主體功能區建設：財政轉移支付必須轉化成實際投資和消費

[摘要] “十一五”規劃綱要提出了推進形成“主體功能區”的要求，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。而財政轉移支付作為財政政策的一個方面，對主體功能區的建設起著重要作用。

[關鍵詞] 主體功能區財政轉移支付投資消費

“十一五”規劃綱要在《推進形成主體功能區》第二十章“實行分類管理的區域政策”一節中提到:“財政政策，要增加對限制開發區域、禁止開發區域用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務。”由此看來，財政轉移支付作為主體功能區建設配套政策之一和政府政策實施的重要工具，再加上其中的政府轉移支付面向個人，不直接構成GDP統計因素的特殊性質，在實施過程中顯得另類且重要。

一、主體功能區的理論闡述

根據“十一五”規劃綱要論述，必須以推進形成主體功能區作為區域經濟的重點。要“根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構”。優化開發區指“國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域”；重點開發區指“資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域”；限制開發區指“資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域”；禁止開發區“指依法設立的各類自然保護區域”。

二、財政轉移支付的作用

財政轉移支付制度是政府不以取得商品和勞務為目的的單方面無償支出，其基本目標在于促進區間公共服務水平的均等化。財政轉移支付的方式主要有稅收返還、體制補助、專項撥款、特殊撥款、解決臨時困難補助等。因此，財政轉移支付主要目的在于為了滿足特殊的社會需要，將財政從政府的一些部門轉移到另一些部門，最終形成對特殊區域的扶持。顯然，財政轉移支付的一部分并沒有成為經濟的源動力。

三、轉移支付轉化為消費與投資能更有效的促進區域經濟的發展

“財政政策，要增加對限制開發區域、禁止開發區域用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付”，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務。”從而推動區域協調發展。目前，被廣泛接受的理論認為：對于優化開發區，制定扶持自主創新、循環經濟、清潔生產等方面的稅收優惠標準;對于重點開發區，出臺吸引產業項目進入和集聚的投資補貼、稅收減免、信貸優惠等實施辦法;制定加大基礎設施和公用事業發展的財政資金、民間資金等投入的優惠力度和標準;對于限制開發區，建立規范可行的生態補償機制，明確分階段財政轉移支付的標準、規模、用途和調整辦法;制定資源消耗、生產規模術等方面的強制性產業準入門檻，出臺投資補貼、信貸投放等方面優惠政策扶持符合主體功能的特色優勢產業;對于禁止開發區，建立規范合理的財政維持養護機制，嚴格執行財政經費的總額保障、規范使用、控制開支等制度。從這些措施看來，財政轉移到主體功能區的部分大都以建立基礎設施稅收優惠的方式進行，這些轉移方式大都能夠順利轉化成為投資和消費，并最終成為經濟增長的源動力。

而事實上，在對改變經濟增長模式的過程中，很大一部分轉移支付必須用來補償當地的失地農民以及用來優化當地生存環境。尤其是對于限制開發區和禁止開發區來說，很大一部分財政轉移支付都用到了這些方面，而不能在短期內轉化為實際的投資、消費或者服務。因此，對于這部分轉移支付應該想方設法使其在一定時期內轉移成為實際的投資、消費，以促進當地的經濟發展和社會進步，稅收返還方面的資金也必須落實到對當地經濟發展最有利的企業。因此，轉移支付轉化為消費與投資能更有效的促進區域經濟的發展。

1.針對用于優化開發區和重點開發區轉移支付

用于這類開發區的轉移支付大部分能夠直接轉化成促進經濟發展的動力。但是為了優化經濟環境，不得不向一部分社會居民提供社會保障等福利，這部分居民的邊際消費傾向雖然很高，但是出于對未來生活的預期不確定性，同時也使他們在消費和投資方面更加謹慎。因此，必須配以有效的能夠改變其預期的措施來幫助這一部分轉移支付轉化成實際的投資和消費。例如鼓勵自主創業和再就業者創業，鼓勵實物投資。值得注意的是，應該限制居民和企業“抄作式”的房地產投資，這是因為房地產投資一方面容易形成經濟泡沫增加經濟的不穩定性;另一方面在于其周期很長，要幾十年后才有第二輪投資，因此只能對當期經濟形成有利影響，而沒有長久的明顯效果。

2.對于用于限制開發區和禁止開發區的轉移支付

《“十一五”規劃綱要》指出:“要增加對限制開發區域、禁止開發區域用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務。”這些開發區通常基礎設施比較落后，財政轉移的大部分用于為當地居民提供基礎設施建設、基本的社會保障和居民安置。用于基本社會保障和居民安置的轉移支付有很大一部分并不能形成經濟增長的動力。所以必須通過基礎設施建設的來促進這部分支付的轉化。

基礎設施建設要把重點放在改善投資環境方面。財政轉移支付主要應體現在:第一，提供便利的交通網絡、扶持特色優勢產業、建立規范可行的生態補償機制和辦法，從而促進限制開發區的經濟增長模式的轉變，這樣最終將轉移支付轉化為實際的經濟增長;第二，提供便利的交通網絡、形成科學合理的經濟規劃、出臺相關措施已大力發展旅游產業，輔助當地居民轉變生產方式，提高技術水平，同時配以建立規范合理的財政維持養護機制，使不能直接轉化為投資和消費的財政轉移支付形成自主特色的服務業和制造業，對經濟發展有良好的效果。