對完善我國缺陷產品召回制度的法律思考

一、我國缺陷產品召回制度存在的問題

缺陷產品召回(Product Recall)制度最早出現在1966年的美國。當時美國國會出臺了一部《國家交通與機動車輛法》，正式確立汽車召回制度。其后，美國國會在有關運輸、公共健康與福利、食品與藥品、商業與貿易、農業方面的多部法律中都規定了產品召回制度。目前，世界上許多國家，尤其是發達國家都建立了產品召回制度。所以，缺陷產品召回是指產品的生產者或者銷售者對于其生產、銷售或者進口的產品，當存在缺陷，可能或者已經危害消費者的人身、財產安全時，依法向主管機構報告并及時通知消費者，對缺陷產品進行免費維修、更換或收回，主管機構對整個過程進行監督的制度。召回的目的是以最小的社會成本最大限度地維護消費者的合法權益。世界上許多國家已經建立了缺陷產品召回法律制度。我國對產品召回制度的研究及制度還相當不完善，我國首次明確規定召回制度是2002年10月通過的《上海市消費者保護條例》。2004年3月由國家質檢總局、國家發改委、商務部、海關總署審議通過，并于2004年10月1日起正式實施的《缺陷汽車產品召回管理規定》則是我國缺陷產品召回方面的專門立法。盡管標志著我國產品召回制度的建立，但該《規定》僅僅是一項行政規章，尚未納人法律體系。相對于西方國家成熟的產品召回法規體系來說，我國的產品召回制度建設還任重道遠。

二、缺陷產品召回制度的效能

首先，產品召回“召回”了安全。因為在司法實踐中，民事訴訟實行的是“不告不理“制度。如果消費者不提起訴訟，法院就不會主動提供司法救濟。而當消費者提起訴訟時，則通常損害已經發生，司法提供的救濟只能是事后性的。同時，其他未受到損害的消費者也將繼續生活在缺陷產品的危機之中，這是可怕的。而在產品召回制度下，生產者發現產品存在缺陷時，即應主動采取召回措施，不采取召回措施的，行政機關也會主動過問，要求生產者采取召回措施。這樣，一方面對于企業可以省去訴訟等費及高額賠償；另一方面對于尚未受到侵害的消費者通過產品召回也可以排除其人身、財產遭受侵害的隱患。可見，產品召回制度具有將缺陷消除在損害發生以前的效能，其在保障消費者人身、財產安全方面具有積極性、主動性和預防性的優點。

其次，產品召回“召回”了信賴。企業 積極主動地召回其缺陷產品，不但不會損害其商業信譽，反而會為其贏得了商業信譽，增強消費者對其產品的信賴。因此召回缺陷產品，盡管短期內可能會影響企業的利益，但從長遠看，卻是利大于弊。一些優秀企業主動召回其產品，正是看到了產品召回的這一制度效能。 如2004年10月15日，全球最大家具巨頭瑞典宜家公司向外界宣布，從即日起，在全球范圍內召回法格拉德兒童椅。在解釋召回原因時宜家表示，該產品的塑料腳墊可能會發生脫落，從而存在會被孩子吞食，導致發生梗塞窒息事故的危險。在整個產品召回的信息發布中，整個媒體的輿論導向是朝著對宜家有利的方向發展的。宜家此次產品召回的危機處理結果明顯是成功的，既贏得了消費者的理解和信賴，同時也沒有對企業生產和銷售沒產生太大的波動和影響。

第三，產品召回“召回”了良性發展。產品召回可以對企業形成一種外部壓力，迫使企業拋棄那種不成熟的盈利方法，督促企業不斷通過改進技術來提高自己的產品質量，樹立和增強品牌意識，從而使企業走上健康、穩定、良性的發展之路。

三、建立、完善我國產品召回制度的思考

1.完善現有的相關法規，構建缺陷產品召回的法律體系

我國目前的缺陷產品監管立法存在較大問題：現有的《產品質量法》和《消費者權益保護法》不完善，專門的缺陷產品召回法規又沒有。立法上的不完善使得有些管理工作因為缺少法律依據而無法開展。如何界定缺陷產品對公共安全構成威脅，對于缺陷產品及其責任主體應由哪個具體行政部門管理，在管理過程中應當遵循哪些原則與程序，為消除缺陷產品對消費者和公共安全所帶來的危害，責任主體應采取哪些具體措施等等，這一系列的問題都沒有從立法上加以解決。法律上的盲點導致了對缺陷產品管理的低效與無序，加快立法建設是解決問題的根本所在。所以一方面要完善現有的《產品質量法》、《消費者權益保護法》；另一方面還應出臺相關具體的法律法規以針對不同的缺陷產品，如《藥品、化妝品質量安全法》、《食品質量安全法》、《汽車缺陷產品召回管理規定》等。另外，一個完善的產品召回制度還應包含我國主要的產品，包括召回程序、行政部門的執法管轄權、生產企業的義務、違反規定的罰則等法律法規體系。而且這種完善要照顧到整個立法的統一與協調，不能重復規定，要有各自的側重點，并相互呼應，從而建立一個完善的產品召回法律體系。

2.建立缺陷產品召回責任保險。

歐美市場消費者的權益保護意識極強，政府對消費者保護運動高度支持，企業面臨著極大的索賠風險和產品召回風險。以2002年度為例，該年度美國法院裁定的十大賠償金中最少的一筆都是8000萬美元，最高則為280億美元，且“十大賠償金”均屬于個人與公司之間的損害賠償。美國消費品安全委員會2002年發出的召回令達340起，涉及5000萬件產品，并且數字有逐年增加之勢，企業召回支付的平均費用則達100萬美元。由于產品召回成本高昂，單靠生產商和銷售商自身的實力難以承受其巨額費用，國外通常的做法是購買召回保險來轉嫁風險，也就是將召回費用轉移給保險公司。比如，沃爾瑪等世界零售業巨頭基本都要求供貨廠商購買責任保險，而一些高風險產品的召回保險更要寫進購貨合同中。因此，來自歐美的商家一般都會要求出口企業出具產品責任保險甚至召回責任保險。通過產品召回保險，使得賣方--尤其是生產商在面對產品安全突發事件時不僅能得到資金支持，還能得到專業的應急策略指導，以正確的方式面對公眾、政府、乃至銷售鏈中的各個環節，以最低的成本避免給企業造成的危機。

3.加大處罰力度，保障缺陷產品召回制度的實施。

制度可以推動我國市場經濟走向健康、誠信的良性軌道。但我們也要看到，召回制度也有局限性，不可能完全杜絕市場上的隱瞞、欺詐行為，如果沒有強有力的制度作為保證，召回很容易流為形式。即使在國外監督嚴密、處罰嚴厲的情況下，一些廠家的召回行動也是被迫而非自愿采取的。如，三菱汽車公司，以及三菱扶桑汽車公司自1992年8月以來，先后隱瞞了155起汽車零部件質量問題，其中，42起為存在“重大事故隱患”，應必須召回。三菱汽車公司隱瞞事實真相，拒絕召回問題汽車，盡管迫于多方壓力最后還是選擇了召回。但是由于誠信缺失，汽車銷量急劇下降，工廠相繼關閉，市場份額大幅下降，公司多名高層領導被逮捕。另外美國也加大了對汽車制造商的懲罰力度，凡廠家隱瞞嚴重的質量缺陷，以及相關事實真相，有關負責人將被重判15年徒刑，而廠家亦將付出多達1500萬美元的罰金。日本國土交通省也加大了對生產商的懲罰力度，新修改的產品召回法把罰款上限提高到數千至1億日元，對直接責任人的罰金，上限也將提高到100萬日元。而我國《缺陷汽車產品召回管理規定》規定:對不建立缺陷產品管理制度，不主動提供缺陷資料的汽車制造商處以警告、通報處罰；對故意隱瞞缺陷，規避主管部門監督，造成損害再度發生的制造商處以1萬元以上3萬元以下罰款。該條規定的處罰數額過低，難以實現對制造商的懲戒作用，結果導致寧可受罰也不愿將缺陷產品召回。

4.分清管理部門職權，提高政府的管理效力

在我國由于歷史原因形成了政府部門職權重疊交叉，在缺陷產品的管理上有很多部門，僅以汽車缺陷產品管理為例，在《缺陷汽車產品召回管理規定》出臺前，處理車輛質量糾紛的就有民間機構中的消協；有質檢機構國家質量監督檢驗檢疫總局；有中國車檢中心和天津、北京兩個承接任務的國家試驗基地；此外海關總署、原外經貿部、公安部、國家工商局都可以對汽車召回事件的發展進行控制，但沒有一個部門可以負起全責。而在召回缺陷產品中，政府有關部門應該發揮非常大的作用，這是因為在產品銷售和售后服務質量問題處理管理環節上，消費者與企業之間存在很大程度的信息和地位不對稱，企業有可能隱瞞產品較大缺陷或將性質嚴重的系統性缺陷作為一般的產品質量瑕疵進行處理，甚至還可能以所謂“優惠服務”等名目，將本應由其負擔的費用和成本轉嫁到消費者頭上。為此，政府部門必須適時介人。因在政府部門監督管理下完成的召回行為，不僅可以最大程度地消除數量龐大的缺陷產品存在的安全隱患，幫助制造商最大程度地減少產品責任賠償費用，還直接減少了全社會解決缺陷產品危害問題的管理成本，避免和減少為數眾多、復雜持久的司法訴訟及保險賠償費用等經濟、社會成本。