質量差，教育的資本積累低，辦學物質基礎差。（5）非農產業的支教能力有限，居民集資辦學能力弱。

但是，由中央政府統一負責全國農村職業教育經費的供給大有好處：有助于緩解縣鄉，尤其是貧困地區縣、鄉基層政府財政困難，減輕農民負擔和緩解“三農”問題；有助于實現教育公平，縮小貧富差距，創建和諧社會；有助于打破目前教育經費供給機制所造成的地域封鎖；有助于克服對農民子弟上學的種種不公正待遇和歧視問題，為農民大規模轉移創造的良好教育條件；有助于轉移大量過剩的農業人口，促進現代化進程和全面建成小康社會。因此，農村職業教育的混合供給中，無論是地方政府投入，還是受教育的學生支付，還是其他供給來源，都存在著困境，所以迫切需要明確界定農村職業教育的公共產品屬性，由中央政府站在全國的高度，按照權責對等的原則，對欠發達地區的農村職業教育經費進行保障。我國《職業教育法》中已經有所體現，但是沒有真正實現欠發達地區的農村職業教育的純公共產品屬性。⑨

（四）經濟發展階段與農村職業教育的產品特征分析

經濟社會發展是呈階段性的，農村職業教育也有一個萌芽、產生、成熟和衰退的過程，是一個波浪式發展的過程。農村職業教育受社會生產力發展水平的制約，其發展速度和規模要根據社會經濟發展的需要和社會經濟所能提供的資源可能而確定。在每個階段都有其特定的形態、形式和內容。我們認為將農村職業教育界定為純公共產品，離不開我國國情和農業的基礎地位，離不開農業經濟新階段特征，離不開建設農村公共財政和社會主義新農村建設的背景。

我們需要結合經濟發展的階段性和公共支出規模間的關系來探討目前我國農村職業教育的產品屬性。（1）我們必須從全面建設小康社會的高度，深刻認識發展農村職業教育的重要性和緊迫性。目前，我國已進入工業化中期階段，根據國際經驗，需要以工業反哺農業。其實質是要改變資源配置與國民收入分配結構，加大公共財政的支農力度，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民。社會主義新農村建設需要加快發展農村教育、技能培訓和文化事業，培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民。從農村經濟發展趨勢對勞動者的需求來看，需加快農村職業教育發展，培養實用型專業人才。發展農村職業教育事業是落實科教興農方針、提高農村人口素質的關鍵，必須從農村長遠發展和我國現代化建設全局的高度，充分認識發展農村職業教育的重要性和緊迫性。（2）政府提供公共產品的能力在新階段應有提高。⑩政府有信息、知識和人才的優勢，可以更多地起作用。從財政實力來看，2004年我國國內生產總值達13萬億元，財政收入2.6萬億元，已經具備了工業反哺農業、城市支持農村的實力。以我國現今的經濟發展階段和國家整體財力狀況而論，應該有能力實行免費的農村職業教育。（3）“三農”問題對發展農村職業教育有強烈的需求。中國農業發展對新型農村勞動者的需求比任何時候都更為迫切，對能夠培養這些新型勞動者的職業教育的需求也就比任何時候都更為迫切。第一，農產品的國內市場需求變化及市場國際化要求農村職業教育加快發展；第二，中國農業的持續發展呼喚農村職業教育的發展。農業環境惡化的現實、耕地遞減的大趨勢、水資源危機、農村科技儲備不足及農業生產的穩定發展和農產品產量的增長呼喚農村職業教育。第三，目前產業結構和技術結構的變化，將引起勞動者職業技術結構的變化，現代農業急需懂技術、懂管理的實用型人才。雖然，農村職業教育通常不作為一項公益性事業來普及，但隨著時代的發展，農村職業教育亦有普及的趨勢。

（五）產品性質的可變性與農村職業教育的特征分析

產品的屬性在現實中是不確定的、可變的。不存在適合于一切時間、地點、條件的一成不變的屬性，這就是產品屬性的相對性。在巴澤爾看來，并不存在僵硬的私人產品和公共產品的分界線，或者一種產品的固定不變的產權形態。{11}影響產品屬性變化的因素主要有技術進步、公眾對產品外部性評價的變化、政府對供給收益與成本的權衡和社會需要的發展變化等。產品性質的變化，其供給模式也會相應變化。因此，農村職業教育的產品屬性也不是固定的，在現實中也具有可變性。

我們可以從四個方面來證明：（1）技術進步影響農村職業教育性質。電視、多媒體技術的發展，使得農村職業教育的遠程教育取得突破，只要有電視的地方就能通過電視接收職業教育節目，享受農村職業教育。所以，使得原來排他的職業教育具有一定的非排他性。（2）公眾對外部性評價的變化與農村職業教育特性。公共產品存在不同程度的外部性，若產品的外部性很大，靠私人提供有問題，就需要政府介入。政府可以決定介入，并管制這些溢出效應。{12}上面論述可知，農村職業教育的外部性程度很明顯。但是，對于農村職業教育的外部性大小，不同的人會有不同的觀點，而且人們的看法還會發生變化。公眾對農村職業教育外部性程度的評價及其變化會對政府的公共產品制度安排產生影響。（3）政府對供給收益與成本的權衡。對政府來說，是否提供這種產品涉及收益與成本的權衡。而且，政府提供的產品，其成本和收益也是可以變化的，其所提供公共產品的項目也會發生變化。對于目前我國的農村職業教育來說，政府的供給收益要大于成本，值得投資。（4）社會需要的發展變化。公平乃是評估政府計劃可行性的核心準則。{13}隨著經濟社會及文化發展水平的提高，人們對公平更加關注。農村職業教育在很長一段時間里都屬于準公共產品，今天在很大程度上已轉化為具有社會性的公共產品。以美國為例，為了使人們在技術先進的社會中工作和生活，政府給青年人提供一定程度的教育服務。目前，我國農村發生很大變化：農村開發從單一的糧食生產轉向綜合性；從自給自足的農業生產向商品生產過渡，對農村職業教育的需求也發生了變化。

（六）制度經濟學的路徑依賴理論與農村職業教育的特征分析

制度變遷和制度演變有報酬遞增和自我強化機制。這種機制使制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會自我強化，并沿著既定路線，可能進入良性軌道，迅速優化，可能順著原來錯誤路線往下滑，甚至被鎖定在一個沒有效率的狀態。往往要借助外力，引入外生變量或政權變化。{14}一般學者都認為農村職業教育屬于準公共產品特征。例如，肖化移認為，職業教育作為一項比較特殊的事業，是一種“準公共產品”，不僅具有特定的經濟功能與價值，同時也具有十分廣泛的政治和文化功能。{15}路徑依賴決定著農村職業教育屬性界定的軌跡，因此，需要一個推出“路徑閉鎖”的外力，突破原有的路徑依賴，防止選擇低效率的路徑。

結論與對策

對農村職業教育的性質進行理論探討是很有意義的它可為確定政府在農村職業教育的工作范圍提供重要的理論依據，具有重要的戰略意義。

政府供給農村職業教育有利于實現外部效益“內部化”由于缺乏外部經濟的準確觀測者和無法明確擁有、界定產權，市場在具有外部性的產品供給上存在失靈和免費搭車行為。這就要求政府來充當制度供給者、環境營造者和主要投資者的角色。同時，對于那些負的外部性，要求政府采取一定措施來實現外部效應內部化。因此，為了克服由于外溢性很強、成本與收益的不對稱性所導致的農村職業教育供給短缺問題，中央政府有必要統一負責全國農村職業教育經費的供給。

欠發達地區的農村職業教育，需要政府供給發展農村職業教育要效率更要公平。對農村職業教育的公共產品特性的重新界定涉及經濟權利、機會和利益在社會成員之間的重新分配，在這個問題上，需要效率結合公平。區域間、城鄉間的農村職業教育差距僅僅依靠地方財政，不僅無益于問題的解決，反而是雪上加霜，需要國家加大財政轉移支付的力度，地方政府也要調整地方財政的支出結構。但是，不排除其他主體的自愿供給，例如區域之間的援助。政府可制定有利于農村職業教育發展的教育政策，降低欠發達地區發展農村職業教育的難度，培訓欠發達地區的農村職業學校教師，為欠發達地區的農村職業教育提供教育教學、科技推廣方面的服務和指導，提高其管理水平和教育效益，等等。

不同經濟發展階段，公共物品的內容和特性將發生相應的轉變在公共產品供給模式上，應該考慮國家的經濟實力和公共產品對國家社會發展的“重要性程度”。農村職業教育的供給范圍也要與國情相適應。必須按照統籌城鄉發展的要求，逐步構建城鄉統一的公共財政體系，將城鄉教育事業發展資金統一納入財政預算。要調整國民收入分配結構，加大公共財政對農村教育事業的投入比重，并建立規范的轉移支付制度，逐步使公共財政成為農村教育事業發展的主要投入主體。政府應當克服財政的城市傾向，扭轉“馬太效應”。

注釋：

①[美]約瑟夫·E·斯蒂格利茨.政府為什么干預經濟[M].鄭秉文，譯.北京:中國物資出版社，1998.

②薩繆爾森和馬斯格雷夫突出非競爭性和非排他性；鮑德威、威迪遜、奧斯特羅夫婦和薩瓦茨強調共用性；也有只強調非競爭性或者非排他性的學者。

③彭干梓，夏金星.農業職業教育具有純公共產品性質[J].職教論壇，2002，（13）.

④厲以寧.關于教育產品的性質和對教育的經營[J].教育發展研究，1999，（10）；勞凱聲.社會轉型與教育的重新定位[J].教育研究，2002，（2）.

⑤王一濤，安民.“教育是公共產品”嗎?——對一個流行觀點的質疑[J].復旦教育論壇，2004，2（5）.

⑥從正外部性角度分析產品特征與薩繆爾森對公共產品的分析有相似的地方：外部性意味著一定程度和范圍的非排他性和非競爭性；正外部性達到極大，與公共產品情況一致，但是二者又存在不同：薩繆爾森只涉及技術上的外部性，沒有涉及金錢的外部性問題；外部性往往側重于伴隨性或派生的效用，而產品的最主要效用是可以排他性、不可共享的，因此，用外部性來劃分產品，不僅簡單，而且能夠進行經濟學分析，可以將所有產品用單一的標準處理成連續變化的序列，其政策結論是清楚明了的。

⑦勞凱聲.社會轉型與教育的重新定位[J].教育研究，2002，（2）；王善邁.關于教育產業化的討論[J].北京師范大學學報（人文社科版），2000，（1）.

⑧盡管這種必然的轉移趨勢有利于農民增收，有助于解決“三農”問題和全面小康社會目標的最終實現，但從當地政府的角度考慮，卻是一件花了大量的人力、物力和財力培養人力資本，而成果卻大部分被城市和發達地區收獲的吃虧的事情。

⑨1996年頒布的《職業教育法》規定，國家根據不同地區的經濟發展水平和教育普及程度，實施以初中后為重點的不同教育的分流，建立、健全職業學校與職業培訓并舉，并與其他教育協調發展的職業教育體系。

⑩樊綱，劉杉.城市競爭力核心——提供公共品的能力與效率[EB/OL].2004-8-16.人民網，http://www.people.com.cn/GB/jingji/1045/2713450.html.

{11}[美]Y·巴澤爾.產權的經濟分析[M].上海：上海人民出版社，1997.

{12}[美]保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.微觀經濟學（第十六版）[M].蕭琛，譯.北京:華夏出版社，1999.

{13}同①

{14}[美]道格拉斯·C諾思.制度變遷與美國的經濟增長[M].上海：三聯書店，1994.道格拉斯·C諾思.財產權利與制度變遷[M].上海：上海人民出版社，1994.道格拉斯·C諾思.西方世界的興起[M].北京：學苑出版社，1988.

{15}肖化移.農業的基礎地位與農村職業技術教育[J].職教論壇，1997，（1）.

參考文獻：

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[3]徐夢秋.公平的類別與公平中的比例[J].中國社會科學，2001，127（1）.

[4][美]阿圖·埃克斯坦.公共財政學[M].張愚山，譯.北京:中國財政經濟出版社，1983.

[5][美]詹姆斯·E·安德森.公共決策[M].唐亮，譯.北京:華夏出版社，1990.

作者簡介：

陳紅穎（1975—），女，土家族，重慶人，湖南農業大學職業教育專業在讀碩士，研究方向為職業教育與公共產品理論。

夏金星，男，博士，教授，湖南農業大學科技師范學院碩士生導師。

匡遠配，男，博士，湖南農業大學經濟學院講師。