從“經濟人”假設到“政府失靈”

摘要：公共選擇學派從“經濟人”的假設出發，認為由于政府官員的“經濟人”特征，使得政府做出的決策更有利于政府官員和政府機構的利益，而不是社會公眾的利益。對此，應采取憲政改革、在政府機構之間引入競爭機制、改革行政管理體制等對策加以糾正。不過，“政府失靈”理論是以西方發達的市場經濟和特定的政治行政體制及過程為背景的，存在一定的局限性，認識這一點是正確評價和借鑒其理論價值的前提。

關鍵詞：公共選擇；經濟人；政府失靈；政府改革

中圖分類號：Ｆ０１４文獻標識碼：Ａ文章編號：1003-854X（2007）02-0047-04

自從英國劍橋學派經濟學家阿瑟·庇古建立了福利經濟學、凱恩斯建立了宏觀經濟學之后，市場完美無缺的信念在經濟大蕭條背景下開始動搖、崩潰。在經濟學界出現了一場揭露市場自發力量局限性的運動，強調自發的市場調節機制必然會導致經濟的外部性和較差的經濟效果、收入分配不均等和社會就業的不充分等問題。對此，人們要求政府干預經濟，以彌補市場所造成的缺陷。對國家干預主義的強調，實際上蘊含了一個不真實的假定前提，即政府能夠代表社會，并能夠按照社會的利益去糾正市場所帶來的問題，同時政府糾正市場的干預活動和措施卻不會造成新的惡果。公共選擇學派將經濟學上的“經濟人”假設引入對政府行為的分析，得出“政府失靈”的結論，并提出了相應的解決措施。公共選擇學派的這一理論，不論在理論上還是在實踐上，對于我們進一步推進行政體制改革、改善政府宏觀調控都有著重要的指導意義和參考價值。

一、“經濟人”假設與公共選擇

公共選擇理論的一個基本出發點就是把經濟學中的“經濟人”假設引進到對人們政治行為的分析中。經濟學中的“經濟人”假設是指當一個人在經濟活動中面臨若干不同的選擇機會時，總是傾向于選擇能給自己帶來更大經濟利益的那種機會。公共選擇學派認為，人們在需要作出經濟決策和政治決策時的反應，在本質上是一致的，總是趨利避害的。人們在進行政治活動時，也是以個人的成本——收益計算為基礎的。沒有理由認為個別公民在選票箱前的行為與個別消費者在市場中的行為有本質的區別。在其他條件相同時，他總是愿意投票贊成其行為預計將給他帶來更大收益的政治家，而不愿投票贊成其行為有可能給他帶來較小利益甚至帶來損害的政治家。同時，人們也不會因為他占有一個總經理的位置或擁有一個部長頭銜，就認為其人性會發生變化。不管人們是在私營企業工作，還是在政府機構服務，只要有可能，便會選擇能為自己帶來更大的滿足（物質上的或純粹心理上的，如權利、威望、職業成就等等）的決策，而不管該決策是否符合公眾利益。

公共選擇學派認為，政府是由人組成的，政府的行為規則也是由人來制定的，政府的行為也需要人去決策，而這些人都不可避免地帶有“經濟人”的特征。因此，沒有理由把政府看作是超凡脫俗的超級機器，也沒有理由認為政府總是集體利益的代表和反映。政府同樣也會犯錯誤，也會不顧公眾利益，追求由政府成員所組成的集團的自身利益。因此，那種一旦發現市場有缺陷就認為任何國家干預都是合理的觀點是片面的。應當把調查市場缺陷的方法同樣應用于政府和公共經濟的各個部門，只有當事實證明了市場解決辦法確實要付出比政府干預更高的代價時，才應當考慮政府干預。

公共選擇理論認為，造成“政府失靈”的原因主要有以下幾種：

一是政府部門之間缺乏競爭。政府部門是一個獨占性的主體，在社會中不存在競爭對象，政府為彌補市場經濟不足而采取的行動也就沒有必要用利潤標準來衡量。其結果是施加于私人企業身上的利潤約束機制對政府活動不起作用，政府沒有降低活動成本的壓力，從而使社會支付的成本超出了社會本應支付的成本。而且，政府中的官員與市場中的“經濟人”一樣是個人效用最大化者，在缺乏如利潤約束之類機制的限制下，政府官員將最有可能追求個人最大化利益。因此，政府雖抱著彌補市場缺陷的初衷，實際上往往干下很多“壞事”，導致“政府失靈”。另外，政府對某些資源的壟斷帶來大量的尋租行為，造成社會資源的浪費和社會福利的凈損失。

二是政府具有自我擴張的傾向。根據公共選擇理論的一位代表人物威廉·尼斯坎寧的研究，政府官員追求的個人目標有“薪金、職務津貼、社會名望、權力、人事權、較大的影響力、輕松的工作負擔等”①。除后兩項外，其余目標的實現都與政府官員所在機構的預算規模呈單調正相關關系。因此，政府官員追求自我利益的必然結果是政府預算規模的最大化，而政府預算規模的膨脹進一步導致：一方面，政府人員和行政管理費用急劇增長。正如帕金森定律所揭示的，無論政府的工作量是增加了還是減少了，或者已根本沒有工作可做了，但政府機構的人數總是按同一速度遞增，導致政府人浮于事，過度開支。另一方面，政府預算的最大化導致政府提供的公共物品過剩，高于社會實際需要的公共物品量，造成社會資源的極大浪費。“凱恩斯經濟學導致政治家過度自由，它摧毀了對政治家正常欲望的有效約束，用凱恩斯主義武裝起來的政治家能大肆花費并不因急需而征來的稅金。”②此外，簡單多數的投票規則、利益集團的壓力、政府部門的權利壟斷等也是促成政府擴張的重要因素。

三是對政府行為缺乏有效的監督。在一個民主社會中，政府必須服從選民及其代表的政治監督，包括立法機關等對政府的監督。從理論上講，監督的效力取決于監督者相對于被監督者的獨立性和監督者獲取有關被監督對象的信息的能力。撇開前者不談，在現實的監督過程中，監督者所得到的信息往往由被監督部門（政府）提供和發布。在公共產品生產缺乏競爭的情況下，將沒有客觀的標準來檢驗監督部門所獲信息的可靠性。這樣，政府行為就缺乏有力的監督，沒有監督的權力必將導致腐敗。政府在缺乏有力監督的前提下，其政策和行為或直接或間接地有利于自身的利益，而不是體現真正的公共利益，導致“政府失靈”。

四是社會采取對抗 “政府失靈”的 “集體行動”困難重重，這導致了低效率的政府政策和行為持續存在的局面。根據曼庫爾·奧爾森的“集體行動邏輯”，當許多人組成一個大集團來捍衛自身利益而行動時，其費用要遠遠高于少部分人組成的小集團，因為大集團中存在嚴重的“搭便車”現象（外部性的一種表現）。假定政府的某項政策或某項行為是低效率的，且只利于社會中少數集團而損害了納稅人的利益，這時納稅人組織集體行動來阻止或取締這項政策或行為將面臨以下困難：（１）納稅人不具備與少數利益集團成員獲取相關信息的同等能力，這將降低其參與集體行動的動機強度；（２）即使他認識到了政府行為對其自身的危害，在龐大的選民集體中，他會認為自己的投票無足輕重而不真實投票，除非他知道所有選民的意圖，而信息交流方面的成本使這幾乎成為不可能的奢求；（３）由于政治參與是一項需付出成本的活動，納稅人存在從集體活動的成果中免費受益的可能和動機，導致其不參與集體行動。相反，少數利益集團往往是這種政府政策或行動的獲益者，其成員在利益刺激下有很強的動機來維護這些政策或行動并為此組織成實際的行動。因此，“政府失靈”總是難以根除的。

二、公共選擇學派針對“政府失靈”的對策

政府干預在現代經濟運轉中所起的作用愈大，“政府失靈”對經濟生活的危害也就愈大。針對 “政府失靈”的各種原因，公共選擇理論提出了相應的改革措施。

一是進行憲政改革，加強對政府行為的約束。公共選擇學派告誡我們：“當我們發現某一體制存在問題時，不應當寄希望于選舉出某些道德高尚的領導人，或者通過提高參與‘游戲’者的政治覺悟來解決問題……唯一的決定因素是規定——產生領導人與約束領導人的規則。”③ “規則不合適，好人也干壞事；規則合適，壞人也能干好事。”④為此，公共選擇學派主張進行憲政層面的改革。布坎南主張對正當選舉產生的政府的權力進行兩種約束：一種約束形式是影響為進行集體決策而確立的規則（本質上是程序限制），如為解決投票悖論問題，布坎南和塔洛克主張以超多數裁定規則代替多數裁定規則；另一種約束形式是影響一系列準許的結果或解決方法，這些結果或方法，按照任何一種同意的程序都可能被準許（本質上是范圍限制），這是利用憲法從結果的角度對公共選擇的結果進行約束⑤。因此，從根本上進行憲政改革，設計出一套合理的政治規則和民主決策機制來制約政府，是公共選擇學派針對“政府失靈”的基本主張之一。

二是在提供公共物品的政府各部門之間引入競爭機制，提高政府工作效率。可以設立不同機構來提供同種公共物品，從而破除某些政府機構對公共物品的壟斷性供給，打破政府機構獨家壟斷生產該種公共物品的成本信息狀況，通過各政府機構的競爭去提供同類公共物品，提高公共物品的生產效率。同時，也可以把一些公共物品的供給交給私人企業來承擔。公共選擇學派認為，公共物品的特性并未決定其生產必須由政府承擔，許多私人機構能更有效地提供公共物品和服務。這樣，政府機構作為公共物品生產的組織者和協調者，而非唯一的生產者，不僅可以保證提高公共物品的供給效率，也可促使公共機構在與私人機構的競爭中，改進服務質量，提高工作效率。

三是改革政府行政管理體制，克服政府的“自我擴張”。這方面的措施有兩點值得一提：（１）改革賦稅制度，約束政府權力。政府活動依賴于賦稅，賦稅制度對于約束政府的“自我擴張”具有關鍵作用。改革稅制的基本思路不是在某種效率和平等的倫理規范約束下，選擇政府最優的賦稅量，而是通過公民尋求施加于政府的某種制度性約束，把它的征稅數量限制在某個既定的水平上，即先決地提供對政府無限權力的憲法約束的可能性。在其他條件都不變的情況下，公眾對稅基形式和稅率結構的公共選擇，事實上將在公眾愿意的效用水平上，限制政府的稅收收入，從而限制政府的權力。（２）在政府部門內部建立降低成本、提高效率的激勵機制。讓部門最高負責人占用本部門資金的節余，這部分節余資金既可以作為獎酬回報給部門負責人并將之作為晉升的一項重要標準，也可由部門負責人用作其它投資活動的資金，如參與公共產品生產方面的競爭。公共選擇學派認為，通過實行這一制度可望克服政府部門的擴張傾向。

三、公共選擇學派“政府失靈”理論的局限性及啟示

一是公共選擇學派“政府失靈”理論的局限性。公共選擇學派的“政府失靈”理論改變了以往政府在人們的心目中“公正”、“無私”、“代表全民利益”的形象，使人們對政府干預的局限性有了較為深刻、系統地認識，為更好地規范政府行為、提高政府的行政效率提供了理論依據。但是，這一理論仍有一定的局限性：（１）“政府失靈”理論具有濃厚的西方色彩，不具備絕對性。公共選擇學派的“政府失靈”論主要是針對西方發達國家政府大規模干預經濟活動的消極后果提出來的，對“政府失靈”的分析是以西方發達的市場經濟和特定的政治行政體制及過程為基礎的，具有濃厚的西方色彩，尤其具有濃重的美國色彩，該理論的大部分文獻，尤其是公共選擇理論中的文獻，運用著美國的事例并受美國憲政觀念的影響。該理論并非對任何國家都具有普遍的、絕對的適用性，這是其他國家和地區在學習和借鑒這一理論時值得注意的。（２）“經濟人”假設忽視了人性的其他特征，把人的一切行為都歸結為趨利避害、謀求自身利益的最大化是不全面的。現代社會科學，特別是行為科學的發展，提出了關于人性的種種其他假設，其中有代表性的是美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛的需要層次理論。馬斯洛把人的需要分為生理需要、安全與保障、愛與歸屬、自我尊重和他人的尊重、自我實現等幾個層次，這些需要依次產生，一種需要得到滿足，下一種需要就會產生。馬斯洛的分析得到了實驗和觀察的支持，他的研究顯示：人的需要是多元的，人的需要的滿足也不是唯一的，即使是經濟人，他的需求偏好也具有多樣性。正如美國著名歷史學家福山對“經濟人”假設提出的批評：人類行為的確有８０％的情況符合此模型，問題是隱匿的另外２０％，新古典經濟學派只能提出難以服人的解釋，那２０％不適用于“經濟人”假設這一經濟學模型的是道德、習俗等文化因素的領地。在現實生活中，人的行為并不總是把追求私利當作唯一的目標，理想、信仰、情感等非經濟因素都可能成為行為動機，帶有集體主義傾向的民族精神會導致與個人成本——收益分析不符的行為。（３）公共選擇學派過于強化了人的理性能力。美國經濟學家西蒙認為，人的理性能力是有限的，不可能對所有的可能選擇作出精確的利益計算。人在作決策時，采用的是由局部到整體的實驗方法，這時要求集體選擇達到個體都無法達到的理性是不可能的。原因是人的理性能力是有限的：信息是不完備的，個人不知道全部備選方案；環境存在不確定性，外生事件隨時可能發生；人的認識能力和計算能力是有限的。而且，人的理性在政治領域表現得更加弱化。原因是：與經濟活動相比，政治活動有更大的不確定性，人的政治行為難以理性化；與經濟活動相比，人們在政治活動中對自己行為結果所承擔的責任并不總是直接的，而且往往不是很確定的，這也淡化了人們進行理性計算的動力。

二是公共選擇學派“政府失靈”理論的參考價值。盡管公共選擇學派的“政府失靈”理論具有一定的局限性，但它首次將經濟學的方法引入政治領域，用經濟學的方法來分析政治行為，在理論上將經濟學和政治學結合起來，在社會科學的發展史上具有里程碑式的重要意義，在實踐上也對進一步規范政府行為、改善政府對經濟的調節具有重要的參考價值：（１）政府應當引導、補充而非取代市場發揮作用。“政府失靈”理論提出了市場經濟條件下政府行為局限性的問題。在市場缺陷面前，公共選擇學派的忠告是政府應先檢點是否因為政府的干預導致了市場失靈；其次檢查是否可通過市場方法解決問題；政府的介入只是最后的選擇。當然，要求在面對市場缺陷時首先檢點政府行為并不是要渲染“政府不是解決問題的方法，政府就是問題本身”的片面口號，而是要樹立這樣一種意識，即政府的功能有其局限性和限度，并非解決問題的萬能鑰匙，政府應當引導、補充而非取代市場發揮作用。（２）相對于決策內容，政府的決策過程更值得關注。傳統經濟政策理論注重經濟政策的具體內容，而公共選擇理論則更關注政策制定過程，其思路的實質是按照“明確產權、個人利益驅動、價格導向、自愿交換與決策”的市場過程特點去塑造政治過程，他們認為西方國家的問題不在于經濟方面而在于政治方面，在于政治的決策過程，必須研究避免政府失靈的辦法，譬如為確保公共貨物的提供能有一個最優的數量，我們還可采取向關鍵人物（所謂關鍵人物是指這樣一些人，他們對公共貨物的評價值會使總的評價值發生大于或小于公共貨物成本的變化）征收格羅夫斯——克拉克稅（或稱克拉克稅）的辦法，以使他們能面臨一種講真話的適當的鼓勵⑥。這就抓住了問題的關鍵，對于改革政治體制是有積極意義的。（３）應當通過完善制度建設優化政府功能，改善宏觀調控。“政府失靈”論不是要取消政府干預，而是要優化政府功能，使政府切實做好真正要做的事。現代市場經濟是在政府宏觀調控下的市場經濟，公共選擇學派的“政府失靈”論并非要否定以至取消政府干預，而是旨在通過對“政府失靈”的分析來促使人們進一步改善政府行為，使之更好地實現公共目標。薩繆爾森曾經說過：“這是否意味著我們應當為市場的看不見的手而放棄政府的看得見的手呢？經濟學無法回答如此深刻的政治問題；它全部能做到的所有的一切是研究集體和市場選擇各自的優點和缺點，并且指明各種機制（例如污染稅或承擔后果的法規），在這些機制下，一只經修補的看不見的手也許比純粹的自由放任或無限制的官員的政治規則的制定的極端情況更有效率。”⑦要規范政府行為，休謨的“無賴原則”值得參考：即把人人都是“無賴”作為政治制度設計的原則性預設。當然，這并不是說人人都是“無賴”，但必須用最壞情形進行制度設計才能保證政府行為不受官員品德的左右，才能保證政府是一個盡可能好的政府。

注釋:

① Niskanan， William A.Bureaucracy and Representative Government. Chicago?押 Aldine-Atherton， 1971.4，38.

② 布坎南:《赤字中的民主》，北京經濟學院出版社1998年版，第4頁#65377;

③ 袁瑞軍:《理性:交易與政治——論公共選擇理論的理性經濟人假設?穴博士論文?雪》，《北京大學圖書館》1998年#65377;

④ 王健:《當代西方經濟學派概覽》，國家行政學院出版社1998年版，第123頁#65377;

⑤ 布坎南#65380;戈登#8226;塔洛克:《同意的計算——立憲民主的邏輯基礎》，中國社會科學出版社2000年版，第48頁#65377;

⑥ 有關克拉克稅的主要內容參見H#8226;范里安著的《微觀經濟學:現代觀點》，上海三聯書店#65380;上海人民出版社1994年版，第744-755頁#65377;

⑦ 薩繆爾森等:《經濟學》(第12版)下冊，中國發展出版社1992年版，第1189頁#65377;

(責任編輯陳孝兵)