用經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析中國(guó)政府采購(gòu)的運(yùn)作

[摘要] 隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模會(huì)不斷增大，過去我們過多地關(guān)心政府采購(gòu)中的廉政問題，而對(duì)政府采購(gòu)的途徑及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果關(guān)心不夠。本文主要是從政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)功能；政府采購(gòu)的有效途徑；完善政府采購(gòu)的運(yùn)作方式幾個(gè)方面用經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析了中國(guó)政府采購(gòu)的運(yùn)作及其經(jīng)濟(jì)后果。

[關(guān)鍵詞] 政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)功能有效途徑

關(guān)于中國(guó)政府采購(gòu)的討論有很多，但是大多局限在政府采購(gòu)的暗箱操作和“尋租”上，認(rèn)為政府中的“吃回扣”、“小金庫(kù)”等腐敗現(xiàn)象是由于缺乏有效監(jiān)管造成的。本文認(rèn)為，在分析政府采購(gòu)的運(yùn)作時(shí)應(yīng)從更廣泛的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度去分析。

一、強(qiáng)化政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)功能

政府采購(gòu)也稱為公共采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和實(shí)行預(yù)算管理的政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位，使用財(cái)政性資金在政府的統(tǒng)一管理和監(jiān)督下獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。相對(duì)于個(gè)人和營(yíng)利性的企業(yè)而言，政府采購(gòu)有如下的特點(diǎn)：政府采購(gòu)主體的穩(wěn)定性；政府采購(gòu)活動(dòng)的行政性；政府采購(gòu)資金來源的公共性；政府采購(gòu)的公開性；非營(yíng)利性和廣泛性等。

政府采購(gòu)形成于已建立自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的西方資本主義國(guó)家，其根本的意圖在于為政府運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的辦公用品支持，提高政府財(cái)政資金的使用效率和促進(jìn)廉政建設(shè)。我國(guó)從1996年開始，在部分地區(qū)試行政府采購(gòu)制度，經(jīng)過各級(jí)政府和財(cái)政部門的共同努力，中國(guó)的政府采購(gòu)工作在探索中不斷發(fā)展和完善。政府采購(gòu)的作用得到社會(huì)的普遍認(rèn)可，但只停留在政府采購(gòu)的基本功能方面。而《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》所涉及的“實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的政策目標(biāo)”卻并未引起政府的高度重視。而在發(fā)達(dá)國(guó)家甚至把政府采購(gòu)作為維護(hù)國(guó)家主權(quán)，增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的有效措施。借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)不斷提升政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)功能，即從過去簡(jiǎn)單節(jié)約財(cái)政資金轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增長(zhǎng)方式的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上來，優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)企業(yè)的自主創(chuàng)新產(chǎn)品和積極貫徹國(guó)家自主創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。因此，政府采購(gòu)在實(shí)現(xiàn)制度政策功能和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能上具有舉足輕重的作用。

從純理論的角度看，政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)功能是值得認(rèn)可的。但在實(shí)踐中這一功能體現(xiàn)不夠，其原因在于：一是體制不健全。部分政府采購(gòu)部門缺乏主管，即使有也各不相同。就政府機(jī)構(gòu)本身而言，有的地方有，有的地方?jīng)]有；有的過去有現(xiàn)在又撤了。這種缺乏規(guī)范的統(tǒng)一管理，嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮。二是政府采購(gòu)不能發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。從實(shí)行初期的政府采購(gòu)每年10多億，發(fā)展到2001年的653億元，2002年的1009億元，2003年的1659億元，2004年的2135.7億元，2005年高達(dá)2500億元，2006年預(yù)計(jì)在3000多億元，政府采購(gòu)規(guī)模不斷增加，但原本由政府自行組織的采購(gòu)項(xiàng)目，部分項(xiàng)目正在轉(zhuǎn)變給社會(huì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)。甚至有的地方還完全托付與市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)作，這在一定程度上影響了規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮。三是政府采購(gòu)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所需的辦公用品標(biāo)準(zhǔn)不一，從而在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人員的主觀性、隨意性表現(xiàn)得比較強(qiáng)。缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不利于監(jiān)督，容易誘發(fā)腐敗和造成財(cái)政資金浪費(fèi)。

二、政府采購(gòu)運(yùn)作的有效路徑

政府采購(gòu)的分析建立在兩個(gè)基礎(chǔ)之上，即經(jīng)濟(jì)理論和他國(guó)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)我們思考政府采購(gòu)的時(shí)候，首先會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)理論，但經(jīng)濟(jì)理論僅僅能給我們提供一些思考問題的路徑，最后的選擇同一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)狀況，政治背景，歷史發(fā)展息息相關(guān)。所以我們還必須借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，吸取一些有益于我國(guó)政府采購(gòu)的理性行為。

1.政府采購(gòu)的路徑選擇

政府采購(gòu)是當(dāng)今世界各國(guó)廣泛采用和普遍推崇的一種政府采購(gòu)公共物品和勞務(wù)的交易方式。它不僅是各國(guó)政府加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高資金使用效益的重要措施，也是各國(guó)政府干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，因此，政府采購(gòu)路徑的選擇對(duì)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響重大。政府機(jī)關(guān)的政府采購(gòu)可選用如下兩種路徑：一是政府采購(gòu)中心自行組織；二是政府采購(gòu)中心委托中介機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)中心其所以要自行采購(gòu)，主要是由于:一是隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化向縱深程度發(fā)展建立政府采購(gòu)是為了與國(guó)際慣例接軌，同時(shí)也是體現(xiàn)政府管理水平的一項(xiàng)客觀要求;二是政府自行組織采購(gòu)是強(qiáng)化財(cái)政管理職能，強(qiáng)化支出管理，提高財(cái)政資金使用效率的重要途徑;三是政府自行組織采購(gòu)是為了強(qiáng)化和落實(shí)政府宏觀調(diào)控政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保護(hù)民族工業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)得手段;四是在三公原則（公平，公開，公正）原則指導(dǎo)下，政府自行組織采購(gòu)是加強(qiáng)廉正建設(shè)，治理腐敗的有效措施。以上幾點(diǎn)只涉及價(jià)值判斷，而缺乏對(duì)效率的分析。效率原則是市場(chǎng)的基本屬性之一，也是任何經(jīng)濟(jì)行為必須遵守的準(zhǔn)則。對(duì)于某些技術(shù)含量高，專業(yè)性較強(qiáng)的特殊任務(wù)和工程項(xiàng)目進(jìn)行采購(gòu)。政府是否還是進(jìn)行采購(gòu)的惟一最佳主體，值得進(jìn)一步的探討。政府以委托形式將政府采購(gòu)的某項(xiàng)公共事務(wù)交給專門中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理，是一項(xiàng)合理且現(xiàn)實(shí)的選擇。如國(guó)債的發(fā)行和市場(chǎng)交易，政府就可以委托券商和其他金融機(jī)構(gòu)代理發(fā)行和買賣;政府對(duì)工程的咨詢，審計(jì)，設(shè)計(jì)，評(píng)估等事項(xiàng)都可委托專業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行。這樣可以提高政府采購(gòu)的社會(huì)數(shù)量和經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)專業(yè)機(jī)構(gòu)的介入可以降低政府采購(gòu)的成本，提高采購(gòu)對(duì)象的實(shí)用性，使其物有所值，物盡其用，提高財(cái)政資金的使用效益。

2.提高政府自行采購(gòu)的效率

政府自行組織采購(gòu)是為了貫徹政府的政治意圖和宏觀調(diào)控政策，同時(shí)，堅(jiān)持以效率為導(dǎo)向，降低政府運(yùn)作成本提高公共資金的使用效率。

政府自行組織采購(gòu)的路徑之一:政府直接向指定供應(yīng)商采購(gòu)貨物，工程和服務(wù)。政府具有自然壟斷性質(zhì)，政府采購(gòu)會(huì)出現(xiàn)買方市場(chǎng)壟斷的特點(diǎn)，政府采購(gòu)中心依據(jù)有關(guān)宏觀調(diào)控政策規(guī)定，政府可以通過帶有政策傾向的政府購(gòu)買，支持民族工業(yè)的發(fā)展，平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)的差距，維護(hù)消費(fèi)者和生產(chǎn)者的合法利益。如根據(jù)國(guó)家增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的發(fā)展戰(zhàn)略，政府采購(gòu)政策可以傾向于像聯(lián)想，海爾，華為這樣我國(guó)自主創(chuàng)新能力較強(qiáng)的企業(yè)。同時(shí)政府可以借助政府采購(gòu)的強(qiáng)大政策功能，有效引導(dǎo)和激勵(lì)中小企業(yè)的發(fā)展。以美國(guó)政府采購(gòu)輔助政策為例，該法明文規(guī)定美國(guó)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須把高達(dá)23%（按金額計(jì)算） 用于采購(gòu)中小企業(yè)等弱勢(shì)群體的商品，這方面對(duì)于我國(guó)如何支持民族產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)培育均可借鑒。政府率先認(rèn)可并使用這些民族企業(yè)自主創(chuàng)新的產(chǎn)品，將發(fā)揮良好的垂范作用，為企業(yè)打開市場(chǎng)，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，并最終實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新致富，科技興國(guó)的發(fā)展目標(biāo)。

政府自行組織采購(gòu)的路徑之二：政府自行組織采購(gòu)模式同樣可以采取市場(chǎng)方式來運(yùn)作。政府具有某種天然壟斷的性質(zhì)，這既是以政府為主體形成買方市場(chǎng)的優(yōu)點(diǎn)，也是它的的缺點(diǎn)，為了打破這種困境，避免“尋租”和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。政府自行組織采購(gòu)?fù)ǔ？梢圆扇∫允袌?chǎng)為紐帶，擴(kuò)大政府采購(gòu)中的供方競(jìng)爭(zhēng)，增加透明性和客觀性，促進(jìn)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性和高效性，借以彌補(bǔ)政府單邊壟斷的缺陷。政府自行組織采購(gòu)的市場(chǎng)運(yùn)作方法主要有以下幾種：即招投標(biāo)方法、談判采購(gòu)法、詢價(jià)采購(gòu)等。招投標(biāo)作為一種公平，公正的采購(gòu)方法，是一種自覺運(yùn)用市場(chǎng)供求規(guī)律，價(jià)值規(guī)律，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律的一種規(guī)范，科學(xué)的交易方式，是在更大范圍內(nèi)構(gòu)筑和強(qiáng)化買方市場(chǎng)的重要形式，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中公共部門采購(gòu)公共物品普遍運(yùn)用的方法；談判采購(gòu)是指采購(gòu)人選擇供應(yīng)商，通過談判，協(xié)商和討價(jià)還價(jià)，就采購(gòu)條件達(dá)成一致意見選定供應(yīng)商的行為；詢價(jià)采購(gòu)是指采購(gòu)人依據(jù)市場(chǎng)和供應(yīng)商提供的貨物，工程和服務(wù)價(jià)格進(jìn)行比較后，選擇適合自己采購(gòu)條件和要求的供應(yīng)商的采購(gòu)行為。我國(guó)政府在現(xiàn)實(shí)生活中針對(duì)不同情況分別采用上述不同采購(gòu)方法，經(jīng)歷了一個(gè)從不完善到完善的過程。隨著我國(guó)政府采購(gòu)范圍和數(shù)量的日益擴(kuò)大，特別是信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和信息產(chǎn)品的盛行，傳統(tǒng)政府采購(gòu)方法的弊端逐漸顯露，電子采購(gòu)將成為政府采購(gòu)的新的有效途徑。

3.拓寬政府采購(gòu)對(duì)象范圍

在政府采購(gòu)的供給方由公共部門和私人部門構(gòu)成。由于政府采購(gòu)是一項(xiàng)涉及全社會(huì)公共利益的交易行為，也是政府實(shí)現(xiàn)重大政策目標(biāo)的重要途徑。它對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場(chǎng)秩序，環(huán)境衛(wèi)生等方面，有著深刻影響，因此，政府怎么采購(gòu)，向誰(shuí)采購(gòu)，代表政府的行為本質(zhì)和政策導(dǎo)向。

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。公平確定了利益主體雙方經(jīng)濟(jì)地位的平等和參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)均等，而競(jìng)爭(zhēng)是在公平環(huán)境中的優(yōu)勝劣汰。政府采購(gòu)作為一種經(jīng)濟(jì)行為也必須遵循這一市場(chǎng)基本原則。為提供公共物品的公共部門和私人部門提供公平的環(huán)境，給予他們公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。在政府采購(gòu)中，必須摒棄對(duì)私人部門（企業(yè)）的偏見，對(duì)所有符合政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的供應(yīng)商都應(yīng)實(shí)行同等待遇原則，不得采取任何歧視性政策。同時(shí)政府也可以通過公平競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)到物美假廉的商品，打破地區(qū)封鎖，行業(yè)保護(hù)，促進(jìn)資金，技術(shù)，服務(wù)等資源的優(yōu)化組合，降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，增強(qiáng)公共部門和私人部門的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

三、不斷完善政府采購(gòu)的運(yùn)作方式

1.提高政府采購(gòu)預(yù)算和預(yù)算編制的科學(xué)性

任何政府采購(gòu)都不能脫離預(yù)算的約束，預(yù)算就是對(duì)政府財(cái)政收支行為進(jìn)行約束的手段，同時(shí)政府預(yù)算也體現(xiàn)了政府各部門對(duì)下一年度財(cái)政收支狀況的總體部署。預(yù)算編制越詳細(xì)、越具體，對(duì)該部門的施政能力和計(jì)劃能力要求就越高，但是，由于各種原因，政府預(yù)算須到財(cái)政年度的第一季度才能確立。目前，由于各地政府采購(gòu)預(yù)算的編制尚未作為一項(xiàng)單獨(dú)的內(nèi)容納入財(cái)政支出預(yù)算范疇，財(cái)政預(yù)算編制比較簡(jiǎn)單、粗糙，致使政府采購(gòu)工作難以從全局上把握和預(yù)見。同時(shí)政府采購(gòu)中缺少規(guī)范的操作程序，也沒有形成一整套科學(xué)的管理體系。在政府采購(gòu)預(yù)算編制的時(shí)候，什么東西先買，什么東西后買，在什么時(shí)候買，這些都需要科學(xué)的決策。

2.明確政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)是政府采購(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它的定位是非營(yíng)利性事業(yè)法人。但該法中沒有對(duì)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置有一個(gè)明確的規(guī)定，所以各級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)都缺乏統(tǒng)一的主管部門，機(jī)構(gòu)設(shè)置具有隨意性。北京市朝陽(yáng)區(qū)財(cái)政局采購(gòu)機(jī)構(gòu)于2005年正式撤牌，并將所有政府采購(gòu)項(xiàng)目交由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，引起社會(huì)巨大反響，因?yàn)樗|動(dòng)了政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的體制設(shè)置。由于各地方各自為政，難以形成政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)。依據(jù)國(guó)際慣例，世界各國(guó)基本上是將政府采購(gòu)的管理和監(jiān)督職責(zé)賦予各級(jí)財(cái)政部門。我國(guó)也應(yīng)該由各級(jí)財(cái)政部門成立的政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)，采取公平、公開、公正的招標(biāo)方式進(jìn)行招標(biāo)、采購(gòu)、供應(yīng)。明確機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制。

3.拓寬政府采購(gòu)主體范圍

政府采購(gòu)主體又稱采購(gòu)實(shí)體，是指依靠國(guó)家財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體、公共機(jī)構(gòu)等部門，不是個(gè)人和營(yíng)利性的企業(yè)。通常包括政府部門自身及其直接或間接控制的事業(yè)單位。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)政府采購(gòu)主體是財(cái)政撥款的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)組織，不包括國(guó)有企業(yè)。按照國(guó)際通行做法，凡是用政府支出中的政府消費(fèi)支出和投資項(xiàng)目，其采購(gòu)主體都應(yīng)納入政府采購(gòu)法規(guī)范的主體范圍。雖然我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入到最后攻堅(jiān)階段，但國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)依賴財(cái)政資金依然存在，這部分企業(yè)應(yīng)納入政府采購(gòu)的監(jiān)管范圍。因此，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不健全，地區(qū)發(fā)展不平衡，政府采購(gòu)市場(chǎng)還不開放。如果把國(guó)有企業(yè)納入政府采購(gòu)主體的范疇，那我國(guó)政府采購(gòu)主體功能的發(fā)揮將有更廣闊的空間。拓寬政府采購(gòu)主體范圍，既符合國(guó)際通常做法，又有利于發(fā)揮政府采購(gòu)的作用。