導(dǎo)游人才發(fā)展制度性建設(shè)探討

[摘要] 文章論述了導(dǎo)游人才在制度建設(shè)、管理、使用上出現(xiàn)的深層次問題。在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)論述了旅行社與導(dǎo)游員之間的關(guān)系導(dǎo)游人員合法收入、導(dǎo)游服務(wù)中心的職責(zé)等重大的制度性的問題，提出了作者的觀點(diǎn)和建議。

[關(guān)鍵詞] 導(dǎo)游人才導(dǎo)游服務(wù)制度性建設(shè)

導(dǎo)游服務(wù)是旅游業(yè)中最具代表性的業(yè)務(wù)之一，它處在旅行社產(chǎn)品末端，在接待旅游者過程中起著紐帶、標(biāo)志、示范和促銷作用。導(dǎo)游人員服務(wù)質(zhì)量的好壞，不僅影響旅行社產(chǎn)品的質(zhì)量，而且還影響著中國(guó)旅游業(yè)的聲譽(yù)、國(guó)家的形象。目前我國(guó)導(dǎo)游從業(yè)人員素質(zhì)總體是好的，兢兢業(yè)業(yè)、吃苦耐勞，做出了很多奉獻(xiàn)。但的確也存在不少問題，有些問題性質(zhì)還相當(dāng)嚴(yán)重。從2004年國(guó)家旅游局所統(tǒng)計(jì)的關(guān)于旅游者投訴服務(wù)質(zhì)量的數(shù)字分析，投訴導(dǎo)游員未盡職責(zé)的案件數(shù)比2003年增加752個(gè)，在所列投訴中增幅最大。是自2002年起全國(guó)整頓旅游市場(chǎng)秩序所反映出的重點(diǎn)問題之一，它涉及了導(dǎo)游人員私拿傭金、索要小費(fèi)、強(qiáng)迫游客購(gòu)物等……反映其政治業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、責(zé)任心不強(qiáng)、片面追求經(jīng)濟(jì)利益方面的大量問題。已成為阻礙旅游行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。問題的出現(xiàn)，固然與極少部分導(dǎo)游人員的素質(zhì)不高有關(guān)，但深層次的原因是我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過度期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下原有的導(dǎo)游人才監(jiān)督、管理制度已不能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求，沒有解決好導(dǎo)游人員與旅行社、國(guó)家之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系問題，由于對(duì)導(dǎo)游服務(wù)在旅游業(yè)中地位和作用的重要性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)此本文將對(duì)導(dǎo)游人才發(fā)展中存在的制度性建設(shè)問題做進(jìn)一步的探討。

一、導(dǎo)游人才發(fā)展中存在的制度性問題

1.組織上缺乏管理、政治上缺乏關(guān)懷。在現(xiàn)行的導(dǎo)游人員管理體制下，旅游行政管理部門側(cè)重于對(duì)導(dǎo)游人員的計(jì)分、年審等行政層面的監(jiān)督、管理。導(dǎo)游員協(xié)會(huì)等社團(tuán)自律性質(zhì)的組織沒有建立，翻導(dǎo)公司和導(dǎo)游服務(wù)中心沒有很好發(fā)揮管理職能，缺少一套完善的導(dǎo)游人員培訓(xùn)、繼續(xù)教育制度和有效的管理措施。

導(dǎo)游人員組織上沒有依靠、政治上沒人關(guān)心、缺少歸屬感、地位低下。在2002年和2003年，旅游系統(tǒng)共有16人獲得中華全國(guó)總工會(huì)頒發(fā)的“五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)隆保渲兄挥幸幻菍?dǎo)游員。2003年北京市旅游局、人事局表彰的第十屆“首都旅游紫禁杯”30名最佳先進(jìn)個(gè)人和160名先進(jìn)個(gè)人中，僅有2名導(dǎo)游員榜上有名。忽視了政治上、組織上的關(guān)心，經(jīng)濟(jì)收入上又沒有有力的保障，其后果必然是導(dǎo)游人員要求上進(jìn)、進(jìn)步的愿望被抑制，在職業(yè)道德、服務(wù)意識(shí)方面大打折扣，使得他們不得不一心一意向“錢”看，這樣的導(dǎo)游現(xiàn)狀和存在的問題得不到根本解決，很難想象他們?cè)谕鈬?guó)旅游者面前，能有代表國(guó)家利益崇高的思想境界。

2.經(jīng)濟(jì)收入不合法。我國(guó)《勞動(dòng)法》第三條明文規(guī)定：勞動(dòng)者享有獲得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利。作為經(jīng)營(yíng)者和雇傭關(guān)系主體的旅行社，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律與導(dǎo)游人員簽訂勞動(dòng)合同，確立雇傭關(guān)系并付與導(dǎo)游人員相應(yīng)的勞動(dòng)報(bào)酬，這種起碼的勞動(dòng)關(guān)系、市場(chǎng)游戲規(guī)則在旅行社業(yè)中并未得到普遍的認(rèn)同，現(xiàn)在導(dǎo)游員的這些收入從法律上講都所謂的灰色收入，它嚴(yán)重?cái)_亂了旅游市場(chǎng)秩序。一些為數(shù)不多的大旅行社與專職導(dǎo)游人員簽訂了勞動(dòng)合同，規(guī)定了基本工資，作為廣泛意義的絕大多數(shù)導(dǎo)游人員收入的主要部分還是靠商店的傭金、景點(diǎn)的提成。這種收入構(gòu)成造成了國(guó)家稅收的大量流失，制約了國(guó)家旅游業(yè)健康有序的發(fā)展，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，降低了旅行社和導(dǎo)游員的社會(huì)公信度。照此發(fā)展下去將會(huì)嚴(yán)重影響中國(guó)旅游業(yè)在國(guó)際上的形象，有礙于中國(guó)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)代企業(yè)理論十分強(qiáng)調(diào)“人力資本的產(chǎn)權(quán)特征”，人力資本與其所有者的不可分離性是企業(yè)家理論的基本出發(fā)點(diǎn)。旅行社為了追求利潤(rùn)、降低成本，很少將導(dǎo)游人員當(dāng)作旅行社人力資本的有機(jī)組成部分，專職導(dǎo)游人員愈少愈好，以此減少旅行社的經(jīng)營(yíng)成本。一方面導(dǎo)游員自由職業(yè)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，另一方面，旅游行政管理部門和旅行社又缺少一套合理可行的管理辦法和激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)游人員等級(jí)與現(xiàn)實(shí)利益脫節(jié)、與業(yè)績(jī)好壞脫鉤。要使旅游業(yè)步入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正軌，提高在國(guó)際上的信譽(yù)以及競(jìng)爭(zhēng)力，就必須高度正視導(dǎo)游人員的合法收入問題。

3.導(dǎo)游業(yè)務(wù)實(shí)踐權(quán)缺乏法規(guī)制度上的保障。根據(jù)《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》及《實(shí)施辦法》，導(dǎo)游人員的職業(yè)技能培訓(xùn)是通過旅行社內(nèi)部的業(yè)務(wù)考核或職業(yè)培訓(xùn)和旅游行政管理部門的年審培訓(xùn)、等級(jí)考核等規(guī)章制度實(shí)施的。現(xiàn)在從培訓(xùn)的內(nèi)容和形式都很難適應(yīng)當(dāng)前知識(shí)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的需要。從主觀上看，為了完成旅行社的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和自身的生存，導(dǎo)游員的職責(zé)被扭曲，主要精力去掙錢，很少鉆研業(yè)務(wù)；從客觀上看，提高業(yè)務(wù)又受到了限制，景點(diǎn)、公園是導(dǎo)游人員最重要的工作陣地，但是無論從現(xiàn)行的部門規(guī)章如《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《導(dǎo)游證管理辦法》和地方性法規(guī)條例如《北京市公園管理?xiàng)l例》，都未明確規(guī)定導(dǎo)游人員進(jìn)入公園、景點(diǎn)的免費(fèi)權(quán)。帶團(tuán)時(shí)多數(shù)景點(diǎn)默許導(dǎo)游人員免票，因?yàn)樗麄兘o景點(diǎn)、公園帶來了經(jīng)濟(jì)效益。但是，如果導(dǎo)游人員平時(shí)進(jìn)入景點(diǎn)、公園，現(xiàn)場(chǎng)考察或預(yù)查，進(jìn)一步提高他們的業(yè)務(wù)水平時(shí)，就經(jīng)常被拒之門外，挫傷了導(dǎo)游人員自覺學(xué)習(xí)、提高業(yè)務(wù)的積極性。在國(guó)外，一些國(guó)家在法律上明文規(guī)定導(dǎo)游人員可以免費(fèi)進(jìn)入國(guó)家管理的博物館、藝術(shù)館、公園、展覽館和其他娛樂場(chǎng)所。

二、導(dǎo)游人才發(fā)展制度性問題的探討

旅游者評(píng)價(jià)旅行社產(chǎn)品最直觀的標(biāo)準(zhǔn)就是導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量的好壞。在旅行社產(chǎn)品鏈上導(dǎo)游服務(wù)位于旅行社產(chǎn)品的終端，導(dǎo)游員是這一產(chǎn)品鏈中最具體的體現(xiàn)者和與服務(wù)對(duì)象最直接的接觸者。旅游產(chǎn)品的不可再生性，要求導(dǎo)游服務(wù)不僅是終端的服務(wù)更應(yīng)該是高端的服務(wù)。即高質(zhì)量的產(chǎn)品由高質(zhì)量導(dǎo)游員完成的。旅行社不規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制，零團(tuán)費(fèi)、負(fù)團(tuán)費(fèi)、低團(tuán)費(fèi)的出現(xiàn)，重要原因之一是旅行社以導(dǎo)游員作為創(chuàng)利的工具。可以說制度不完善是阻礙旅行社企業(yè)有序發(fā)展、導(dǎo)游員缺乏敬業(yè)精神的根本原因之一。現(xiàn)代企業(yè)管理制度理論證明，任何企業(yè)的良性發(fā)展都離不開管理、人才、創(chuàng)新三大要素。導(dǎo)游人才發(fā)展制度性建設(shè)的提出和建立，是新型“導(dǎo)游人才發(fā)展觀”的體現(xiàn)，是法制完善、體制保障、機(jī)制靈活的表現(xiàn)，也是關(guān)系到中國(guó)旅游業(yè)未來的發(fā)展和中國(guó)旅游業(yè)法制化進(jìn)程的客觀要求。

1.旅行社與導(dǎo)游員之間的關(guān)系問題。旅行社與導(dǎo)游員之間關(guān)系的界定，其意義在于明確各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。有利于從制度上維護(hù)他們雙方的合法權(quán)益。理論界一般認(rèn)為，旅行社與導(dǎo)游之間為法律上的代理關(guān)系，導(dǎo)游人員是在履行一個(gè)代理人的法定義務(wù)。從勞動(dòng)關(guān)系講是一種雇傭契約關(guān)系。雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任是通過勞動(dòng)合同體現(xiàn)的。現(xiàn)實(shí)狀況卻是既非代理關(guān)系，也非契約關(guān)系，而是一種特殊的“業(yè)務(wù)關(guān)系”，導(dǎo)游為了能接團(tuán)，要向旅行社繳納一筆業(yè)務(wù)介紹費(fèi)（人頭費(fèi)），還要墊付部分團(tuán)款。導(dǎo)游人員帶團(tuán)中，也超越了代理范圍，擅自承攬業(yè)務(wù)（加點(diǎn)）。結(jié)果是旅游企業(yè)、導(dǎo)游員和游客三敗俱傷。所以，從旅行社長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、發(fā)揮導(dǎo)游人員業(yè)務(wù)專長(zhǎng)角度講，應(yīng)該確立導(dǎo)游人員在旅游法律關(guān)系中的主體地位，但也不排斥與旅行社的代理與被代理關(guān)系。在隸屬關(guān)系上應(yīng)該明確，導(dǎo)游員與旅行社徹底剝離，成為真正的自由職業(yè)者。世界上許多國(guó)家都將導(dǎo)游人員視為自由職業(yè)者，即不固定受雇于某一旅行社，而是以自己的技術(shù)專長(zhǎng)登記注冊(cè)于某一中介公司或行業(yè)協(xié)會(huì)，用戶可向中介公司或行業(yè)協(xié)會(huì)申請(qǐng)雇傭?qū)в危嗫芍苯优c持證導(dǎo)游聯(lián)系。因此，導(dǎo)游人員與雇傭單位之間成為雇傭契約關(guān)系。

2.導(dǎo)游人員合法收入問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，合法收入既是導(dǎo)游人員基本權(quán)益的核心，也是導(dǎo)游人才發(fā)展制度性建設(shè)的基礎(chǔ)。關(guān)系到旅游行業(yè)的有序發(fā)展和導(dǎo)游員隊(duì)伍的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。業(yè)外人士總有一種錯(cuò)覺，認(rèn)為誘導(dǎo)游客購(gòu)物、私拿回扣、索要小費(fèi)都是導(dǎo)游員素質(zhì)低下所致。其實(shí)本質(zhì)原因是旅行社不規(guī)范的市場(chǎng)運(yùn)作造成的，導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)必須是旅行社產(chǎn)品成本的一部分。旅行社在雇傭?qū)в稳藛T時(shí)，應(yīng)依照導(dǎo)游人員的等級(jí)、業(yè)務(wù)水平、品德素質(zhì)、游客的評(píng)價(jià)和以協(xié)議的方式規(guī)定導(dǎo)游人員的出團(tuán)補(bǔ)助。旅游者的購(gòu)物次數(shù)應(yīng)按旅行社與旅游者的合同約定嚴(yán)格執(zhí)行，旅游者購(gòu)物數(shù)額多少與導(dǎo)游人員的收入實(shí)行雙軌制，使導(dǎo)游人員收入合法化、公開化、制度化。這樣既可避免普遍存在的導(dǎo)游人員逃稅現(xiàn)象，又可激勵(lì)他們提高服務(wù)質(zhì)量和業(yè)務(wù)水平。在制定導(dǎo)游人員管理規(guī)劃和相關(guān)法規(guī)時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)權(quán)利與義務(wù)有機(jī)結(jié)合的重要性和現(xiàn)實(shí)意義。

3.導(dǎo)游服務(wù)中心的職責(zé)問題。一個(gè)行業(yè)超過20年的歷史應(yīng)該步入成熟的發(fā)展期，旅行社業(yè)在追求數(shù)量的同時(shí)應(yīng)該深刻反思人才激勵(lì)機(jī)制與追求最大經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，旅行社產(chǎn)品最終要由高素質(zhì)的人才來完成。導(dǎo)游員與旅行社剝離成為自由職業(yè)者，在旅游業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家早已存在。在我國(guó)，人事檔案、導(dǎo)游證管理不再歸屬于旅行社的導(dǎo)游員已占全國(guó)導(dǎo)游員總數(shù)的60%以上。建立各級(jí)導(dǎo)游員協(xié)會(huì)，維護(hù)導(dǎo)游人員的基本權(quán)利，向?qū)в螁T提供各種業(yè)務(wù)信息和服務(wù)，構(gòu)建起國(guó)家、旅游企業(yè)與導(dǎo)游人員聯(lián)系的橋梁和紐帶。行業(yè)協(xié)會(huì)健全不健全，發(fā)揮的作用大不大，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟不成熟的體現(xiàn)。因此，成立導(dǎo)游員自律組織是符合我國(guó)的國(guó)情和基本政治制度的，也是“依法制旅”的具體體現(xiàn)。導(dǎo)游人員服務(wù)中心和導(dǎo)游員協(xié)會(huì)是旅游行政部門下屬的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，行使日常監(jiān)督管理、注冊(cè)、培訓(xùn)、考核、年審的初審以及維護(hù)導(dǎo)游員基本權(quán)益和社會(huì)保障等職能，改變現(xiàn)在導(dǎo)游員多頭管理或只收費(fèi)不管理的局面。要從體制和機(jī)制上約定導(dǎo)游服務(wù)中心和導(dǎo)游自律組織的性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)，分擔(dān)政府不宜直接管理的部分職能，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)專業(yè)管理和與會(huì)員直接接觸的優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家旅游行政部門的指導(dǎo)下，依法行使其社會(huì)職責(zé)。

三、幾點(diǎn)建議

1.國(guó)家要加大對(duì)旅游的投資和宣傳力度，認(rèn)真落實(shí)胡錦濤同志提出的社會(huì)主義榮辱觀，盡快提高國(guó)民素質(zhì)和質(zhì)量意識(shí)。引導(dǎo)旅游者以質(zhì)量為優(yōu)先選項(xiàng)而不是表面價(jià)格。因?yàn)椋挥新糜握叱墒炝瞬庞新糜螛I(yè)的成熟；只有從根本上提高了旅游者的素質(zhì)，旅行社才不至于陷入削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的泥潭;解決了削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的惡性循環(huán)旅行社的合理利潤(rùn)才會(huì)有了保證，導(dǎo)游員才會(huì)真正改變創(chuàng)收角色。只有導(dǎo)游員的收入合理化、合法化，才會(huì)把主要精力用于提高業(yè)務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量上，這樣可以從根本上改變導(dǎo)游員形象和國(guó)家旅游業(yè)形象。

2.盡快建立、健全包括《旅游法》在內(nèi)的旅游法律體系的形成和實(shí)施，這是促進(jìn)導(dǎo)游人才發(fā)展戰(zhàn)略制度性建設(shè)的根本保證。《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》應(yīng)適時(shí)修改，導(dǎo)游人員的準(zhǔn)入機(jī)制、保障機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制，以及流動(dòng)機(jī)制等制度性建設(shè)應(yīng)本著“人才為本”的科學(xué)發(fā)展觀盡快予以健全和實(shí)施。在強(qiáng)化科學(xué)管理的同時(shí)，也要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)的新情況、新特點(diǎn)。為了提高導(dǎo)游人員的綜合素質(zhì)，更好地確立他們的社會(huì)地位，樹立良好的職業(yè)形象，導(dǎo)游人員的業(yè)務(wù)實(shí)踐權(quán)、景點(diǎn)免費(fèi)權(quán)、勞動(dòng)安全權(quán)、區(qū)域工作權(quán)等應(yīng)予以法律形式保護(hù)。

3.建立一支導(dǎo)游學(xué)理論研究隊(duì)伍，探討導(dǎo)游學(xué)自身的規(guī)律，特別要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和特色，闡明導(dǎo)游人員的職業(yè)性質(zhì)、管理體制和機(jī)制、未來發(fā)展等重大理論問題。

4.應(yīng)盡快建立健全并充分發(fā)揮導(dǎo)游員協(xié)會(huì)和導(dǎo)游服務(wù)中心的作用，構(gòu)建旅游行政管理部門、旅行社和導(dǎo)游人員之間規(guī)范化的溝通、管理、協(xié)調(diào)的渠道，導(dǎo)游員協(xié)會(huì)和導(dǎo)游服中心必須堅(jiān)持非營(yíng)利化原則。