中共八大對執(zhí)政體制的探索

摘要：在全面建設(shè)社會主義時期，中國共產(chǎn)黨人在八大前后，對黨的執(zhí)政體制，如行政管理體制、黨和國家機關(guān)的職能關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)體制等進行了一系列的探索。它體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨人建立科學(xué)合理的執(zhí)政體制的最初努力。

關(guān)鍵詞：中共八大；執(zhí)政黨；執(zhí)政體制

中圖分類號：Ｄ２３２文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ文章編號：1003-854X（2007）02-0076-04

黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政是兩個有不同內(nèi)涵和外延的概念。領(lǐng)導(dǎo)是政黨對全部的國家和社會生活實施引導(dǎo)和率領(lǐng)作用，它不是通過強制力而是通過“動員”、“組織”等政治活動來實現(xiàn)，體現(xiàn)了黨的政治組織的角色。執(zhí)政也是一種領(lǐng)導(dǎo)，但它是針對國家政權(quán)而言的，是執(zhí)政黨對公共權(quán)力的執(zhí)掌，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家政權(quán)中的實現(xiàn)。任何政黨執(zhí)政，都要通過一定的手段和形式來實現(xiàn)，都要以一定的體制和運行機制為依托，這就形成執(zhí)政體制。因此，執(zhí)政體制就是黨在國家政權(quán)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)制度、管理制度和運行機制的總和。一個政黨對國家的大政方針能否得以貫徹執(zhí)行，除了領(lǐng)導(dǎo)能力、執(zhí)政能力等因素外，關(guān)鍵在于它自身的領(lǐng)導(dǎo)體制，尤其是它對國家的領(lǐng)導(dǎo)體制即執(zhí)政體制的科學(xué)性和合理性。

1949年中華人民共和國的成立，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨的政治角色從一個領(lǐng)導(dǎo)人民以武裝斗爭為手段、領(lǐng)導(dǎo)局部根據(jù)地割據(jù)政權(quán)、顛覆舊的社會制度和社會秩序的革命黨，成為執(zhí)掌全國政權(quán)、建立新的政治秩序和法治秩序、并努力推動社會發(fā)展的執(zhí)政黨。這就使中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制面臨向執(zhí)政體制轉(zhuǎn)型的問題。1956年社會主義改造完成，開始了全面建設(shè)社會主義時期，這一轉(zhuǎn)型顯得尤其迫切。正是在這樣的歷史條件下，中國共產(chǎn)黨人在八大前后，對黨的執(zhí)政體制進行了一系列努力探索。盡管這些探索后來因為各種復(fù)雜的原因而逆轉(zhuǎn)，但它是后來黨和國家政治體制和領(lǐng)導(dǎo)體制改革的思想源頭，也為今天思考黨的執(zhí)政體制和執(zhí)政能力提供了實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)。

一、八大前夕中國共產(chǎn)黨思考執(zhí)政體制的契機

革命年代，中國共產(chǎn)黨人的主要領(lǐng)導(dǎo)對象是軍隊，革命戰(zhàn)爭的嚴(yán)酷環(huán)境要求高度的集中和統(tǒng)一，因此形成了一整套黨直接指揮管理的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制與模式。這種領(lǐng)導(dǎo)體制對最大限度地動員人力、物力保證革命戰(zhàn)爭的勝利起過重要作用。新中國初期，隨著戰(zhàn)爭的平息和國內(nèi)社會秩序的恢復(fù)，黨的組織開始向全國和全社會擴展。通過黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人員的“黨政合一”，實現(xiàn)對國家政權(quán)的全面領(lǐng)導(dǎo)；中國共產(chǎn)黨在中央人民政府和一切國家機關(guān)均成立黨的委員會，參與國家政治、經(jīng)濟、文化、宗教等事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和管理；在中央人民政府所屬各部、委、院、署各級國家政權(quán)機關(guān)中建立黨組；按大行政區(qū)建立各級黨委；同時加強對干部的管理，保證中共中央一切有關(guān)政府工作的決定得到貫徹執(zhí)行。通過這種方式，黨的組織融入了國家政權(quán)和社會機體，初步建立執(zhí)政體制。

1952年底，中國開始實行計劃經(jīng)濟體制，這一體制主要依靠行政力量統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一資源配置、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收支。中央政府是最高的計劃制定者、推行者，是全國資源的配置者。龐大的社會要在國家統(tǒng)一計劃管理下有效運轉(zhuǎn)，就需要政治體制上的權(quán)力高度集中：經(jīng)濟管理權(quán)向政府集中，地方管理權(quán)向中央集中。加之，全國政權(quán)建立后，黨的組織也擴展到全國各地，而且多數(shù)黨員都在各級國家機關(guān)、經(jīng)濟組織、文化組織、人民團體中擔(dān)負(fù)一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。隨著黨組織滲透到全國各級政權(quán)和社會肌體，這兩個方面也就越來越交織在一起，密不可分。而計劃經(jīng)濟的推行，又需要黨組織對社會基層的直接動員。這樣一來，在國家權(quán)力高度集中統(tǒng)一的同時，黨的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”運行機制與計劃經(jīng)濟的運行機制緊密結(jié)合、相互強化，逐漸形成一套黨直接管理具體事務(wù)的執(zhí)政模式。

但當(dāng)時中國共產(chǎn)黨在思想上，明確認(rèn)識到黨和政府是兩個性質(zhì)不同、職權(quán)范圍不同的系統(tǒng)。中共中央宣傳部及新華社于1949年10月30日發(fā)出的關(guān)于“凡屬政府范圍的事由政府頒布”的通知指出：“在中央人民政府成立后，凡屬政府職權(quán)范圍的事，應(yīng)經(jīng)由政府討論決定，由政府明令頒布實施。其屬于全國范圍者應(yīng)由中央政府頒布。不要再如過去那樣有時以中國共產(chǎn)黨名義向人民發(fā)布行政性質(zhì)的決定、決議或通知。根據(jù)同樣的道理，今后各地中國共產(chǎn)黨黨報的社論、論文和新聞按語，也要注意不再用行政命令的態(tài)度和口氣，而應(yīng)該用號召、建議和商討的態(tài)度和口氣。報紙用行政命令的態(tài)度和口氣，不僅現(xiàn)在是錯誤的，就是過去也是不對的。”① 1949年11月，黨中央關(guān)于在人民政府內(nèi)建立黨組和組織黨委會的決定中又一次明確指出，黨政之間不是隸屬關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過黨的路線、方針、政策及在政權(quán)機關(guān)由擔(dān)任公職的黨員發(fā)揮作用來實現(xiàn)的。如果把對國家的領(lǐng)導(dǎo)作用看作是黨直接執(zhí)掌政權(quán)，管理國家，實際上就否定了國家政權(quán)機關(guān)的職能。1951年2月，黨中央在對《河北省關(guān)于改善領(lǐng)導(dǎo)方法的決定》中又指出：黨委主要掌握全面工作方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，凡屬政府日常的執(zhí)政工作，統(tǒng)由政府部門辦理。同年９月，董必武在華北第一次縣長會上講話中明確指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)著國家政權(quán)。但這決不是說黨直接管理國家事務(wù)，決不是說可以把黨和國家政權(quán)看做一個東西。” ② “黨無論在什么情況下，不應(yīng)把黨的機關(guān)的職能和國家機關(guān)的職能混同起來。黨不能因領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機關(guān)就包辦代替政權(quán)機關(guān)的工作，也不能因領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機關(guān)而取消黨本身組織的職能。”③ “黨對國家政權(quán)機關(guān)的正確關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：一、對政權(quán)機關(guān)工作的性質(zhì)和方向應(yīng)給予確定的指示；二、通過政權(quán)機關(guān)及其工作部門實施黨的政策，并對它們的活動實施監(jiān)督；三、挑選和提拔忠誠而有能力的干部（黨與非黨的）到政權(quán)機關(guān)中去工作。”④

至1956年，歷史的發(fā)展為黨思考執(zhí)政體制提供了新的契機。一方面，我國全面社會主義建設(shè)開始，黨的任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)人民進行社會主義的建設(shè)。這就要求中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)體制上，及時實現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織程序、機構(gòu)職能和領(lǐng)導(dǎo)方式方面的轉(zhuǎn)變。另一方面，蘇共二十大暴露出來的蘇聯(lián)社會主義體制中的種種弊端，這種模式在我國建設(shè)中開始出現(xiàn)的各種問題，使得中國共產(chǎn)黨人不再迷信蘇聯(lián)社會主義模式。在歷史任務(wù)和現(xiàn)實狀況、中外社會主義建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)因素的影響下，中國共產(chǎn)黨開始探索我國社會主義政治體制和經(jīng)濟管理體制問題，核心則是指向權(quán)力高度集中的執(zhí)政體制。

1956年毛澤東發(fā)表《論十大關(guān)系》，圍繞著經(jīng)濟建設(shè)中所涉及的十個方面的關(guān)系，論述了調(diào)動國內(nèi)外一切積極因素為社會主義建設(shè)服務(wù)的基本方針，強調(diào)了建設(shè)社會主義必須根據(jù)本國情況走自己的道路的根本思想，內(nèi)容涉及國家經(jīng)濟體制和政治體制的改革和經(jīng)濟建設(shè)的問題，標(biāo)志著黨開始了對執(zhí)政體制的獨立探索。毛澤東針對黨執(zhí)政后面臨的各種復(fù)雜關(guān)系及人民內(nèi)部利益的多重結(jié)構(gòu)，就共產(chǎn)黨如何執(zhí)政提出了一系列重要思想和觀點，尤其是對中央和地方關(guān)系、黨和非黨關(guān)系的論述。“中央和地方的關(guān)系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事。”⑤ 而地方和地方的關(guān)系問題主要是地方的上下級關(guān)系問題，“中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性，都不能夠框得太死。”⑥“可以和應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，必須統(tǒng)一，不可以和不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，不能強求統(tǒng)一。正當(dāng)?shù)莫毩⑿裕?dāng)?shù)臋?quán)利，省、市、地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)都應(yīng)當(dāng)有，都應(yīng)當(dāng)爭。這種從全國整體利益出發(fā)的爭權(quán)，不是從本位利益出發(fā)的爭權(quán)，不能叫做地方主義，不能叫做鬧獨立性。”⑦這些論述表明毛澤東開始警惕執(zhí)政體制過分集權(quán)的弊端而提出分權(quán)主張。同時，毛澤東把中國共產(chǎn)黨和民主黨派之間的關(guān)系總結(jié)為“長期共存，互相監(jiān)督”的關(guān)系，他明確表示不贊成蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的一黨制，“長期共存，互相監(jiān)督”方針的提出，對擴大社會主義民主，鞏固人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線起著極大的推動作用，也為繼續(xù)發(fā)展我國多黨合作的政黨制度提供了堅實基礎(chǔ)。這些重要思想和觀點盡管尚未形成完整的體系，但卻體現(xiàn)了我們黨在建國初期對執(zhí)政經(jīng)驗的科學(xué)認(rèn)識和執(zhí)政規(guī)律的初步探索。它標(biāo)志著我黨開始擺脫對蘇聯(lián)模式的迷信，對體制問題進行獨立的探索和思考。

根據(jù)《論十大關(guān)系》的精神，1956年月國務(wù)院召開了全國體制會議，并制定《國務(wù)院關(guān)于改進國家行政體制的決議（草案）》，《決議》規(guī)定了在劃分中央和地方行政管理職權(quán)時應(yīng)遵循的原則，它的基本精神主要是：賦予各省、市、自治區(qū)以一定范圍的經(jīng)濟管理權(quán)限；凡帶有全局性、戰(zhàn)略性和關(guān)鍵性的企業(yè)事業(yè)單位的管轄權(quán)，由中央掌握，其他企業(yè)和事業(yè)，應(yīng)盡可能地交給地方管理。

1956年6月30日，周恩來在全國人大一屆三次會議上再次強調(diào)中央與地方職權(quán)的劃分問題，周恩來提出：民主集中制是我國政治制度的原則，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實行中央與地方的適當(dāng)分權(quán)，是為了更能發(fā)揮地方和廣大人民發(fā)展生產(chǎn)、加強工作的積極性和創(chuàng)造性，這樣，就更有利于社會主義建設(shè)。這種職權(quán)的劃分，具體表現(xiàn)在各種體制上，國務(wù)院現(xiàn)在正為各種體制的規(guī)定進行準(zhǔn)備工作。⑧

上述各項理論和實際的探索與改革，從表面上看，主要表現(xiàn)在國家政治體制尤其是行政管理體制上。而實質(zhì)上，由于國家各級政權(quán)都在黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)之下，國家的管理體制尤其與黨的執(zhí)政體制無法分離。這些探索和改革強調(diào)的核心問題就是管理體制的集權(quán)和分權(quán)問題，集權(quán)本身就是“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制中強調(diào)權(quán)力集中于高層的結(jié)果，分權(quán)也是分權(quán)給各個地方黨委。所以，這種行政和經(jīng)濟管理體制的改革，本質(zhì)上具有黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政體制改革的意義。

二、中共八大與黨和國家執(zhí)政體制的探索

在上述探索和改革的基礎(chǔ)上，1956年9月，中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會召開。這次大會指出了社會主義改造完成后黨和國家面臨的新形勢，國內(nèi)的主要矛盾和主要任務(wù)，在國家政治體制、黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制與執(zhí)政體制問題上，提出了一系列良好的思想以及一些相應(yīng)的調(diào)整。在八大的《政治報告》、《關(guān)于修改黨的章程的報告》、《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟第二個五年計劃（一九五八年到一九六二年）的建議》，以及在八大通過的《關(guān)于政治報告的決議》和《中國共產(chǎn)黨章程》中，在董必武等國家領(lǐng)導(dǎo)人的發(fā)言中，對國家政治經(jīng)濟體制和黨的執(zhí)政體制的討論和探索隨處可見。尤其集中在《政治報告》、《關(guān)于修改黨的章程的報告》。劉少奇在《政治報告》強調(diào)了國家行政體制和黨政關(guān)系方面的問題，鄧小平則更多從黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制角度強調(diào)黨如何領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政。概述起來，八大關(guān)于執(zhí)政體制的探索主要有如下方面：

１． 八大繼續(xù)探討我國政治體制和管理體制的分權(quán)問題

劉少奇在政治報告中，強調(diào)目前國家工作中的重要問題，就是適當(dāng)?shù)卣{(diào)整中央和地方的行政管理職權(quán)。“適當(dāng)?shù)卣{(diào)整中央和地方的行政管理職權(quán)”⑨，“把一部分行政管理職權(quán)分給地方，是完全必要的。”國家的很多工作，“中央只應(yīng)當(dāng)提出一般的方針政策和大體的規(guī)劃，具體工作應(yīng)當(dāng)交由地方因地制宜、因時制宜地去部署辦理，并且應(yīng)當(dāng)把中央機關(guān)的干部分一部分到地方去工作。省、市、縣、鄉(xiāng)都應(yīng)當(dāng)有一定范圍的行政管理職權(quán)。”⑩以便既能夠發(fā)揮中央機關(guān)的積極性，也能夠發(fā)揮地方的積極性，還便于實行相互的監(jiān)督。針對權(quán)力集中和黨政職能不分導(dǎo)致的機構(gòu)臃腫、人浮于事與嚴(yán)重的官僚主義，劉少奇在政治報告中指出：“我們必須認(rèn)真地、有系統(tǒng)地改善國家機關(guān)，精簡它們的組織機構(gòu)，明確規(guī)定每個工作人員的責(zé)任，幫助他們改變那種只是忙于開會、簽公文而不接近群眾、不研究情況和政策的作風(fēng)”{11}。周恩來在《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟第二個五年計劃（一九五八年到一九六二年）的建議》中也提出：“按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、因地制宜、因事制宜的方針，進一步地劃分中央和地方的行政管理職權(quán)，改進國家的行政管理體制”{12}。八大之后，中共中央和國務(wù)院重新劃分中央與地方權(quán)力，本著“適當(dāng)分權(quán)”的原則，將中央各部委的權(quán)力下放給省級黨委，使省級黨委擁有相當(dāng)大的政治和經(jīng)濟管理權(quán)力，擴大了地方黨委的自主權(quán)和主動性。在機構(gòu)改革方面，根據(jù)中共八大精神，國務(wù)院召開第４０次全體會議，通過《關(guān)于國家機關(guān)停止增設(shè)機構(gòu)擴大編制的通知》，決定各國家機關(guān)一律停止增設(shè)新的機構(gòu)，并對現(xiàn)有的部門進行了撤銷和合并。上述一系列理論認(rèn)識和實踐中的努力說明，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)有了明確的從行政管理體制入手進行改革，以完善執(zhí)政體制的認(rèn)識和行動。

２． 八大強調(diào)區(qū)分黨組織和國家機關(guān)的職能

劉少奇在政治報告中提出：中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，“繼續(xù)保持正確、健全的領(lǐng)導(dǎo)”{13}，“應(yīng)當(dāng)而且可以在思想上、政治上、方針政策上對一切工作起領(lǐng)導(dǎo)作用。當(dāng)然，這不是說，黨應(yīng)當(dāng)把一切包辦起來，對一切都進行干涉。”{14}鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報告》中提出，不要混淆黨的工作和國家機關(guān)工作的界限，有些黨的機關(guān)，對國家機關(guān)的行政工作作不正確的干涉，這種傾向必須加以糾正。黨已經(jīng)在國家工作和社會活動的各個方面，起著領(lǐng)導(dǎo)作用，“這當(dāng)然不是說，黨可以直接去指揮國家機關(guān)的工作，或者是把各種純粹行政性質(zhì)的問題提到黨內(nèi)來討論，混淆黨的工作和國家機關(guān)工作所應(yīng)有的界限。”而是：“第一，在國家機關(guān)工作中的黨員，首先是由擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員所組成的黨組，必須服從黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨必須經(jīng)常討論和決定在國家工作中的各種方針政策問題和重要的組織問題，國家機關(guān)中的黨組必須負(fù)責(zé)在同黨外人士完滿合作的條件下，實現(xiàn)黨所作出的這些決定。第三，黨必須認(rèn)真地有系統(tǒng)地研究國家機關(guān)工作的情況和問題，以便對國家工作提出正確的、切實的和具體的主張，或者根據(jù)實踐及時地修正自己的主張，并且對于國家機關(guān)工作進行經(jīng)常的監(jiān)督。”{15}董必武在發(fā)言中也指出，“我們黨從來是把黨組織和國家機關(guān)嚴(yán)格劃分清楚的。黨是通過自己的黨員和黨組織領(lǐng)導(dǎo)國家機關(guān)，而不是包辦代替國家機關(guān)的工作。”黨政不分，黨委直接發(fā)號施令，代替國家行政機關(guān)行政工作的做法，“會減少黨對國家機關(guān)應(yīng)有的政治領(lǐng)導(dǎo)。”{16}

八大強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想上、政治上、方針政策上的領(lǐng)導(dǎo)，而不是直接指揮國家機關(guān)的工作，更不是包辦一切。為此，應(yīng)該調(diào)整黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制和政治體制的結(jié)構(gòu)和職能，如調(diào)整中央和地方的行政管理權(quán)，加強對國家工作的監(jiān)督以改進國家的工作；堅持民主集中制，改善和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和擴大國家的民主生活，加強法制建設(shè)等。

３． 八大強調(diào)改革和完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制

作為執(zhí)政的黨，為了力求黨的領(lǐng)導(dǎo)工作符合客觀實際，八大強調(diào)必須在黨的各級組織中無例外地貫徹執(zhí)行黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則和擴大黨內(nèi)民主。

第一，八大強調(diào)以民主集中制的原則處理黨內(nèi)各級關(guān)系。鄧小平在修改黨章的報告中強調(diào)，目前黨的領(lǐng)導(dǎo)存在的缺點，一是不適當(dāng)?shù)摹⑦^分的中央集權(quán)；二是各級黨組織的集體領(lǐng)導(dǎo)存在問題；三是黨的各級代表大會的定期召集和充分發(fā)揮作用存在不足，因此，“正確地解決黨的組織和黨員的關(guān)系、黨的上級組織和下級組織的關(guān)系，黨的中央組織和地方組織的關(guān)系，在黨的民主集中制問題上，具有特別重要的意義。”{17}為了更好地堅持民主集中制，克服權(quán)力集中的現(xiàn)象，八大通過的新黨章對黨的上下級組織關(guān)系、關(guān)于黨的中央和地方、上級和下級的職權(quán)范圍，關(guān)于政策問題的討論和決議的執(zhí)行增加了大量新的條文。

第二，八大強調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)和黨委制。鄧小平關(guān)于修改黨章的報告強調(diào)，由黨的集體而不是個人決定重大問題是黨的傳統(tǒng)。黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個人包辦的重要制度，各級黨組織實行集體領(lǐng)導(dǎo)制度是黨的民主集中制的基本原則。“以集體領(lǐng)導(dǎo)的外表掩蓋個人專斷的實質(zhì)的辦法，必須堅決加以反對”。{18}八大通過的新黨章特別突出地強調(diào)了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)的問題，它規(guī)定 “任何黨的組織都必須嚴(yán)格遵守集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受黨的自上而下的和自下而上的監(jiān)督。”{19}

第三，八大對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制進行了初步調(diào)整。首先，在中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)上，改變了由中央委員會主席兼任書記處主席的制度，決定設(shè)立政治局常委會，新的中央書記處設(shè)總書記，并取代原秘書長工作會議的職能，負(fù)責(zé)處理日常工作。其次，提出了黨的各級代表大會定期召開和實行代表大會常任制的問題。“黨的民主集中制的基本要求之一，是黨的各級代表大會的定期召集和充分發(fā)揮作用。”{20}黨內(nèi)民主因為黨的代表大會和代表會議沒有經(jīng)常召開而受到影響，“為了徹底克服這個缺點，把黨的民主生活提高到更高的水平，黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制”。{21}“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”。{22}最后，醞釀廢除實際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制問題。八大期間毛澤東提出，準(zhǔn)備在適當(dāng)?shù)臅r候不再當(dāng)黨的主席，不再當(dāng)下一屆國家主席，并提議修改憲法，規(guī)定國家主席、副主席只能連任一屆。八大黨章增加了“中央委員會認(rèn)為有必要的時候，可以設(shè)立中央委員會名譽主席”這一條文。這些設(shè)想“可以說是醞釀廢除實際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，準(zhǔn)備實行黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制的一項重要改革。” {23}

三、關(guān)于八大對黨的執(zhí)政體制探索的分析

八大及其前后，在新中國進入社會主義的歷史關(guān)頭，中國共產(chǎn)黨對國家體制和自身的執(zhí)政體制進行了初步探索，取得了一系列正確的認(rèn)識。長期以來，論者大多注重八大在我國經(jīng)濟管理體制方面及黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制方面的探索。事實上，這些探索同樣是指向黨的執(zhí)政體制的。

首先，中國共產(chǎn)黨對自己的執(zhí)政地位有著清醒的自覺。無論是八大的《政治報告》、《關(guān)于修改黨的章程的報告》還是其他領(lǐng)導(dǎo)人的發(fā)言中，一再論及黨的地位、狀況和任務(wù)的變化。“隨著革命的勝利和國家狀況的變化，黨本身的狀況也有了很大的變化。”{24} “中國共產(chǎn)黨已經(jīng)是執(zhí)政的黨，已經(jīng)在全部國家工作中居于領(lǐng)導(dǎo)地位”{25}，“執(zhí)政黨的地位，使我們黨面臨新的考驗”{26}，黨的任務(wù)已經(jīng)從武裝斗爭轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織社會經(jīng)濟、政治和文化建設(shè)以及管理社會公共事務(wù)。正是從這一自覺的執(zhí)政意識出發(fā)，八大一再強調(diào)必須區(qū)分黨和國家機關(guān)各自不同的職能，討論如何“認(rèn)真地有系統(tǒng)地研究國家機關(guān)工作的情況和問題”{27}，處理好黨和國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系。探索黨組織和國家政權(quán)機關(guān)不同的功能，明確黨組織不能直接指揮政權(quán)機關(guān)的工作，這正是執(zhí)政體制的起點。

其次，八大對國家行政管理體制探索的重心在集權(quán)和分權(quán)問題上。集權(quán)問題正是革命黨時期“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制的重要特征。在建國初期政權(quán)還未鞏固，社會秩序尚未完全恢復(fù)，沿用過去“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，是必要的和不可避免的。但在社會主義建設(shè)全面開始時期，它與蘇聯(lián)經(jīng)驗和計劃經(jīng)濟體制糾結(jié)在一起，已經(jīng)顯示出不適應(yīng)黨的執(zhí)政地位和任務(wù)的弊端，也成為建立黨的執(zhí)政體制必須解決好的問題。八大在強調(diào)“必須加強黨對于國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督”的同時，更強調(diào)“必須加強全國人民代表大會和它的常務(wù)委員會對中央一級政府機關(guān)的監(jiān)督和地方各級人民代表大會對地方各級政府機關(guān)的監(jiān)督”{28}，表明中國共產(chǎn)黨開始重視執(zhí)政條件下權(quán)力的制約和監(jiān)督問題。

再次，八大十分關(guān)注黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)體制問題。在“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制事實上是和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制以及黨的執(zhí)政體制密不可分的。中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到，執(zhí)政體制問題不僅僅是行政和經(jīng)濟管理體制的問題，也是黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制和政治體制的問題。科學(xué)合理的領(lǐng)導(dǎo)體制甚至是執(zhí)政體制的核心問題。雖然這次會議上沒有系統(tǒng)地提出黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的理論，但它所提出的黨政分開問題，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制問題，黨代表大會常任制問題，完善民主集中制和反對個人崇拜的問題，對黨的執(zhí)政體制具有十分重要的意義，也是上世紀(jì)８０年代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要理論源頭。

八大提出的這些正確認(rèn)識，既是對蘇聯(lián)體制和我國本身社會主義建設(shè)中暴露出的弊端的反思，更是中國共產(chǎn)黨在清醒認(rèn)識到自己的執(zhí)政地位和執(zhí)政任務(wù)的情況下，探索適合中國國情社會主義建設(shè)道路的成果。當(dāng)然，由于時代的局限性，黨對全面建設(shè)社會主義的思想準(zhǔn)備不足，對轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政體制和執(zhí)政方式的急迫性認(rèn)識還不深刻，這一探索的成果還不夠系統(tǒng)和深入，也未能從制度上固定下來，導(dǎo)致八大的路線和許多正確主張未能在實踐中堅持下去。但是，中國共產(chǎn)黨對這些問題的精湛闡述，既為當(dāng)時黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制乃至政治體制的完善指明了方向，又是實現(xiàn)執(zhí)政體制的轉(zhuǎn)型、建立科學(xué)合理的執(zhí)政體制的初步努力，對國家政權(quán)建設(shè)工作具有極為重要的歷史意義，也為今天中國共產(chǎn)黨進一步探索更為科學(xué)和完善的執(zhí)政體制提供了歷史借鑒。

注釋:

① 馬齊彬:《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政四十年》，中共黨史資料出版社1989年版，第2頁#65377;

②③④{16} 董必武:《董必武選集》，人民出版社1985年版，第307#65380;308#65380;309#65380;414頁#65377;

⑤⑥⑦⑨ 毛澤東:《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第31#65380;32-33#65380;33#65380;249頁#65377;

⑧ 《全國人民代表大會會議閉幕》，《人民日報》1956年7月1日#65377;

⑩{11}{13}{14}{24}{28} 劉少奇:《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第250#65380;248#65380;265#65380;264#65380;263#65380;249頁#65377;

{12}{19} 《中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會文件》，人民出版社1956年版，第222#65380;101頁#65377;

{15}{17}{18}{20}{21}{22}{25}{26}{27} 鄧小平:《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第236-237#65380;225-226#65380;231#65380;232#65380;233#65380;233#65380;214#65380;214#65380;237頁#65377;

{23} 胡繩主編《中國共產(chǎn)黨的七十年》，中共黨史出版社1991年版，第376頁#65377;

(責(zé)任編輯張衛(wèi)東)