我國利用ＦＤＩ項目中的環境保護問題

[摘要] 本文分析了發達國家向發展中國家轉移污染主要通過兩種方式：一是通過產業投資進行轉移;二是通過國際貿易進行轉移。FDI對我國的環境污染主要分布在東部地區。FDI項目中轉移污染密集產業的原因主要是我國與國外的環境標準不統一以及我國地方政府的干預。為了減少FDI對我國環境造成的不利影響，本論文從法律、經濟、政策等方面著手，提出了一些經濟政策方面的對策。

[關鍵詞] 直接投資環境污染國際貿易

改革開放以來，中國直接利用外資持續增長，特別是從1993年開始，連續幾年，中國成為僅次于美國的第二大資本輸入國。外商投資企業對中國經濟社會發展的貢獻很大，已成為我國國民經濟增長的重要因素，給我國帶來了先進的技術、機器設備和管理經驗，推動了我國相關產業的技術進步和產業結構的升級，一定程度上緩解了我國就業壓力，但同時也帶來了很多問題，其中以環境污染問題最為突出。

一、我國FDI項目中環境污染區域分布特征的特征

發達國家向發展中國家輸出公害與污染、轉嫁本國的資源和環境危機的方式主要有兩種：一是通過產業投資進行轉移。發達國家一般以國際經濟合作、國際投資的名義或直接通過跨國公司將一些高能耗、高污染、勞動密集型的夕陽產業轉移到欠發達國家，從而實現環境污染的轉移;二是通過國際貿易進行污染轉移。發達國家主要通過向欠發達國家出口垃圾廢物轉移污染，占據欠發達地區的潔凈環境。我國FDI項目中環境污染在區域分布上表現為不平衡的特征。

東部沿海地區由于對外商開放較早，其累計利用外資也比中西部地區多。

《中國統計年鑒2001》記載，截止到2000年外商直接投資產業結構為第一產業10335項，第二產業265609項，第三產業87921項。其中東部地區292561項，中部地區44580項，西部地區26744項，協議外資額分別為5835.73；516.49；408.76；實際使用外資額分別為2988.72；305.92；188.82。可以看到，80%以上的外資項目、協議外資額及實際利用外資額都投在了東部地區。中西部地區3項中的任何一項合計都未超過20%。特別是外資很大一部分投向污染密集型產業，以外商投資企業資產占全行業資產比重最高的10年行業為例，全部工業占10.18%；電子設備制造業占37.44%;文教用品制造業占34.69%；皮革羽絨制品業占34.01%;服裝纖維制品業占28.08%；家具制造業占26.76%；儀器儀表制造業占24.08%；塑料制品業占22.11%；金屬制品業占21.52%；食品制造業占17.6%;木材加工業占17.44%，所以東部地區的污染比西部地區要嚴重得多，這種污染狀況從中央電視臺每天發布的空氣質量狀況便可知曉一二。以1995年為例證東西部地區間的污染程度的差異性。5項污染物：工業廢水；廢氣總量；二氧化硫；煙塵，固廢，中西部地區的排放量依次為9.3億噸；6302億立方米；112.9萬噸;117.1萬噸;788萬噸，東部地區的排放量依次為242.7億噸；76760億立方米;1451萬噸；1280.9萬噸；4477萬噸，可見中西部地區的5項污染物，除了固體廢物超過10%，其余4項都在10%以下。而東部地區5項污染物中的任何一項占總污染物的百分比都在85%以上。雖然污染不完全是由外資企業所排放，但FDI項目在其行業卻是排污大戶，所以說FDI在很大的程度上加大了污染的排放量。FDI在為各行業的發展做出貢獻的同時，也把污染轉嫁到了本行業。

另外，外商直接投資對我國環境污染也表現出具有多重性。國際投資理論認為，產業的擴張和轉移是國際投資的一個基本動力。以此為基礎，可以發現，產業轉移的走向勢必是按梯度從高向低進行的;對發達國家來說，這是一個成熟和過時產品和技術的轉移過程；對發展中國家來說，這是一個相對先進產品和技術的引進過程。站在我國的角度，從積極方面看，相對于獨立發展工業化的過程，開放式的發展工業化成本較低，見效較快；但因在產業轉移過程中，發展中國家處于被動地位，其負面影響也是顯然的。我國利用外資中環境污染有著一定的隱蔽性，大家往往只看到了眼前的經濟利益，而忽視了長遠利益。從眼前來看，這是一個機遇，是中國經濟快速發展的一個巨大的動力，事實也早證明這一點。但從長遠來看，給我國造成的影響是無法用金錢去衡量的，我國資源短缺再加上污染嚴重，無異于雪上加霜。

二、FDI項目轉移污染密集產業的原因

1.我國對資本輸出國對環境保護問題認識的差異性

資本輸出國一般都是比較發達的資本主義國家，這些國家的環保標準較高、環境立法涉及的方面多、執法嚴格，對高能耗、高污染的行業處罰很重；消費者環保意識強，對產品的環保要求高。而我國環保意識相對比較薄弱，特別是對控制污染轉移的重要性、迫切性、對污染密集產業轉移對我國生態環境危害的嚴重性認識不足。一些地方和部門在利用外資與環保發生矛盾時，往往犧牲環境以求得經濟上短期局部的“增長”。在利用外資的戰略上，只重視規模與速度而忽視長遠整體利益，導致在實際利用外資的過程中，對損害環境的問題視而不見，甚至把可投資于污染項目作為吸引外資的優惠政策，認為外商投資企業的環境管理水平較高，在環保方面不應對其有過多的要求。

2.我國的環境標準與資本流出國的環境標準不統一

(1)我國與資本流出國的環保標準、法規及執行的偏差比較大，這是促使污染密集產業轉移的主要原因。由于外商投資企業本國的環保法規日趨嚴格，環境標準也越來越高，對其違法的處罰也非常嚴厲。污染物處置成本很高，可以說若在其國內生產，生產的競爭力會大受影響，于是外商把污染密集產業轉移到我國。

(2)許多國家根據保護臭氧層的國際公約制定了實施條例，逐步停止生產和使用受控物質及其相關產品。作為發展中國家，我國可以把受控時間推遲到2010年，這促使部分外商利用時間差將受控物質及相關產品的生產轉移到我國，以延長其產品的生命周期，從而獲得更多的利潤。

(3)近年來，我國制定了不少環保法規，但我國環保法規對違法者的處罰相對于資本流出國來說較輕。我國也頒布了許多環境標準，但總體而言，我國的環保法規還很不完善，至今還沒有關于污染密集產業環保管理的專門法規，環保標準與發達國家還有很大的差距。因此許多外商投資企業尤其是跨國公司在環境管理方面采用明顯的雙重標準；采用當地標準而非本國的標準；追求經濟目標最大化，較少考慮環境管理問題。《控制危險物越境及其處置巴塞爾公約》盡管對國際貿易中的危害廢物轉移問題作出了明確規定，對以資源再生利用直接投資將危險廢物轉移到發展中國家的情況也進行了限制，但沒有涉及通過直接投資將污染密集型產業直接轉移到發展中國家的情況。

3.地方政府對環保執法的干預

很多地區把吸引外資作為衡量領導業績乃至開放程度的標志，吸引外資數量被視為指令性的硬指標，而環保責任在不少領導眼里約束力不大，因此，在追求局部利益和短期利益的情況下，對環保監督方面的不正常行政干預經常出現，環保審核經常被簡化。同時，重視外商投資企業建立前的環境審核，忽視建立后的監督；重視城市的環境綜合治理，忽視農村的生態破壞和生態污染，使許多高污染的外商投資項目有目的的被安排到城市的近郊區農村。

三、FDI項目中環境保護對策

1.完善我國環境法律，充分發揮經濟杠桿的作用

(1)我國環境保護法規的缺陷

雖然我國很早就運用法律手段來協調環境保護與外商直接投資的關系，由各項專門法律和相關的法律、法規相互組合成一個框架。這些法律、法規包括：《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國環境保護法》、《海洋環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《對外經濟開放地區環境管理條例》、《廢物進口環境保護管理規定》、《合營企業法》、《合作經營企業法》、《涉外經濟合同法》、《對外貿易法》、《刑法》、《民事訴訟法》、《民法通則》等中央性法律法規，另外還有一些地方法律法規。但我國關于外商直接投資項目中的環境保護法律不是采用統一的立法形式，而是在國民經濟和社會發展戰略的指導下，根據環境法、外資法和其他法律規定，將外商投資項目分為鼓勵、允許、限制和禁止四類。由于立法缺乏統一專門法規，法條之間存在互相抵觸和漏洞，環境立法缺乏規劃，執法機構不夠健全，人員素質不高，致使執法機構權限不明確，環保執法渠道不暢通，為FDI污染性項目造成可乘之機。

(2)完善我國環境保護法律

雖然外商直接投資存在著污染問題，但并不是就此限制利用外資。實踐已經證明外商直接投資對我國經濟發展有著巨大的促進作用，我們可以通過在外商投資領域完善環境立法，強化環境執法來解決污染問題。在立法方面，制定統一規范外商投資環境管理的《外商投資環境管理條例》；在外資法，涉外經濟合同法中加強環境保護的要求；完善地方環境立法，積極地參加相關的國際環境立法活動，形成一個以《環境保護法》為法律基礎，以《外商投資環境管理條例》為主干，以其他相關法律法規為配套，以有關的國際環境立法為補充的有機的，系統的，統一的外商投資環境保護立法體系。

在環境執法方面，應從行政體制上強化各級政府和首要領導的環境責任，避免行政失職和不當行政引發的環境問題，與經濟發展強勢地位相比，社會發展和環境保護處于弱勢地位，使得環境問題日積月累，這些問題一旦爆發并引發沖突，僅靠環保部門自身的力量往往難以解決。應改進現行訴訟制度和司法機制，為公眾維護環境權益提供一個看得見，摸得著的渠道。盡管環境保護法明確規定，一切組織和個人有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告，但無論是民事訴訟法還是行政訴訟法都規定所訴行為必須侵犯了起訴者的權利和合法利益，因此，環境訴訟在司法實踐中被拒之門外。我們還應完善外商投資環境管理體制，加強環境執法機構建設；加強對外經貿部門和環保機構人員的培訓，提高執法隊伍的素質，從而做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”

(3)借鑒國外立法，發揮經濟杠桿的作用

為了更好的保護環境，在完善我國環境法律法規的同時，我們還可以借鑒國外立法，比如日本的《循環基本法》，它對環保要求就比較嚴格，而且對違法行為采取了適當的經濟處罰。其中有兩個原則值得借鑒:(1)排放者責任原則：采取必要措施抑制原材料變為廢物，由本企業承擔費用，使可循環資源得到適當的循環，并對無法進行循環性利用的廢物進行無害化處理。(2)擴大生產者責任原則，即生產者和銷售者在其產品被使用之后，仍負有對制品進行物質循環的管理責任。

2.政策方面的對策

(1)疏通環境投融資渠道

通過環境融資可以為保護環境提供更多的資金，主要方法有: ①政府對企業的環境投資貸款進行財政貼息，或者對企業進行環保新產品開發實施財政補貼。②可以對企業投資環境的資金實行減免稅收政策。③建立環保產業投資基金，鼓勵環境技術創新和高科技術產業化。④利用國際資本和技術，滿足我國環保產業發展對資金和技術的巨大需求。

(2)加強國際環保合作

加強國際環保合作是很必要的，目前，中國已經認識到了這一點的重要性，2005年11月19日曾培炎指出，今后五年，是中國全面建設小康社會的關鍵時期，也是加強環境保護的重要時期。作為世界上最大的發展中國家，解決好中國的環境和發展問題既是13億人民的福祉所在，也是對全球可持續發展的重大貢獻，希望的四個領域加強中外環境合作。①環保項目合作，中國將加大“三河三湖”，三峽庫區，長江上游，黃河中上游，南水北調水源及沿線等地區污染防治力度，實施城鎮污水處理，垃圾無害化處理，危險廢物處理，燃煤電廠脫硫等一批環境治理的工程和資源有效綜合利用項目，積極展開國際合作。②環保技術合作。中國將大力發展環保產業，積極引進國外先進環保技術，鼓勵中外企業在節能環保型汽車，節能省地型建筑，潔凈煤技術，中水利用，海水淡化及大型環保裝備等方面加強合作。③環保能力合作。共同開展中外環保人員培訓，規劃編制，政策研究等工作，不斷提高環保工作的能力和水平。④加強環境研究合作，中國鼓勵中外環境科學家和實際工資工作者采取多種方式，加強學術交流，積極探索，合作攻關，共同面對環境挑戰。

3.改變觀念，正確引導外資流向

解決環境污染問題實際上就是解決負外部性問題。從理論上講，可以將經濟手段引入環境執法，充分發揮經濟杠桿在環境管理中的作用，逐步形成健全的外商投資環境管理機構和執法機構體系以及科學的外商投資環境管理體制。對外商投資企業可設立一個排放標準，即可以排放多少污染物的法定限制，如果超過這一限制，將受到經濟懲罰。使企業排污的邊際社會成本(MSC)等于減少排污的邊際成本(MCA);或者征收開放稅，所謂排放稅就是對資源開發利用的每單位污染進行征稅，以彌補私人成本與社會成本之間的差距；另外對有些行業還可以使用排放許可證制度和可轉讓排放許可證制度。這樣既可以保證吸引外資規模不下降，又可保證經濟良性運行。

此外，由于西部地區具有豐富的自然資源、較低的勞動力及土地價格、巨大的市場及優惠政策等優勢，適于資源導向型、勞動密集型和資本密集型的制造業投資。但制造業中有很大一部分屬于污染密集型產業，加上西部地區生態環境脆弱，又是黃河、長江的源頭，一旦產生嚴重的環境污染問題，將會為此付出比東部地區大得多的代價。所以我們要防止外商投資企業及東部沿海地區的外資企業將污染密集型企業轉移到西部地區。今后利用外資應進行結構調整，把外資吸引到污染小、能耗低的行業，如服務業、生態農業、基礎設施建設等。

(4)完善FDI的評價體系

對于我國利用FDI中出現的問題，我們還應該進一步完善它的評價體系，也就是說，不能單純的從它能不能給我們帶來利益，能帶來多少利益出發來評價FDI是好還是不好.我們要從多角度出發，其中有一點就顯得特別重要，那就是要考慮FDI給我們帶來的長遠影響，用長遠的眼光來看，環境問題是當前世界都很關注的問題，從引入外資開始，我們就要想到將來會給我國的環境帶來什么不好的影響。只有從方方面面考慮，通過周密的分析和嚴格的管理才能有效的利用外資和避免其帶來的不利影響。

外商投資企業對于促進我國經濟發展的作用毋庸質疑，但是我們也不能忽視其可能轉嫁環境污染風險的潛在因素，環境問題的國際化已成為世界各國不能回避的難題。我國環境保護的實踐表明，解決環境問題必須走“管”、“治”結合，以管促治的道路，必須依靠法制、經濟、科技、宣傳和國際合作等各種手段來協調好環境與吸引外資的關系。在利用外資過程中，我們絕不能以犧牲環境為代價來吸引外資，必須借鑒他國的成功經驗，加強立法和執法，實現生態、經濟和社會的可持續發展。未來的中國，除走可持續發展道路，已別無選擇。

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