城市建設征地與拆遷過程中被拆遷人勞動權益的保護

[摘要] 隨著城市化和城市現代化速度的加快，城市建設征地與拆遷工作的規模和影響越來越廣泛，越來越深入。然而，目前的城市建設征地與拆遷問題研究主要集中在補償安置層面上，對于城市建設征地與拆遷過程中被拆遷人勞動權益問題的深入研究者不多。本文從目前城市建設征地與拆遷過程中被拆遷人勞動權益的現狀及趨勢和城市建設征地與拆遷行為對被拆遷人勞動權益的破壞入手進行分析，試圖尋求維護城市建設征地與拆遷過程中被拆遷人勞動權益的具體措施。

[關鍵詞] 征地拆遷被拆遷人勞動權益保護

城市建設征地與房屋拆遷工作，在2002年初召開的全國建設工作會議上被列為建設系統維護社會穩定的三件大事之一。它是城市新增建設用地和舊城改造的惟一來源，政策性強，影響面大，做好這項工作不僅關系到經濟和社會的發展，而且關系到社會穩定大局。長期以來，許多學者和城市建設征地與拆遷工作者們將工作重心集中在城市建設征地與房屋拆遷的補償安置問題上。他們認為，合理確定與落實補償安置工作是城市建設征地與房屋拆遷的關鍵之所在，是建設工程順利開展的重要保證。然而，2001年由朱镕基總理簽發的《城市房屋拆遷管理條例》僅僅對房屋拆遷之前的管理和拆遷補償安置的基本要求做出了明確規定，至于拆遷安置之后給被拆遷人和因城市建設征地而喪失了土地的農民帶來的勞動權益方面的影響，卻沒有具體的法律規章來做出保障。

實際上，城市建設征地與拆遷工作主要涉及到拆遷人、被拆遷人和人民政府——縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門和土地行政主管部門——三者之間的利益協調關系。其中，被拆遷人處于弱勢地位，其勞動權益也面臨著極大的威脅。隨著城市化建設速度的加快和社會競爭機制的進一步深化，城市征地與房屋拆遷工作對被拆遷人勞動權益的影響越來越深刻。

一、城市建設征地與拆遷過程中被拆遷人勞動權益的現狀及趨勢

《城市房屋拆遷管理條例》第四條對被拆遷人和拆遷人的含義做出了明確的界定：拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位，被拆遷人是指被拆遷房屋的所有人。城市建設征地與拆遷過程中，被拆遷人主要來源于新城開發過程中的征地拆遷和老城改造過程的房屋拆遷。在實際生活中，這兩種被拆遷人的勞動權益的現狀及趨勢存在著一定的差別。

1.新城開發過程中被拆遷人的勞動權益

一般來說，新城開發主要規劃在中心城市向農村過渡的城郊結合部。這里的被拆遷人絕大多數以農業勞動為生，且主要是菜農和果農。隨著城市化發展速度的加快和人民生活質量的提高，城市居民對本地產的新鮮蔬菜和水果需求量越來越大。因而，城郊結合部的農民利用自己對集體土地的承包經營權和常年累月的蔬果種植經驗，通過向城市居民輸送新鮮的蔬菜和水果，賺取了越來越多的勞動收益，生活水平也有了較大幅度地提高。而且，他們也已經清醒地認識到了自己承包的土地的潛在價值將會越來越高。

2.老城改造過程中被拆遷人的勞動權益

老城往往位于一個城市的中心，是這個城市的發祥地之一，也是這個城市當今的商業繁華地帶。因此，老城改造是城市建設房屋拆遷的又一個難點。居住在此的居民往往借助優越的地理位置，擁有更多的商機和土地資源的使用的高收益。同時，由于老城往往位于市中心地帶，居住在此的居民擁有更加便利的勞動條件，如交通便利，就業機會增加，勞動信息暢通等等。

二、城市建設征地與拆遷行為對被拆遷人勞動權益的破壞

城市建設征地與拆遷工作是城市發展進程中的重要環節。它不僅可以提升城市的形象、規范城市的功能、推動當地經濟發展，而且有利于方便廣大市民的政治、經濟、文化生活。但是，在城市建設征地與拆遷過程中，也不可避免的會觸及到甚至是破壞一部分被拆遷人正常的勞動權益。

1.城市建設征地與拆遷使被拆遷人喪失了土地承包經營權或土地使用權

根據《土地管理法》規定：“城市市區的土地屬于全民所有即國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有?！庇捎诔鞘幸巹潊^主要是為城市建設和發展所劃定，因此主要由國有土地構成，但也包括一部分城市建設需要征用但尚未征用的集體土地。2002年８月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過并由江澤民簽署公布的《中華人民共和國農村土地承包法》第二十條明文規定:耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長；第二十六條規定了對土地承包經營權的保護，即 “承包期內，發包方不得收回承包地”。第三十五條規定：“承包期內，發包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權，不得以劃分‘口糧田’和‘責任田’等為由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵頂欠款”。然而，隨著城市建設規模的擴大和城市規劃的調整，城市建設征地與拆遷的規模和影響隨之擴大。而且，在城市建設征地與拆遷過程中，無論是老城改造還是新城開發的征地與拆遷，政府往往在其中扮演了一個角色。其實，根據憲法規定，只有出于公共利益的需要，政府才能對土地實行征收或征用。也就是說，經營性用地的取得或轉讓與政府無關，政府根本就不應該啟動征地權，更無權進行強制拆遷。然而，憲法的規定只是一種原則，且我國的憲法不具有司法意義，由于沒有具體的規定對“公益”和“經營性”進行明確界定，更沒有操作程序，致使用地性質的判別完全由地方政府隨意確定。 這就使得被拆遷人因征地與拆遷而喪失了原先擁有的集體土地承包經營權或土地使用權，進而破壞了被拆遷人原有的勞動權益。

2.破壞了被拆遷人穩固的勞動關系

新城開發過程中，城郊的被拆遷人原本憑借自己對集體土地的承包經營權，從事著相對穩定的農業勞動，自主經營，自我發展。這種承包主要是中國農村普遍適用的家庭聯產承包責任制，以家庭成員之間的互助合作為發展模式，種植和售賣蔬菜、水果和家禽、水產養殖業，獲得勞動收益，勞動關系相對簡單而穩定。然而，因為城市建設征地而喪失了土地承包經營權的被拆遷人由于失去了自己奉為衣食父母的土地，無法再繼續從事農業勞動。盡管許多城市在建設征地與拆遷過程中也采取了貨幣補償與就業安置等種種措施來保護被拆遷人的勞動權益。但在就業機會競爭異常激烈的市場經濟體制下，農民由于本身的科學文化知識和適應新知識新技能的能力較低，就業安置往往無法落實。即使剛開始勉強安置了就業崗位，但不久便在競爭中被淘汰出去了。因而，被拆遷人往往無法獲得穩定的勞動關系。而在老城改造過程中，被搬遷人過去往往憑借自己優越的地理位置，家庭成員之中從事個體商業經營和服務業者較多。而一旦拆遷，補償安置的位置往往遠離城市繁華的商業區，使被拆遷人過去的勞動關系不得不發生改變。

3.減少了被拆遷人的勞動收益，增加了被拆遷人的勞動支出

由于城市建設征地與拆遷，被拆遷人要么喪失了土地承包經營權或土地使用權，要么改變了居住地，原有的勞動關系遭到破壞。喪失了土地承包經營權或土地使用權的被拆遷人因為穩固的勞動關系遭到破壞，其勞動收益必然會隨之減少。改變了居住地的被拆遷人由于喪失了過去居住于城市中心地帶而享有的各項便利條件，要繼續維持原有的勞動關系往往要追加勞動支出，比如交通費的增加、上下班往返途中的時間增加等。

三、保護被拆遷人勞動權益的措施

在城市建設征地與拆遷過程中，被拆遷人處于弱勢地位。其勞動權益理應受到保護。然而，城市化和城市現代化的步伐又不能因此而止步不前。因此，在城市建設征地與拆遷過程中，當事人特別是作為城市建設征地與拆遷工作管理者和監督者的政府，必須采取有效的措施，來保護被拆遷人的勞動權益。

1.城郊農村要以發展的眼光構建靈活機動的集體土地使用權的承包機制，保護被拆遷人的勞動權益

我國對農村集體所有的土地和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地實行承包經營制度，承包方只能是本集體經濟組織的農戶，承包經營的期限在《中華人民共和國農村土地承包法》中也作出了明確規定，耕地的承包經營期限是三十年。但是，在現實生活中，城郊結合部的農村土地往往會隨著城市建設發展的需要，不得不適時改變其承包經營權。于是，農村土地承包經營合同與城市建設征地就會存在矛盾沖突，有時甚至會演變成激烈的矛盾沖突。為避免類似的情況發生，城郊結合部的農村集體經濟組織必須高瞻遠矚，配合城市建設和發展的實際，以發展的眼光制訂本集體經濟組織的發展規劃，尤其是集體土地承包實施方案，進而構建一個靈活機動的集體土地使用權的承包機制。這就要求集體經濟組織的組織者們必須全面評估、預測本集體經濟組織所轄農村土地的使用現狀及功能趨勢、本集體經濟組織人口流動情況等等，從而制訂具體可操作的農村土地承包實施方案。在方案中，可以采取以家庭承包經營為主，其他承包方式為輔，主次結合的土地承包經營方式。對于土地功能可能發生重要變化的土地，采取輔助方式承包，收益歸集體所有。如果說目前并不能明確預測出具體的土地功能變化的可能性，那么集體可以通過留置一部分土地采取輔助承包的方式，作為以后征地拆遷安置過程中的就近土地補償之用。如此一來，城市建設征地與拆遷過程中被拆遷人的勞動權益便可以維持在一定程度上的穩定。

2.協商安置，充分考慮被拆遷人的勞動權益

對于城市建設征地與拆遷過程中被拆遷人的補償安置，我國目前適用的是國土資源部2004年11月出臺的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》和2001年6月朱镕基總理簽署公布的《城市房屋拆遷管理條例》。其中，《指導意見》明確了被征地農民安置途徑。規定，對被征地農民可以采用農業生產安置、重新擇業安置以及入股分紅安置等不同方式。征收城市規劃區外的農民集體土地，應當通過利用農村集體機動地等，首先使被征地農民有必要的耕作土地，繼續從事農業生產。《城市房屋拆遷管理條例》第二十三條明確規定了城市房屋拆遷補償的方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換。在實際操作中，拆遷人大多采用貨幣補償的方式，即使采用房屋產權調換的方式，調換的房屋往往與原居住地在地理位置上差距較大，導致被拆遷人的勞動權益受到一定的破壞。因此，除了公益性建設用地之外，城市房屋拆遷安置工作應該將被拆遷人的勞動權益作為重要的考量要素來處理，盡量遵循被拆遷人勞動收益不減少、勞動支出不增加的原則，這也是維持拆遷安置和社會穩定的長久之計。

3.原地還建，維護被拆遷人原有的勞動權益

對于開發性建設用地，拆遷人應該在尊重被拆遷人合理的勞動權益訴求的基礎上開始征地與拆遷工作。據我所知，對于就近擁有穩定勞動關系或者拆遷地升值空間較大的被拆遷人而言，大多愿意采用原地還建的方式來獲得房屋拆遷補償。

4.進一步健全有關征地與拆遷安置的法律法規

目前我國適用的有關征地與房屋拆遷安置的法律法規僅有《土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《關于完善征地補償安置制度的指導意見》和《城市房屋拆遷管理條例》等四部。而這四部法律法規對被拆遷人勞動權益的保護均未做出具體的規定，僅僅是從征地與拆遷過程中的補償安置做出了一些原則性的規定。而在實踐中，補償安置往往采用貨幣被償的方式一次性即時進行。其實，因城市建設征地和拆遷行為給被拆遷人帶來的勞動權益方面的損害往往在城市建設征地與拆遷工作結束之后才逐漸顯現出來。另外，目前中國勞動力市場的競爭越來越激烈，致使許多被拆遷人在競爭過程中處于劣勢地位而慘遭淘汰。因而，因城市建設征地與拆遷所導致的被拆遷人、拆遷人和政府之間的矛盾和糾紛層出不窮，有時候甚至演變成比較激烈的利益沖突。鑒于此，各級立法機關應該結合目前城市建設征地與拆遷工作中所面臨的社會問題，力求通過進一步健全有關征地與拆遷安置的法律法規，保護被拆遷人的勞動權益。