歐盟普惠制“畢業”條款對我國出口產品的影響及對策

[摘要]“畢業條款”是普惠制的重要內容之一。繼歐盟出臺了2006年～2008年的方案后，越來越多的出口產品將面臨著普惠制中的畢業問題，中國應該在跟蹤研究普惠制方案變化的基礎上，積極規避，主動創新，尋求潛在利用空間。

[關鍵詞] 畢業條款普惠制調整

在過去的二十多年里，中國一直是歐盟普惠制的最大受益國。2004年5月經第五次擴大后的歐盟成為中國的第一大貿易伙伴。但是由于對普惠制認識不足以及給惠方案認識不足等多種原因，普惠制利用率還不到50%，而且近年來隨著歐盟對中國貿易逆差的逐漸增加和歐盟的東擴，新加入歐盟的國家有很多產品能夠替代取消對中國普惠制后形成的市場空缺，于是歐盟的保護主義呈抬頭趨勢。歐盟理事會對普惠制作了重大修正，并于2006年1月1日開始實施。在歐盟新普惠制下，更多的產品面臨“畢業”，因此很多產品在歐盟市場上的競爭力將被極大地削弱。在這種背景下，加強對歐盟新的普惠制的研究，促進中國企業利用普惠制的主動性，并積極尋求應對新變化的對策，具有現實意義。

歐盟普惠制度中，畢業制度為調整力度最大的一個手段。“畢業條款”就是給惠國為了保護本國產業不受受惠國產品的沖擊，特別制訂的保護條款，其中有一款是“競爭需要標準”，該條款規定，如果原產地受惠國的某一進口商品超過規定額度，就要取消下年度該商品的關稅優惠待遇，也就是“產品畢業”了；如果受惠國的大多數產品在國際市場上已顯示出較強的競爭力，將取消該受惠國全部商品的受惠資格，即所謂“國家畢業”。

對比1999年～2001年、2002年～2004年、2006年～2008年的方案(見表，資料來源:寧波檢驗檢疫局）。

根據歐委會起草的2006年～2015年新普惠制方案，新的產品畢業標準為:如果某類產品向歐盟出口連續3年超過歐盟普惠制下進口同類產品總額的15％，則該產品被宣布為畢業， 不再享受普惠制待遇；紡織品的畢業標準更低，為12.5％。按照新的標準，我紡織品已于2005年7月1日起遭到畢業，并已被列入歐委會提案中。

新的普惠制方案對所謂的“畢業條款”做了更為明確的規定，根據這一條款，普惠制受益國的任何一種產品如果在歐盟市場的份額超過15％，則將失去關稅優惠。這一改變，勢必影響出口貨物的競爭力。尤其在新方案下，我國約有HS編碼16大類50章產品已經于2005年4月1日全部畢業，涉及工業品中的化學品、鞋類、玩具、家具、玻璃陶瓷制品、皮革及皮毛制品、游戲及運動用品、機電產品、塑料及橡膠制品、紙品、鐘表等商品。只有農產品和工業制成品中的工藝品和收藏品等可以繼續享受歐盟普惠制待遇。

另從中國畢業產品清單對比表中，我們可以看出，2002年～2004年的方案不僅將1999年～2001年方案中畢業產品包括在內，而且在2003年的增加產品中已將中國的最重要出口產品諸如紡織產品、機電產品和塑料產品列入。目前，歐盟紡織品貿易關稅是9%，新普惠制將提高3個百分點，達到12%。作為歐盟紡織品和服裝最大的進口來源地，新普惠制將使我國紡織品行業損失1億美元的關稅減免。 新普惠制的實施也將大大降低對中國出口貢獻良多的機電產業的利潤。中國的機電產品（如摩托車、縫紉機、閥門、電機、家用電器、燈具、汽車機械零部件等）、家具、化工產品、木制品、紡織服裝、鞋類、塑料和橡膠制品等行業的發展，均離不開普惠制的支持。然而，新方案的實施將對中國制造業的產品出口和產業發展帶來較大的影響。而更為嚴重的是，歐盟將恢復其他受惠國和地區已畢業的大多數工業產品，這樣，我國工業品在歐盟市場的競爭力將受更大削弱。

至2006年1月1日，歐盟還尚未承認中國的完全市場經濟地位，一旦承認，則意味著中國市場經濟地位就要被取消，也就意味著涉及對發展中國家中國的普惠制也將被取消。所以，從中期和長期看：中國企業畢竟不能單純依靠有關國家給予的優惠，最重要的還是自身競爭力的提高。商務部研究院研究員梅新育認為，在理論上，“畢業條款”有其合理性。但隨著新興工業化經濟體的崛起，發展中國家越來越多的產品在國際市場上顯示出強大的競爭力，繼續優勢產品領域給予優惠待遇確實不公平。與此同時，產品“畢業”也可以視為一國經濟發展成就的標志。中國有眾多產品“畢業”，正表明中國經濟發展成就可觀。

誠然，中國企業從普惠制中得到增加關稅收入和保護優質產業的好處，但從長期看，也會產生效率低下等負效應。因此，企業不僅要積極爭取與利用新普惠制，也應積極調整心態，從價格優勢轉向質量優勢，爭取早日從普惠制中“畢業”。

2006年～2008年普惠制方案實施過程中，政府和企業有必要對歐盟普惠制方案調整給予高度關注，分析其產生的影響，并通過相應的手段積極應對。

一、研究新普惠制方案，尋找潛在利用空間

雖然2006年～2008年普惠制方案對我國出口企業來說是一個嚴峻的考驗，但我們必須意識到普惠制利用并非強弩之末，更不是走到盡頭。企業要從過高估計歐盟普惠制“畢業”影響的思想誤區中走出來，認清尚可利用的空間以及挖掘這些潛在的空間。

1.根據新方案的規定（見上表2006年～2008年方案），按照《商品名稱和編碼的協調制度》（簡稱HS），第19類是武器，不是給惠產品，21類的藝術品、收藏品及古物協定稅率是免稅的，工業品只有第5類礦產品可受惠，但又是資源性產品，我國也需要進口。因此，新方案的執行意味著我國只有HS1－24章的農水產品和HS25-27章的礦產品仍然可享受普惠制待遇。而目前已畢業的HS第4、5章的乳、蛋；天然蜂蜜及其他動物產品和第12章的含油子仁及果實及工業用或藥用植物；稻草、秸稈及飼料等產品可以重新獲得優惠待遇。觀察這些給惠的產品，基本上都是農水產品。可以利用新方案來擴大農產品的出口。如歐盟對花卉稅率的最惠國稅率高達15%～20%，而普惠制稅率僅5%。充分利用普惠制，不僅可以促進原花的出口，而且還能帶動相關行業的興起，如山水盆景、藤編裝飾等。另外，考慮增加農產品的附加值，對農水產品進行加工，更多地開發出口農水加工制品，提高其減免關稅的力度。中國很多農產品行業利用普惠制效率不高，還不到50%。因此各級政府和外貿出口企業需要進一步加強宣傳和推廣力度，及時為企業提供相關信息，把工作的重點放在拓展普惠制優惠政策利用率不高的產品行業和出口市場上，引導有市場的出口產品企業早日領到這一“金卡”。雖然目前中國農產品和礦產品出口所占的比例較小，但是對于擁有9億農民的農業大國來說，利用好普惠制，擴大中國農產品出口創收，使農村剩余勞動力得到釋放，亦是歷屆政府解決“三農”問題的重要選擇。

2.利用好原產地規則，提高原產地累積規則的彈性。確定第三國進口貨物原產地是歐共體對不同國家產品給予不同關稅待遇的前提。因此，原產地規則在普惠制中占有重要的地位。根據歐盟新方案中對優惠原產地規則的“綠皮書”，改善原產地規則被廣泛接受:形式（簡單化），實質（修訂原產地標準和原產地累積規則），程序（規范和操作控制）。

歐盟一直以來致力于推進區域一體化的進程。2002年3月，歐盟15國與12個地中海沿岸國家雙方決定加快建立歐盟和地中海沿岸國家自由貿易區的步伐，爭取在2010年前完成自由貿易區的建立，實現雙方互免關稅。到目前為止，除敘利亞外，歐盟同地中海沿岸的其他國家的聯系協定均已完成，同時地中海沿岸國家間的經濟貿易協定也相繼簽署。2001年5月首屆歐盟-地中海貿易部長會議就原產地累積規則（屬于該區域內部任何一個國家的半成品都可以在該區域內部的另外一個國家進行組裝加工，原產地仍為該國）進行磋商。2002年，歐盟同南美洲的智利宣布建立全面合作伙伴關系，雙方將逐漸減免關稅，逐步實行全面自由貿易；同巴西就紡織品和服裝貿易達成雙邊協議，巴西將降低來自歐盟國家紡織產品的進口關稅；同時，歐盟取消所有限制巴西產品進入歐盟市場的配額限制，并繼續給予巴西紡織品20%的減稅優惠。

為了更好地利用優惠以促進區域合作，歐盟出臺普惠制新方案，以加強區域集團成員國之間的區域累積。就這一點，歐盟委員會還提出了打破區域性集團的界限，實施交叉原產地累積規則的設想。而我們也應該盡早著手研究其區域性累積原產地規則，以指導我國產品出口和對外投資。一方面，可以讓我國有條件的企業實施“走出去”戰略，考慮向與歐盟有合作關系的國家投資建立加工裝配企業，從而使我國有可能更充分利用歐盟普惠制原產地規則中的關于區域性累計的優惠政策。因為我國在相關國家利用該國原料零部件加工制成產品后，再出口到歐盟時，這些制成品可享受該國普惠制待遇，為我國已畢業產品的零部件生產企業開拓更廣泛的銷售市場。舉個例子說，我國可以考慮在歐地協議中的國家突尼斯或摩洛哥設廠，然后從土耳其進口布料，并在突尼斯的中國工廠加工成衣，并以原有的優惠關稅出口到歐盟市場。這樣做就可以使該地區各國的競爭優勢更加突現，同時綜合成本、質量和產品偏好方面的優勢，又可以使中國最大的畢業產品紡織品服裝部門重新煥發生機。

當然，我們的目光亦不應光放在利用歐盟本身的原產地累積規則上，因原產地累積也可以在不同的區域集團之間交叉累積（例如SAARC南亞區域合作聯盟和ASEAN東南亞國家聯盟的國家原材料可以累積）。因此，開拓新的出口市場，努力提高產品對歐盟以外的給惠國市場占有率也是比較重要的。東盟的原產地累積規則是這樣規定的，只要源自中國東盟自貿區成員國的累加成分含量不少于最終產品含量的40％，就可將該締約國視為此商品原產品原產地。締約國的商品有了原產地累計，來自自貿區域內的原料成本降低了。中國外貿出口企業可以利用這一點到南亞區域合作聯盟或東盟自由貿易區內部某個國家設廠，并且在該聯盟另一個國家進口原材料，累積成分超過了40%，再出口到該聯盟國家，則可以大大降低關稅。

除了利用好原產地累積規則，尚需推進簽發利用FORM E與其他優惠產地證的進程。我國已于2001年5月23日加入《曼谷協定》。出口商品要取得關稅優惠待遇必須符合《曼谷協定》進口國給予關稅優惠的商品范圍與原產地規則，并需要我國出入境檢驗檢疫機構簽發的《曼谷協定》優惠原產地證明書，目前用FORM A暫時代替。

另2003年10月8日，我國與東盟國家（印度尼西亞、馬來西亞、文萊、柬埔寨、泰國、菲律賓、越南、緬甸、老撾、新加坡10國）簽訂《中華人民共和國與東南亞國家聯盟全面經濟合作框架協議》。根據協議的安排，協議項下“早期收獲”的第一批零關稅已于2004年1月1日啟動，協議各方相互給予的關稅優惠商品包括HS第1章至第8章的產品。2005年全面啟動關稅減讓計劃，出口商品要取得關稅優惠待遇必須符合中國－東盟自由貿易區的關稅優惠商品范圍、原產地規則和簽證核查程序，并需要我國出入境檢驗檢疫機構簽發的優惠原產地證明書FORM E。

作為雙向互惠的FORM E雖不同于FORM A的單向給惠，但這對作為受惠的出境商品企業來說，并無任何區別。很多中國外貿企業并不熟識FORM E及2002年10月1日起實施的《曼谷協定》優惠原產地證。 寧波出入境檢驗檢疫局自該證產生后的一年間只簽發過數份。然寧波作為以外向型經濟為主導的城市，其在歐盟普惠制方案高速對中國出口的影響方面是具有一定代表性的。因此總體來講，我國需要大力推進FORM E的申請和簽證，不失時機地用活區域優惠制。東南亞也是中國外貿的重要出口市場，泰、馬、新、印(尼)是其重要貿易伙伴，FORM E目錄中的7000個稅目產品基本涵蓋了中國出口的各類重要產品，其中很多隸屬于已經被歐盟普惠制畢業的產品。從近期看，FORM E及《曼谷協定》優惠制產地證等將在相當程度上有效地補償歐盟FORM A畢業的影響;從長遠看，更應進一步擴大FORM E簽證的源頭，由于FORM E等是雙向互惠，不僅沒有“畢業”時限，而且隨著2010年～2015年中國東盟自由貿易區的全面建立，簽證可預計會有更大容量的發展。出口企業應總結以往利用普惠制所取得的經驗，及時制定應對措施，加強新產品開發，開拓出口產品范圍，努力擴大對這些國家的出口，以彌補因歐盟取消優惠，對我外貿出口創匯所造成的損失。

3.繼續利用歐盟的給惠國成份條款，使更多的產品符合給惠國的原產地標準。歐盟在新方案中繼續沿用給惠國從歐盟任何一個成員國進口原料、零部件加工制成成品后，再出口到歐盟時，這些利用來自歐盟的原料生產出來的制成品仍可視為受惠國原產品。如出口到某一國的樹脂噴泉中使用了由該給惠國客戶提供的水泵，那么水泵這一零件就不會被歸入進口成分，而被視為中國原產成分。這樣，從給惠國進口的原材料被計入后，擴大了受惠國的原產國成分。我們應利用此條款來發展我國與歐盟的來料加工與進料加工業務。這樣，可以結合我國人力資源優勢和給惠國材料技術優勢，以達到優勢互補，還能擴大我國的本國成分，使出口產品更易享受普惠制待遇。

二、關注歐盟技術、環保標準，開拓普惠制已畢業產品的銷售空間

既然多數產品的畢業方案已成事實，如何不依靠普惠制來提高產品在歐盟市場份額亦是我們必須研究的問題。今后，我國工業企業應該更多地關注歐盟的技術標準、環保標準等。因為近年來中國與歐盟之間貿易的焦點更多地集中在這些方面。既然我們從普惠制中獲得的實惠越來越少，那么企業就應該盡快熟悉這些標準以及反傾銷法規等，只有這樣我國企業才能達到保護自己進而拓展更廣闊市場空間的目標。如歐盟新頒布的ROHS指令，要求歐盟成員國確保從2006年7月1日起新投放市場的電子產品不得包含鉛、汞、鎘等六種物質。這兩道所謂的“雙綠指令”無疑給中國家電企業進入發達國家市場又提高了一道門檻。

據了解，這兩項指令將適用于各種大小家電、信息技術和遠程通訊設備、照明設備、玩具、休閑和運動設備等，甚至連自動售貨機、自動提款機等都不例外。

針對種種法令，我們需要循序漸進。首先由我國官方檢驗檢疫局需要通過建立國國家認可的專業檢測實驗室，完善各類產品的監控機制。在生產輸歐產品之前，先將原材料等送到國家認可的實驗室進行檢測，并要求原材料供應商提供原材料合格證明，避免受到發達國家設置的技術貿易措施限制；其次，我們必須盡早研究開發出質量更優、價格更廉、回收利用率更高的產品以及禁用產品的替代品，開發出歐盟規定要回收的報廢品的回收利用技術，在其周邊勞動力成本相對低廉的國家或地區搶先建立相關產品回收和再利用基地。最終，我們需要啟動技術標準戰略，因為“三流企業賣產品，二流企業賣專利，一流企業賣標準”。在國際市場上，誰擁有了標準制訂權，誰就可以掌握主動權，將中國制造的競爭力向中國創造跨越。

三、應對歐盟普惠制“變臉”的根本之道———轉變外貿增長方式，在精耕細作上下功夫，提高產品附加值

歐盟之所以隔幾年調整普惠制方案，歸根到底還是因為中國多年來向歐盟的出口屬于數量增長擴張型。中國屬出口大國，但卻不是出口的強國。從長遠看，企業根本的出路還是要轉變出口增長方式，提高產品的科技含量和附加值，克服質量差、檔次低、價格低等產品結構不合理現象，不斷地調整產品結構和出口結構。

誠然，增長方式的轉變關鍵在于技術創新，主體是國家和企業。作為國家的職能主要是制定長期的科技創新戰略，制定扶持科技自主創新的財政、稅收、人才等系列政策，加強對RD的投資，對重大科研項目進行攻關。作為企業來說，要進一步培育企業的自主創新能力，進一步推進企業體制轉型和制度創新使企業處于可發展狀態。改變國內外貿企業作為擁有核心技術和品牌的跨國公司的配套群體和依附企業的情況，使外貿企業真正成為技術開發的主體，出口有自主知識產權、核心技術和自主品牌的產品，改變長期“加工在岸、利潤離岸”的貼牌生產，提高出口產品的科技含量；推動融資機制的創新，引導各級政府通過財政、稅收和信貸等政策引導加強對創業投資及其高新技術項目的資金支持。